行政复议体制改革浅析与东营市实践初探

行政复议体制改革是完善行政复议制度，推进行政复议工作健康发展的关键。东营市于2013年7月17日成立市政府行政复议委员会，并在市、县（区）全面推行集中行政复议职权工作，通过几个月的实践，收到了良好的效果。

1 行政复议体制改革的缘起与必要性

行政复议是将解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是解决行政争议、化解矛盾纠纷的主要法定渠道，也是规范行政行为、强化政府内部层级监督、预防和惩治腐败问题的有效手段。但实践中暴露出诸多问题，如行政复议体制不合理、复议范围过窄、行政复议机构缺乏独立性、行政复议案件审理模式不够成熟等。这些问题的存在，在一定程度上造成了行政复议制度公信力的缺失，严重制约了行政复议作用的发挥。甚至在许多地方呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的现象，行政复议体制机制的改革创新，势在必行。

（一）行政复议体制改革是经济社会发展的迫切需要。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，在社会开放、多元、动态和信息化的条件下，行政争议因面广量大、复杂多样、政治性强等特点，更容易引起社会的关注，特别需要引起警惕和重点解决。因此，利用行政复议制度改革疏导社会矛盾，化解行政争议，维护社会公平和正义，引导人民群众合法合理的表达利益诉求，已经成为摆在各级政府面前的一项迫切任务。

（二）行政复议体制改革是“以人为本，复议为民”的必然要求。因为现行多层次、多机关的行政复议体制，从县级政府到省级政府、从县级政府的部门到国务院部门都可以受理行政复议案件。特别是政府的部门中，可以作为行政复议机关的，多则数十个，少则十多个，与此相对应，行政复议工作人员也是多层次、多机关分散办案，部分人员甚至身兼数职。根据2011年的统计数据，全国有行政复议权的机关达到1.8万多个，而从省、市、县（区）三级政府专职行政复议人员仅有1500余名。且由于行政管理工作的不同特点，政府工作部门间的行政复议工作任务又不平衡，存在有的部门有人没案办，有的部门有案没人办等问题，不但造成了行政复议资源的极大浪费。

（三）行政复议体制改革是提高行政复议公信力的有效途径。行政复议机关被设置在各有行政复议权的行政机关中，与被申请人管理或业务指导等关系，且履行行政复议职责的人员都是所在机关的公职人员，无论是从机构设置还是人员配备上都缺乏让人信服的独立性。同时，由于行政复议案件大多为书面审查，复议机关对案件的情况缺乏真实、全面的了解，造成很多监督工作流于形式。老百姓对行政复议制度存在“部门保护主义”或“官官相护”的误解和顾虑，行政复议的公正性、权威性不高。

2 东营市行政复议委员会制度的定位和主要做法

东营市根据国务院法制办和省政府关于开展行政复议委员会试点工作的有关要求，以提高行政复议的权威性、专业性和公信力为目标，努力健全完善“党委领导、政府主导、专业保障、社会参与”的行政复议大格局。2013年7月17日，东营市人民政府行政复议委员会的正式成立。自9月1日起，东营市级行政复议职权全部由市政府行政复议委员会统一集中行使。行政复议制度在化解行政争议、推进依法行政、促进社会和谐稳定方面的作用日益突出。

（一）设立市人民政府行政复议委员会，增强复议机关的独立性和专业性。我市按照政府主导、专业保障、社会参与的要求，高起点、高定位，成立了东营市人民政府行政复议委员会，市长亲自担任委员会主任，分管副市长担任副主任。委员会负责全市行政复议工作的规划、监督和指导，研究处理市政府重大行政复议案件。委员会下设办公室，负责委员会日常工作及市政府行政复议案件的受理、调查、听证和审理工作，由市政府法制办具体承担，法制办主任兼任办公室主任。确保了行政复议委员会在功能定位、机构职责和组织形式等方面更加明确、清晰和独立，可以通过一个窗口“综合对外”，更加有利于行政复议渠道的畅通、行政复议案件的公开公正审理和行政复议监督职能的充分发挥。

（二）集中行使行政复议职权，有效整合行政复议资源。市政府部门、单位的行政复议职权全部集中到市政府并由行政复议委员会代为行使。自行政复议委员会成立，市政府各部门、单位不再受理、办理行政复议案件，作出的行政复议决定一律无效。同时，为确保工作衔接，要求各级各部门认真贯彻执行市政府的决定，及时移交案件，配合做好相关工作，形成推进行政复议工作的合力；要求各县区政府部门和市直部门所属机构对行政执法文书进行修订和规范，在执法文书中明确告知当事人可以向东营市人民政府申请行政复议，也可以向所在县区人民政府申请行政复议，让行政管理相对人知晓行政复议委员会成立后的行政复议申请和受理机关，畅通相对集中渠道。

（三）创新行政复议工作方式方法，提高行政复议工作水平。办案质量是行政复议的生命，是判断行政复议工作成效的基本标准，也是政府取信于民、提高自身公信力的根本手段。为此，行政复议委员会在工作方式方法上进行了创新。一是强化社会力量的参与作用。由于行政复议制度不够完善，一些群众对由行政机关通过行政复议解决行政争议存在“官官相护”的疑虑。行政复议委员会吸收专家学者、知名律师等参与案件审理，充分发挥社会力量的作用，有利于提高行政复议案件办理的质量和效率，也有助于消除群众对行政复议公正性的疑虑，进一步提高行政复议的透明度和社会公信力。二是强化行政复议规范化建设。强化行政复议权利告知制度，规范行政复议接待工作，简化行政复议申请手续，探索简易程序办案，优化工作流程，提高服务水平和办事效率，方便群众表达利益诉求。三是强化复议工作透明度。加大实地调查、听证以及公开审理力度，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人徇私的行政复议案件，一律公开审理，实行“阳光复议”，使群众以一种看得见、听得懂、说得出的方式参与复议，以公开透明的程序保障审理结果的公正，充分尊重群众的话语权，提高行政复议的权威性、公信力和社会影响力。四强化案件审理公正性。改进审理方式，充分发挥集体会审、合议制等制度的作用，确保实现实体公正，真正做到复议为民。五是强化部门之间沟通联系。实行行政复议联络员制度，被集中行政复议职权的部门、单位明确一名科级干部作为行政复议工作联络员，负责本单位与市政府行政复议委员会办公室的联络沟通工作，确保及时沟通案件情况及行政复议决定的有效执行。

（四）加强行政调解工作，有效化解矛盾争议。行政调解是新形势下平衡各方利益，妥善处理人民内部矛盾的有效手段。市政府行政复议委员会办公室同时承担行政调解工作的相关职能，在具体工作中，严格遵守自愿、合法、公平、公正的原则，对于一些案情简单、争议不大等可以适用调解的行政复议案件，优先适用调解方式解决行政争议，将行政调解与行政复议工作相结合，在有效化解纠纷矛盾的同时，推动行政调解工作常态化、规范化、透明化发展。研究建立与人民法院的联动机制、信访与行政复议的接转机制，着力推动人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”调解工作格局，有效化解社会矛盾，努力实现“定纷止争、案结事了”。

作者简介

高忠良（1983-），男，汉族，山东人，本科，研究方向 社会科学。