公安机关自由裁量权的内部控制及其路径

□ 安 契

（陕西警官职业学院， 陕西 西安 710021）

现阶段，在我国行政管理和行政执法领域，行政争议数量仍有增加、领域更加广泛、化解难度较大，且群体性、高度社会关注性的案件时有发生，解决行政争议的压力较大。在此大环境下，公安机关作为行政执法中的中坚力量一直发挥着重要作用。公安机关行政自由裁量权是公安机关在法定的授权范围内，基于立法的目的和行政原则的要求，结合自身的管理经验和专业知识，通过合理判断自主作出恰当决定的一种权力。在行政管理和行政执法过程中，为实现法律赋予公安机关的职能，公安机关经常会使用自由裁量权，这就涉及到对自由裁量权的把握与平衡。在全面依法治国、依法行政的今天，法治理念深入人心，任何权力都必须受到法律的监督和控制。司法实践中，公安机关在行使自由裁量权时存在的问题主要有拒绝或延迟行使警察职责、滥用权力、执法不公、程序缺乏规范性、执法方式粗糙等。而且，由于公安机关行政管理的特殊性和专业性，在广泛而专业的警察执法活动中，外部控制的规范和监督作用有限且不足。基于此，本文拟通过对外部控制局限性的分析，结合公安机关自身的特点和优势，从内部控制的角度提出规范公安机关行政自由裁量权的思路，以期为进一步规范公安机关执法活动提供参考。

一、公安机关自由裁量权外部控制路径之审视

主观认知的局限性和客观事态的复杂性导致立法不能穷尽全部现实可能。现代社会，公共事务的激增导致了政府行政权力的逐渐膨胀扩张，行政自由裁量权的存在有助于提高行政主体的应急能力和执法效率，弥补立法能力的不足，减缓立法对社会关系变化反应的迟滞性，维持法律的弹性和稳定性。就公安机关而言，其作为刑事司法和治安行政的专门机关，所从事的工作与社会的联系是广泛而密切的，涉及到社会生活的各个领域，其行政管理行为更是广泛而复杂的。因此，急需对公安机关自由裁量权外部控制路径予以反思，以更好地控制公安机关的权力，保障权为民所用。

（一）立法层面

“执法作为法学研究范畴中的基本概念，从法理学上看，其与守法、司法同为法的实施的基本形式。”学界对行政执法的定义并非单一确定，有学者认为行政执法是一种法律行为；亦有学者认为行政执法是延续行政立法，行使国家职权的活动；还有学者认为行政执法是为依法管理国家事务而作出的行政行为。不难发现，这些定义的核心内容都是行政执法人员依据职权作出行政行为，笔者也赞同此观点。我国行政执法主体主要包括行政机关、行政职能部门以及法律、法规授权的社会组织和行政机关委托的组织。

当前，为了规范公安机关在执法中的自由裁量权，我国在立法层面的规范主要体现在《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律中，这几部法律从程序以及执法权限等方面作出相应规范，为公安机关履行职责提供了立法保障。通常来说，由于对公安机关自由裁量权的不信任，人们更希望从立法机关法律制定和立法监督的角度来规范公安机关的自由裁量权，但是立法控制的局限性也是显而易见的。从宏观层面来讲，立法机关对国家公权力的立法规范是为了指导公权力的合理运用，从而保障整个社会及其组成部分的合法利益，这种立法活动仅限于对程序及原则的规范，其规范的重点以及核心任务不在于具体执法活动。立法机关的活动方式及其核心任务决定了它无法精确且细致地规范公安机关行政行为的自由裁量权，同时，立法机关所立之法无法与公安机关具体行政行为形成对应关系，公安机关尤其是一线警务人员在办案过程中不能从相关的法律中得到行动的确切指向。

（二）司法层面

法院所扮演的角色不止是错误行政行为的纠正者，当存在大量由法律排除的，不接受、难接受行政司法审查的行政活动时， 或因遵循司法被动审查原则而处于无力纠正违法行政活动的弱势地位时，法院需要拥有一套与行政机关建立替代性对话关联的制度工具。司法控制对于公安机关自由裁量权的行使有着明显的作用，我国司法机关对于公安机关行政自由裁量权的规范是以行政诉讼的形式实现的。

司法控制有其显著优势，但它的缺陷也是无法避免的。首先，司法控制是一种事后控制，这是公安机关滥用自由裁量权所不能回避的。同时，行政相对人赢得诉讼，案件胜诉判决的执行是另一大难题，公安机关违法的行政行为最终需要通过其上级机关的行政命令才得以撤销。其次，司法控制和立法控制一样，从控制范围上看，司法机关所能控制的范围较窄，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围，一定程度上解决了行政诉讼立案难的问题，但是面对纷繁复杂的警察行政行为，司法机关的控制也是有限的。再次，行政诉讼的高成本也使得当事人在种种权衡之下不会选择寻求司法机关的救济，这种成本主要是漫长的诉讼所带来的时间及精力上的成本。

（三）社会监督层面

“行政活动同样有其目的和价值取向。”行政机关在行使权力的过程中会存在滥用权力的可能，因此社会监督即成为一种公然状态。社会监督主要是通过公民监督、舆论监督等途径对公安机关的一种牵制。“社会监督本质上是社会成员对于政治体系的一种利益表达以及对公共利益的一种维护方式，是权力制约机制中不可或缺的重要组成部分，是我国反腐倡廉、防止权力滥用的可靠保证。”但社会监督对于规范公安机关的自由裁量权是十分有限的，且无法形成一种良性的规范。首先，人民群众的监督一定程度上依赖于信访制度，这种模式不仅难以有效解决问题，且带来了很多新的问题，进一步激化了矛盾。其次，舆论监督无法保持一个健康的导向，很容易出现“一边倒”的情形，形成一种混乱的状态。整个社会系统应该形成一个理性的舆论环境，有正确的价值观导向。综上，社会监督对于公安机关自由裁量权的规范，很大程度需要通过公安机关自身的规范来接受监督。

二、内部控制：公安机关自由裁量权规范限定的新形式

随着人民群众对美好生活的向往愈加强烈，法治政府、服务型政府建设进程的不断加快和“放管服”改革等举措的深入推进，人民群众与行政机关之间的关系正在悄然变化，尤其是对于实质性解决行政争议的需求日益增强。在此情况下，转变已有思路，适应社会发展新情况、发展新状态的自由裁量权转型正当且必要。

（一）内部控制的内涵

裁量不只限于行政执法之中，还存在立法裁量与司法裁量，因此，对裁量问题应进行比较法研究。我国于1983年即引入了“羁束的行政措施和自由裁量的行政措施”，关于行政裁量的观念，受到了龚祥瑞先生评介的影响，同时与翻译施瓦茨、韦德等著作时将discretion翻译为“自由裁量”有关。如戴维斯所说，不是去取消裁量权，而是限定、建构和制约裁量权。本文所关注的是行政机关自身的一种“自律”控制，对行政自由裁量权的内部控制，并不是要取缔裁量，更不可能是对裁量的消灭，而应当是将行政自由裁量权的行使引向一种“理性化”。通过正确地运用与指导发挥裁量权本身的价值与优势，达到和谐化、理性化的天然状态，挖掘其本质与内涵，充分保障裁量权的正确与公正使用。公安机关自由裁量权的内部控制是为了自由裁量权行使的正当性，保证其职能良好实现，打造和谐的警民关系，通过公安机关积极主动的自我约束来实现自由裁量权的规范，从此意义上不难发现，它体现的是公安机关自身的一种自发性。

（二）内部控制的优势

⒈内部控制具有同步性。效率是所有行政机关在行政管理过程中孜孜追求的一种自然状态。现实情况下，由于警务工作错综复杂，公安机关为了追求效率，在一些复杂的执法情境中免于无能为力，错失良机，会积极地行使自由裁量权，这必然导致自由裁量权的滥用。在这种复杂的情况下，立法和司法机制难以发挥控制公安机关的作用。立法的实质在于确定秩序性规则，司法的实质在于恢复公平和正义，而行政的实质则是执行和实践。公安机关的内部控制与其行政行为是同步发生的，这种内部控制不仅贯穿于自由裁量权行使的整个过程，而且在事前和事后都进行了规范，从而补充立法控制与司法控制对公安机关自由裁量权规范的不足。

⒉内部控制具有专业性。公安机关既是刑事司法机关又是行政机关的特殊性决定了它的职业化模式，这种职业化模式要求公安机关及其警务人员必须具备专业素质。现实中，由于社会事务较多，公安机关处理业务量急剧加大，公安机关的专业化使其能够有效控制自身的自由裁量权。公安机关本身熟悉其在执法过程中遇到的各种复杂的专业化问题，能够精准化实现内部规范，尽可能实现对自由裁量权的控制。与公安机关相比，立法机关和司法机关中相关专业人员是有限的，无法科学有效地解决问题，不能实现公安机关执法的公正与效率的统一。

⒊内部控制具有主动性。从控制模式来看，外部控制是一种被动的控制模式，而公安机关内部控制是一种自发性行为，是一种“自省”模式，此种模式是公安机关通过内部一系列机制来实现的，能够比外部控制更好地认识到公安机关自身的缺点和不足，为控制自由裁量权提出更加切实有效的措施。内部控制能更好地体现与说明公安机关的职责与任务，也能较好地展现公安机关的良好形象。需要说明的是，这种自发性内部控制是为了推进其职能的良好实现，不是因受到外部控制的制约不得已而为之，同时，也是公安机关服务大众、实现职能的重要体现。

（三）内部控制实现的可能

目前，许多学者对公安机关自由裁量权的内部控制持怀疑态度，认为公安机关裁量权自由控制应该来自外部，而非公安机关自身。但是在现代行政法发展过程中，公安机关已具备通过内部实现自我控制的可能条件。在法治社会，公安机关必须在国家法律的指导之下行使自由裁量权，公安机关对其自由裁量权内部控制的动力源于立法控制所制定的法律，同时要积极配合司法审判机关的事后控制。在此前提下，公安机关以它所具有的自发性、专业性、主动性等优势充分发挥作用，通过不断实践和改进，建立有效的公安机关内部控制机制，以及立法、司法等有效控制模式，从而实现对公安机关的最优控制。同时，在全力构建法治政府、服务型政府的宏观环境下，公安机关的职能也在发生转型，由原来的“重打击、重管理、轻服务”的强制性模式向服务型、法治型的合作模式转变。在转变过程中，公安机关在行使自由裁量权时更加合法合理，主动规避执法活动中滥用自由裁量权的行为，公安机关在执法活动中不仅会考虑案件侦破和社会治理，还会考虑自身公权力滥用给公众带来的危害，以实现相对人合法利益为最终目的，确保公众利益不受损害。

三、公安机关自由裁量权内部控制路径

法治政府建设率先突破是新时期全面依法治国的时代要求，公安机关自由裁量权行使在外部控制有限且不足的情况下，内部控制路径的构建、优化和补充尤为重要。因而复合控制模式同立法、司法等控制途径有机衔接是规范公安机关自由裁量权行使的有效路径。

（一）内部控制模式选择：复合控制模式

⒈规则控制模式。党的十八届三中全会把推进依法行政、加快法治政府建设、完善行政执法程序、规范执法裁量权、加强对行政执法的监督等首次提到执政党重大决定的高度进行安排部署。行政自由裁量权的滥用在很多人看来是自由裁量范围过大，导致执法人员在具体执法活动中恣意、专断。因此，对于自由裁量权最好的控制方式就是压缩自由裁量范围，保证执法人员在具体行政行为中能够从细化的规则当中得到明确指示。通过规则控制自由裁量权的目的是削弱在自由裁量权行使中的“人治”色彩，从而收到法治的预期效果。这种控制模式旨在通过立法及行政机关自身的裁量基准细化，明确地表达出某种指令，执法者依照这一指令执法限缩行政主体的自由裁量空间，达到权力控制的效果。在行政实践中，行政裁量基准制度是规则控制的典型模式。

⒉原则控制模式。完善执法程序、规范执法裁量权是确保法律法规得到正确有效实施的重要保证，也是确保行政管理目的顺利实现和行政执法程序公正的必由之路。原则控制与规则控制相比，不限于对裁量空间的压缩，而是发挥行政法基本的指导性功能，指引自由裁量权走向“理性”的方向。通过原则的指导作用，自由裁量既符合法治主义所强调的基本价值，同时又可以在面对多样化的现实情境时保持一定的“自由”。我国行政法实践中形成的合法性原则、合理性原则、比例原则、行政公开原则等系列指导原则有效规范了行政自由裁量活动，但是原则控制的难题在于如何将抽象的行政原则落实到具体的行政行为上。

⒊复合控制模式。对于行政自由裁量权的控制，核心目标不在于对裁量的消灭，而在于理性的引导，在自由裁量权行使的复杂条件下，单一的控制模式无法实现上述核心目标。因此，要想实现对自由裁量权的良性控制，就必须选择复合式的内部控制模式。这种模式不是简单地将各种控制模式叠加起来，而是通过合理地镶嵌、衔接，进而有机统一起来。既要通过细化规则改进和消除不合理的裁量，又要通过行政原则的指导发挥自由裁量的积极作用。同时，加强事后监督，保证相对人在自由裁量权滥用时能够及时得到救济，更重要的是引入一种竞争机制，使得相对人能够在一个公开、公正的机制中与行政机关展开“对抗”，运用自身的合法权利保证裁量的正义。只有运用这样的复合模式，才能实现自由裁量权的核心目标。

（二）复合控制模式下公安机关自由裁量权内部控制方式的改进

⒈优化公安机关裁量基准制度。近年来，自由裁量权基准成为行政法领域的一个热门话题，不仅在理论上受到关注，在法律实践中也取得了长足的进步发展。法律实践中，我国部分地区的行政机关纷纷出台适用自身系统的自由裁量权基准制度。可以说，自由裁量权基准已成为我国行政执法特别是行政处罚领域的一项重要法治创新举措。当下，我国行政机关及其工作人员普遍拥有宽泛的自由裁量权，加之部分公务人员和执法人员法治意识淡薄，在日常公务处理和执法活动中有时会出现恣意滥用自由裁量权的现象。因此，自由裁量权基准从诞生之初就被天然赋予较高的期望，也被视为依法行政原则在具体行政执法中的重要体现。

一般来说，行政裁量基准是行政主体对行政自由裁量权的行使进行的规范，依照一定的原则决定自由裁量权空间，针对行政机关在不同情形下所对应的行政执法内容，确定较为明晰的执法方式及程度。行政裁量基准的依据是法律规定了行政裁量的基本原则、管理权限和主体。公安机关裁量基准是规范公安机关自由裁量权内部控制的重要方式，一方面，它可以明晰自由裁量权范围，为公安机关在具体执法活动中行使自由裁量权提供明确依据；另一方面，这种裁量基准由公安机关在具体实践中总结制定，避免了裁量基准的机械化，有利于公正与效率的统一。

⑴制定裁量基准。优化公安机关裁量基准的一个重要内容就是要构建一个科学且完整的自由裁量因素结构体系，这就要求制定主体在以往执法实践经验基础上，结合现代法治理念和精神、行政目的、行政原则等统筹构建。裁量基准因素可以从法定因素和酌定因素两个方面予以考虑。法定因素是由立法机关制定的行政法律明确规定的，因此，公安机关需要考虑的关键因素是公安工作实践基础上进行实证研究的酌定因素。

⑵提高公众参与度。公安机关自由裁量权的行使与公众利益密切相关，这就要保证公众积极有效参与到裁量基准的制定中，确保公众参与权、知情权、听证权等权利的行使。公众参与制度也是公安机关在裁量基准制定过程中所要重点考虑的因素之一，公众站在相对人的角度为公安机关提供思路，公众的参与也保证了裁量基准的科学性，确保了公众的利益。在公众参与形式方面，公安机关应通过座谈会、听证会、论证会以及新媒体平台等途径搜集公众意见，公众也应通过上述平台积极地提出自己的意见、建议。

⑶加强监管。“从目前裁量基准制度推行实践来看，多数行政机关都建立了相应的内部评议考核和责任追究制度，以保证裁量基准对内的拘束力。”公安机关自由裁量基准的制定必然要接受各方面监督，公安机关的行政裁量基准制定与实施要具备合法性、可接受性，就必须经得住监督机关的质疑和问责。这种监督主要来自两个方面：司法控制基于相对人提出的行政诉讼对公安机关的自由裁量基准作出必要性审查，目前我国司法审判机关只能就公安机关的行政自由裁量行为作出审查，而裁量基准没有归入司法审查范畴；公安机关的上级机关是监督自由裁量基准制定的重要主体，上级机关的监督贯穿整个制定过程的始终，要求下级机关就裁量基准指定的各项工作汇报说明和解释，同时严格规范责任追究机制。正如有学者总结为“规范执法行为、强化执法监督、提高执法标准对于推动法治保障能力的全面提升具有重要意义。”

⒉推进警务公开制度。国务院《政府工作报告（2022）》提及的“深化政务公开”是法治政府建设的重要内容。 政务公开的内核是政府信息公开， 但在维度上大于政府信息公开。 国务院 《政府工作报告（2022）》总结去年成就、部署今年工作，本身就是规模最大、内容最全的政务公开，既展现了各方面政府工作的成果和方向，也作出了加强法治政府建设的郑重承诺。法治政府建设率先突破的重要着力点在于政府信息公开。保障公众知情权是公安机关滥用自由裁量权时获得救济的前提。警务公开是一种公安机关将其职责及工作的运作过程以适当的形式公示于社会、社区或告知权利人的制度。警务公开应遵循合法性原则、适时性原则、适度性原则、告知原则。警务公开制度对于公安机关自由裁量权具有重要意义，一方面，能够督促警务人员合理合法行使自由裁量权，从而推进国家治理体系和治理能力现代化；另一方面，能够将公安机关自由裁量权置于阳光之下，形成与公民监督的良性互动，规范公安机关自由裁量权，防止权力寻租。公共事务的内容是警务体系建设的核心部分，可以从社会、社区、案件三个方面进行界定。警务程序规范具有特定的程序，如时间、地点、方法、公安机关和有关人员的具体程序等。当前，技术革命使得传统治理体系面临挑战，也为警务公开带来更好的技术条件和发展动力，应积极主动探索建立警务信息全生命周期规范管理制度，依法依规推进全链条公开。

⒊完善行政复议制度。作为公安机关内部的一种纠错机制，行政复议的基本目的是为公民提供充分的救济途径，对行政自由裁量权的内部控制具有重要意义。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出要发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用，《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也明确要求检察机关在履行法律监督职责时开展行政争议实质性化解工作。这表明，行政争议实质性化解不单纯是一个司法问题，而是一个具有时代特色的宏观政策导向问题，应给予充分重视。随着人民群众法治意识的不断提升，越来越多的群众信任并选择行政复议作为维护自身合法权益的途径，行政复议已经成为化解行政争议的重要渠道。随着社会的发展，结合公安机关自由裁量权的内部控制，行政复议制度还有许多地方需要完善。一方面，打造专业化的行政复议机构。《中华人民共和国行政复议法》规定，县级以上各级人民政府及其工作部门均负有行政复议职责，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。在当前的行政体制中，行政复议机关下设的法制机构作为行政复议机构，往往与行政复议被申请人的行政级别持平，被申请人机关负责人的职级甚至高于复议机构负责人，如公安部门负责人往往同时担任同级人民政府副职或助理，有的还担任同级党委常委，法制机构在复议工作中面对公安部门往往力不从心，导致行政复议机构面对被申请人，依法办案的压力较大。与此同时，法制机构作为行政复议机构，同时负有对被申请人的日常行政活动进行指导和监督的职能。因此，行政复议制度要发挥好在公安机关自由裁量权内部控制的作用，应打造专业化的行政复议机构。行政复议制度不仅要发挥行政机关的专业性优势，同时也要积极发挥好其“准司法化”的作用。当前我国行政复议工作主要由各行政职能机关自行组织，一般由本机关法制部门负责，采用的是书面审查方式。近年来，国务院法制办公室在部分地区积极推动行政复议委员会试点工作，取得了不错的成效。打造专业化的行政复议机构就是要保证其独立的法律地位，避免行政首长的干预，为此需统一各行政机关的复议机构，在县级以上政府设立直属于政府的专门机构。另一方面，完善我国行政复议审理程序。在我国行政复议有一套自身程序。当前，大量的行政争议涌入信访渠道，而行政诉讼陷入比行政复议更为艰难的窘境，越来越多的行政法理论和实务工作者提出，希望行政复议成为解决行政争议的主渠道。因为司法具有被动、终局的特点，只能作为化解行政争议的最后一道防线。程序公正是实现实体公正的重要手段和保障。行政复议机关对已经受理的复议案件进行审查是行政复议程序的中心环节，其主要任务是审阅案卷材料，核对证据，审查案件事实和法律问题，为正确裁决奠定基础。在行政复议制度中，良性的复议程序才能发挥好其内部控制的作用。当前我国的行政复议审理应改变单纯的以“书面审查为主”模式，采用行政机关与行政行为相对人公开辩论的方式，适时完善行政复议过程中的听证制度，使得问题在行政复议阶段得到良好解决。

⒋行政自由裁量权的示范机制——行政案例指导制度。行政法学不仅是司法面向的，也是政策面向的，未被纳入司法审查范围的内部行政法同样值得研究，行政系统内部程序中同样蕴含着对行政裁量的限制。美国的遵循先例原则或可为我国实践提供借鉴。从核心要义上讲，行政案例指导制度主要是通过对案例中行政原则的挖掘和把握，灵活理解先例背后所蕴含的执法理念、法律适用、裁量情节等具体要素，将案例中所蕴含的上述因素合理地运用到接下来的行政执法活动中，保证行政正义的实现。行政案例是内部控制模式中原则控制的一种体现，行政案例指导制度是行政机关控制其自由裁量权切实有效的途径。

行政案例指导制度的优势在于，一方面，它保证了行政自由裁量权行使的灵活性，克服了立法控制及行政裁量基准的僵化性和束缚性，能够使行政执法人员应对复杂多变的行政执法环境；另一方面，通过其中蕴含的法律适用、行政原则规制了行政自由裁量权。在行政法治总体目标和规制行政自由裁量权的现实需求下，作为创新机制，行政案例也体现了对行政自由裁量权的控制，无论在学界还是实务界都充满着无限的期待与可能。作为实践中刚刚起步的探索性制度，行政案例指导制度面临着一系列的挑战，如在理论研究中，对行政案例指导制度的基本理论、论证的可行性、探索的出路、实践的运用均缺乏研究。在行政机关实践中，各地的做法不一，呈现出“遍地开花”的态势，无法构建统一的行政案例指导制度。为落实《法治中国建设规划（2020－2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》的相关要求，如何建构、完善具有中国特色的行政案例指导制度的基础性理论和制度性框架，探索出行政案例指导制度的具体设计以及参照适用，是今后很长一段时间的主要任务。