检察侦查权发展的中国路径：历史回顾与展望

□ 张福坤

（⒈重庆市永川区人民检察院， 重庆 402160； ⒉西南政法大学， 重庆 401120）

一、问题的提出

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）将人民检察院定位为法律监督机关，可直接参与部分案件的侦查。检察权的权力配置是检察制度中十分重要的问题，侦查权作为检察权的重要权能之一，相较检察权的核心——公诉权更具中国特色。

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。全面深化国家监察体制改革是否会对检察机关的法律监督定位带来影响、会有多大的影响，一度成为焦点话题。在笔者看来，检察权与国家治理变革始终同频共振。理由在于：一是社会主要矛盾的变化对检察产品供给提出了新的要求。中国特色社会主义进入了新时代，社会矛盾发生新的变化，检察机关如何与时代的发展，与人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等更高水平的要求相适应？回答这样的时代之问，必须在中国共产党绝对领导下的人民检察制度90余年的历史演进中寻找解题之匙。二是刑事诉讼结构发生新变化并产生影响。职务犯罪侦查权转隶之后，检察机关积极适应检察职能重大调整后法律监督新形势，坚持以法律监督为主责主业。三是检察权运行及外延动态调整日趋科学化。当前，检察权的运行方式朝着更加科学化的方向迈进，在制度上集中体现为“捕诉一体化”，进一步演绎了法律监督权本位的内涵。在传统刑事领域，随着以审判为中心的诉讼制度改革的不断推进和认罪认罚从宽制度的日趋成熟，检察权的拘束效力得以强化。同时，检察机关不断拓展民事、行政领域，实现了由“刑检”一家独大到“四大检察”多元发展的转型。

国家监察体制改革后，学界针对侦查权转隶的讨论集中于如何理解好、行使好检察机关保留的这部分侦查权。2021年6月15日印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为新时代人民检察事业高质量发展开启了新的篇章。有学者判断，检察机关保留部分侦查权将成为未来巩固检察机关法律监督地位的突破口与增长点。基于此，笔者从检察权中最具中国特色的侦查权切入，试图从历史中找到借鉴和依据，以期深化对检察权法律属性、价值权衡等基础理论的认识。

二、中国检察侦查权的历史溯源

从文化传承的渊源上看，我国的检察侦查权最早可追溯到古代御史监察制度。古代的监察机构，其性质可概括为“天子耳目”“风宪衙门”，监察对象为官吏，主要职责是“纠察百官，监督地方”，这里的“察”就包括调查、侦查。在古代，虽没有专门对一般刑事案件进行追诉的行使检察职能的机关，但有一套独特的法律监督体系，最有代表性的就是御史制度。表面上看，御史只是法纪监察，实际上御史也参与案件会审，其对官员的弹劾类似一种公诉：御史先对官吏进行“纠察”，巡行是御史所奉行的一种传统的监察方式，通过访问百姓对官员违法行为进行调查核实；如果认为事实清楚、证据基本上确凿，即可启动下一个程序即“弹奏”。封建专制集权的政治结构决定了御史直接对皇帝负责，御史作为皇帝的眼睛拥有广泛而灵便的权力，用以维护帝制。

（一）清末“检警一体”侦查模式下的检察侦查权

清朝末期法制改革废除了御史制度，引进了日本检察制度，把侦查权从普通行政权中抽离出来并分配给新设的各级检察厅局。在近代中国，检察制度从它创立的那一刻起就包含了侦查这一基本内容。《大理院审判编制法》借鉴大陆法系国家侦查权力的配置，制定了以检察官侦查权为中心的侦查制度。侦查程序是公诉的准备程序，检察官和司法警察官行使侦查职权时须遵循厅票制度。但在特殊情况下，可不受此事前制约，如按照民国时期刑事诉讼法的规定，检察官亲自实施搜索的可以不用搜索票，这样的规定显然有利于调查、搜集证据。为断定案件是否应当起诉，近代中国还一度实行预审程序，在预审程序中可以实施讯问被告、勘验等侦查行为，甚至按照当时的法律规定，预审程序中可以实施发现证据及查找犯人的一切必要处分，这在一定程度上弥补了侦查程序的不足。然而，由于预审由审判官员所执掌，在实际操作过程中检察官的侦查职权极易被架空。基于检察官专门、独立地搜集证据更有利于查清犯罪事实，1911年《刑事诉讼律（草案）》对预审程序作出修改，由检察官作为预审职权的执掌者。总体上看，自清末建立检察制度以来，侦查权就成为检察机关的重要权能之一。有学者认为：“立法关于刑事审判前程序的设计，尤其是关于侦查权的配置，直接决定着一个国家追诉犯罪的实际能力。”

（二）革命时期根据地政权的检察侦查权

土地革命时期的检察侦查权（1927－1937年）此阶段，因战事频繁，各种机构的设置往往比较灵活机动，使得各个革命根据地的司法程序相对简单且不统一。中华苏维埃共和国成立之前，各革命根据地先后建立了各级政权组织，在其下设机构中虽未建立专门的检察机关，但已有了一些关于检察职能的实践，如革命法庭、肃反委员会以兼行的侦查、预审和审判来行使检察职能，这其中就蕴含着人民检察制度的萌芽。当时，在革命法庭中设有国家公诉处，其主要工作一方面是代表苏维埃政府实行检察，保障苏维埃各种法令的执行和工农群众的利益，另一方面是对一切刑事案件进行侦察并代表国家向法庭提出公诉。在反围剿、反颠覆、反封锁、反腐败斗争中，国家公诉处的检察人员始终以检察职能服务于革命斗争，运用法律监督和侦查职能，积极开展职务犯罪预防工作，严格查处职务犯罪及形式各样的官僚主义，维护根据地的法制统一、政令畅通和队伍纯洁，保卫新生的红色政权、巩固革命根据地。1931年11月7日，中华苏维埃共和国成立并组成临时中央政府，随即设立中华苏维埃共和国中央工农检察人民委员部，由此中央苏区工农检察制度正式确立，这成为了人民检察事业的光辉起点。革命政权需要革命法制来维护。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《工农检察部的组织条例》，其第五条（戊）规定，工农检察部“若发觉了犯罪行为，如行贿、浪费公款、贪污等，有权报告法院，以便施行法律上的检查和裁判”。中央苏区工农检察制度既不同于传统御史监察制度，也不同于清末民国检察制度，其是在革命根据地议行合一制度下贯彻马克思列宁主义关于无产阶级专政的思想、借鉴苏联法制建设经验并结合中央苏区在土地革命战争时期的实际情况所建立的一种崭新的检察制度，属于新民主主义政治制度。不过，中华苏维埃共和国并没有建立自成体系的检察机关，检察职能由工农检查人民委员部、国家政治保卫局检察科、军事检察所和最高法院、各级裁判部内置的检察机构共同承担。其中，各级裁判部内置的检察机构负责刑事案件的预审、提起公诉并出庭支持公诉工作，对发现的刑事案件可以行使逮捕和侦查的权力。总体上看，虽然这一时期检察机关的机构形式不断变化，对于检察机关侦查权并没有系统的规定，针对的案件和实行的区域也十分有限，但对刑事案件进行侦查已成为一项必备职权。

抗日战争时期的检察侦查权（1937－1945年）此阶段，陕甘宁边区撤销了原有的司法组织，建立了高等法院和地方法院，但未设立专门的检察机构。1937年8月至1938年底，在边区高等法院内部设有检察员，对案件进行审查，提起诉讼。1939年4月，边区第一届参议会通过《陕甘宁边区高等法院组织条例》，规定由边区高等法院独立行使司法审判权，高等法院内部设立检察处，实行“审检合署”。但直到1941年春，检察处才正式成立，李木庵是边区首位检察长。1942年，边区实行精兵简政，边区政府裁撤检察处和各县检察员，由公安机关或保安机关代行侦察起诉汉奸、间谍等政治性案件，审判机关则代行侦查起诉一般刑事案件。由于缺少干部，检察机关在1946年前一直未能恢复。这一时期，享有侦查权的机构除检察机关外还有公安机关。一般来说，边区法院内设的检察员负责普通的刑事案件，公安机关则负责特种刑事犯罪案件。为加大对一些特别罪行的控制力度，在行使侦查权时公安机关相较于检察机关往往具有更大的主动权。当然，无论公安机关还是检察机关，其侦查活动都要符合基本的程序规则。如在山东抗日根据地，依照《山东省高级审判处暂行组织条例》《山东省地方法院暂行组织条例》之规定，检察官的检察职权包括侦查、公诉、担当自诉、检举贪污渎职及其他违法失职之工作人员等。需要指出的是，将检举贪污渎职及其他违法失职之工作人员单列为检察职权，这一特色规定应是检察官侦查职务犯罪案件的立法渊源之一。

解放战争时期的检察侦查权（1945－1949年）此阶段，解放区的司法体制虽作了一定调整，但仍然延续了抗日战争时期侦、控、审合一，行政与司法合一的体制。1946年4月，在陕甘宁边区第三届参议会第一次代表大会上，林伯渠提出，必须“健全司法机关和检察机关，司法机关对法律负责、进行独立审判，不受任何地方行政的干涉，检察机关执行检察人民和公务人员违法行为之职权。”可以看出，边区政府对“检察”的理解已不仅仅是检举犯罪，也有了对其他违法行为进行检察的认识，其中就暗含着“检察”和“司法”分立的观念。1946年10月，边区政府首次确立了法检分立的检察体制。1946年10月19日发布的《陕甘宁边区暂行检察条例》对检察职权作出规定，除保留原有的侦查权、公诉权等权能外，又新增了检察机关的监督权。

总体而言，革命时期，根据地政权的检察体制由审检合署向审检并立发展，开始实行国家公诉制。检察机关的地位得到肯定，负责刑事案件的侦查、预审和起诉工作，特别是公职人员职务犯罪的侦查由检察机关负责的制度初步形成。自《工农检察部的组织条例》（1931年）始，《陕甘宁边区高等法院组织条例》（1939年）、《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》（1941年）、《晋察冀边区法院组织条例》（1943年）、《陕甘宁边区暂行检察条例》（1946年）等均规定检察官的职权之一是实施侦查。

三、新中国检察机关侦查权配置的历史变迁

中华人民共和国成立后，随着法制进程的不断完善，检察机关的职权尤其是侦查权亦发生了重大变化。

（一）检察侦查权与法律监督的关系演变

列宁曾指出：“就监督的实质来说，监督的全部问题归根结底在于谁监督谁，就是说哪一个阶级是监督阶级，哪一个阶级是被监督阶级。”苏联的监督权既包括执法监督也包括守法监督，之于西方两大法系国家的检察权有着明显的扩张与增大。苏联的检察职能主要是公诉和监督且后者尤为突出，以“检察监督”的措辞表现其制度内涵。“检察监督”的概念内涵主要源于列宁的《关于“两重”从属制与法制》一文。在文中，“一般监督”和“垂直领导”是支撑检察机关法律监督性质的两个支点，其中“一般监督”的本质和核心是对公权力履职行为合法性的监督，即检察机关对有关国家机关违反法律的行政决定和措施以及国家工作人员的违法行为实施检察监督。

机载双基雷达构型不同，其杂波的距离依赖性的强弱不同。加权系数在不同构型下应该能灵活调整，使得在较强距离依赖性的构型下，加权系数随训练单元与目标单元距离的增大而快速减小，也即较强距离依赖性的构型下，加权的高斯曲线的方差较小。考虑到高斯函数的普遍适用性以及高斯函数可以通过方差参数方便地控制对称轴两侧曲线的下降速度，仿真中加权系数选取了高斯函数对称轴两侧的点，如图5所示。

中华人民共和国成立初期，为实现彻底的国家独立，中华人民共和国中央人民政府一方面废除了国民党政府的“六法全书”以及旧的国家机器，另一方面开始全面移植引入苏联检察模式。需要说明的是，新中国并没有直接引入“检察监督”这一概念，而是用“法律监督”的表述来凸显这一时期的制度形态。如在1949年用“最高检察责任”来理解苏联的检察监督概念；1950年时任最高人民检察署副检察长的李六如首次提出“法律监督”这一概念时也未完全照搬苏联的“垂直领导”，而是用“司法监督”来概括“法律监督”的内涵；1954年新中国首部《宪法》及1954年9月21日实施的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）规定了检察机关的法律监督职能，1956年发布的《关于各级人民检察院侦查工作试行程序的说明》亦有对检察机关法律监督职能的相关表达。

新中国的检察制度自建立之始便包括侦查权内容。1954年至1967年的13年间被誉为中国检察制度史上的“黄金时期”，无论受案范围如何变化，对于职务犯罪的侦查始终是检察机关查办案件的重点，且职务犯罪侦查权始终以检察机关的法律监督权作为支撑。1978年《宪法》对检察制度予以重构，取消了“一般监督”职能，检察机关的侦查权缩小为“直接受理的刑事案件”。1979年《人民检察院组织法》亦取消了“一般监督”职能，明确规定人民检察院是国家法律监督机关。1982年《宪法》修订前，曾有强烈的声音要求将人民检察院并入行政机关。彭真等人坚持认为，人民检察院要监督行政机关的违法和渎职行为，故必须独立于行政机关。这使得修订后的《宪法》最大的一个特点就是对法律监督机关概念的发展，即在宪法框架之下，人民检察院对自侦案件行使检察权与检察独立性之间发生了一种本质的关联。应当说，1982年《宪法》最终实现了“法律监督”概念的中国化，维护国家法律统一、监督法律实施和运行的内涵被宪法化。20世纪90年代，随着苏联解体，与苏联检察制度有着密切历史渊源的中国检察制度也受到各种质疑。中国特色社会主义进入新时代，随着监察委员会的成立、三大诉讼法及《人民检察院组织法》的修改，检察机关亦应与时俱进，寻找行使法律监督的新的切入点。

从历史的角度来看，检察机关是否应当享有侦查权、应当享有哪些侦查权与一国政治和司法现状、检察机关本身的定位等因素有很大关系。新中国检察侦查权的演进过程就是在学习苏联经验的基础上逐步本土化的过程，其与本国法治建设的规律始终保持一致。

（二）检察机关案件侦查范围的变化

检察侦查权的创制与试行期（1949－1953年）此阶段，各项检察业务尚处在摸索期，特别是有关检察制度理论的书籍少之又少，仅有的一本《检察制度纲要》将资本主义国家和社会主义国家检察机关的共同职权（即刑事侦查和公诉）界定为“刑事检察”。在本书的相关理论观点中，检察机关的侦查对象已有向公务人员倾斜的倾向，相关案件中检察机关的侦查职能在理论上初现萌芽。1949年发布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》）参照苏联模式确立了一般监督和司法监督的职权，同时参考苏联的垂直领导体制，规定检察机关“对刑事案件实行（进行）侦查”。1951年，在《试行组织条例》基础上制定的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行组织条例》）首次将检察机关的领导体制设定为双重领导。可见，新中国的检察机关自建立之始即拥有侦查权，其作为法律监督机关，各项职权从属于法律监督的性质。但应看到，“对刑事案件实行（进行）侦查”之规定亦折射出当时对于刑事案件的受理范围并不明晰。这一时期，刚刚成立的人民检察署积极投入镇压反革命运动，检察通讯员在侦破刑事案件特别是反革命案件过程中发挥了积极作用。在镇反运动中，部分地区的检察机关负责对一些重大复杂案件进行审查，其余案件还是由公安机关直接移送人民法院审理。在“三反”“五反”运动中，尽管检察署与公安机关在刑事案件职能划分上并没有明确规定，但通常是公安机关侧重于反革命案件和普通刑事案件的侦查，人民检察署重点对贪污案件和经济犯罪案件进行侦查。李六如在第一届全国司法会议上提出将调查检举“损害经济建设与国家财产等行为”列为检察署三大工作重点之一，中华人民共和国成立后首例高官巨贪案——“刘青山、张子善案”就是由河北省人民检察署依法查处的。检察署在“三反”“五反”运动中积累了直接受理刑事案件的侦查工作经验，这也为后来逐步形成检察机关与公安机关在刑事案件中的职能管辖分工奠定了基础。

改革开放前检察侦查权的波折期（1954－1977年）1954年3月17日至4月10日，最高人民检察署在北京召开“二检会”，会上已经正式提出由检察机关直接受理案件的侦查及侦查监督方案。1954年5月，邓小平在讨论《宪法（草案）》中关于人民检察署和人民法院的相关条文时也有“职务内的罪”的提法。由此，检察机关的侦查工作更加倾向于对经济犯罪和职务犯罪的侦查，且更加注重对侦查机关侦查工作的合法性进行监督。1954年9月，《宪法》及《人民检察院组织法》相继通过，检察机关的职权由之前宪法讨论稿中“实行最高检察”最终定为“行使检察权”，继续坚持“一般监督”原则，国务院和一般公民不包括在一般监督的对象之内；将“人民检察署”正式更名为“人民检察院”，形成“一府两院”和“审检并列”体制；在检察职权上呈现出由“检察”向“监督”的转变，其中对于侦查权的规定是“对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉”。自此检察侦查体制基本确立，只不过1949年的《试行组织条例》、1951年的《暂行组织条例》、1954年的《第二届全国检察工作会议决议》以及1954年通过的《人民检察院组织法》对于哪些案件由检察机关自行侦查均未作规定。初步确定检察机关刑事案件的受理范围的是1956年发布的《关于公安机关、人民法院、人民检察院受理刑事案件的临时办法（初稿）》。按其规定，由检察机关侦查的案件有四类，即妨害经济管理秩序、侵犯人身权利、破坏公共秩序、渎职；由公安机关和检察院共同侦查的案件有五类，即国家工作人员和其他公职人员利用职务上的便利侵吞、贪污盗窃、骗取、套取公共财产，盗卖或故意破坏珍贵历史文物，故意损毁公共财产，隐匿应当没收归公的财产，囤积居奇、抢购套购、抬价压价、买空卖空或其他投机活动。从内容上看，检察机关直接受理案件的范围是比较宽的。应当说，作为中国检察侦查体制的雏形，该《办法》基本框定了检察机关在经济犯罪、职务犯罪上的侦查权。在当时尚无刑事诉讼法的情况下，1956年8月5日发布的《最高人民检察院各级人民检察院侦查工作试行程序》起到了规范侦查行为的作用。1957年7月1日，在时任最高检检察长张鼎丞向第一届全国人大四次会议所作的《关于一九五六年以来检察工作情况的报告》中也出现了“职务犯罪”这一概念。这一时期，检察侦查制度在各个方面都出现了比较明显的发展方向，检察侦查体制已初具形态：进一步明确了检察机关拥有刑事案件的自侦权且划定了大致范围； 对检察机关的侦查权和侦查监督权进行区分，在法律上进一步明确了检察机关法律执行监督者的地位；对检察机关在侦查中的具体侦查措施和侦查程序作出了初步规定。自1957年下半年开始，新中国检察制度经历了近20年的波折期。1958年6月至8月召开的第四次全国检察工作会议决定废除《最高人民检察院组织条例》和《最高人民检察院各厅工作试行办法（草稿）》，停止试行《关于侦查监督工作程序方面的意见（试行草案）》《刑事审判监督工作细则（草案）》《侦查工作试行程序》。1960年11月，中央决定公安部、最高人民法院、最高人民检察署合署办公，最高人民检察院保留20至30人。1962年发布的《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》限缩了检察机关的侦查权内容和范围，检察机关只能针对国家机关工作人员、基层干部和企业职工的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等犯罪行使侦查权。该《试行规定》在刑事案件的受案范围上采取“各管一段”的模式，粗略划分了公安机关和检察机关侦查管辖的范围，但其亮点在于进一步明确了检察机关的侦查职能管辖范围。

（三）检察侦查权之中国特色

20世纪50年代初期至60年代中期，我国实行“警检分立”制度，不存在检察机关指挥警察侦查的体制条件。侦查权是由检察机关和公安机关分别行使的，公安机关负责对反革命案件及一些刑事案件进行侦查，检察机关行使职务犯罪侦查权。改革开放以来，鉴于所有的刑事案件由检察机关和公安机关侦查已不现实，侦查主体逐步扩大为国家安全机关、军队保卫部门、监狱等，这也被1996年《刑事诉讼法》以法律形式予以确认。也就是说，我国的侦查权并非交给某一个国家机关行使，而是根据承担职能的不同赋予不同的职能机关。检察机关被定位为“法律监督者”，在职权配置上侧重于对法律实施监督，这就决定了检察侦查权具有法律监督属性，与公安机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱等侦查主体的侦查权有着本质上的不同。其成因在于：

政治制度和法律文化的影响 政治制度方面，我国的检察权由人民代表大会制度派生，检察制度受苏联检察制度尤其是列宁所倡导的“大检察观”和集权型政治结构的影响很大。苏联的检察制度采用的是一种行政型的侦查结构，法官不介入侦查程序，检察侦查权和公安机关侦查权都是一种国家权力，以实现国家刑罚权为最终目标。而我国的检察权在始终保持法律监督这一基本属性的前提下，适时根据时代变迁不断调整其权力外延和权力运行方式来实现检察权发展与国家治理的同频共振。法律文化方面，随着社会分工的发展、现代诉讼制度的建立，公诉权、侦查权、审判权逐步分离，诉侦关系随着刑事诉讼制度的演变也不断发生变化。

中国共产党对国家制度和法律制度的探索 中国共产党从局部执政、制度探索到中华人民共和国成立初期对国家制度和法律制度的全面创建，再到1978年伟大历史转折时期国家制度和法律制度的恢复重建，一直到中国特色社会主义进入新时代国家法律制度的成熟完备，历经百年探索。在此期间，人民检察发展史就是一部中国共产党在中国革命、建设和改革过程中领导人民检察工作的历史。早在1927年创建农村革命根据地时起，中国共产党实际上已经开始了政权建设和制度建设，当时边区、解放区的检察机关与公安机关均享有侦查权且有时可相互替代。中华人民共和国成立后，在“一府两院”基本政权体制中，检察机关在国家政治和社会生活中的特定时期发挥着维护法律统一正确实施的重要作用，检察机关与公安机关在侦查权方面的职能区别开始显现。在中国共产党的领导下，人民检察事业不断发展壮大。党的十八大以来，全面依法治国已提升到党和国家战略布局的历史新高度。国家监察体制改革、反贪转隶使得检察机关法律监督职能更加集中，法律监督作用更加凸显。

对检察权本质认识的不断深化 在我国宪法框架下，检察权的独立权力形态无疑是一个确定性的结论，但直至今日法律监督与检察权的关系问题仍是检察基础理论研究中最核心且最具争议的难点问题。以往在理论上受苏联“一般监督”的影响，“法律监督一元论”成为主流观点。后来，理论上有所突破，出现了“在承认‘法律监督一元论’前提下实现诉讼职能和诉讼监督适当分离”的观点，这一观点一段时期内影响着检察权的运行，其结果就是办案和监督截然分开。随着检察制度的不断发展，检察权行使的范围发生了一系列变化，以侦查为内涵的检察权逐渐收缩，检察机关的诉讼权有消有长，而监督权则不断强化，在扩展至民事诉讼、行政诉讼领域的同时，开始向诉讼外的行政执法、立法领域延伸。新时代，检察机关在提起公益诉讼以及认罪认罚从宽制度的适用中主导作用日趋突出，其通过检察建议等方式积极参与到社会治理中。质言之，检察权就是检察权，“唯一能科学、准确全面概括其内涵的，只有‘检察’本身”。法律监督的功能蕴含在检察权之中，即在办案中监督，在监督中办案。

检察理念的更新 检察理念既是检察制度在检察权运行过程中的内化形态，亦是司法理念在检察场域经过一系列演绎的表现形态，兼具传统性和现代性。中华人民共和国成立之初的检察制度建基于列宁的法律监督理论，人民民主专政理论成为检察理念的基础。从1950年初建至1968年被合并前，检察机关以镇压反动分子巩固人民专政为主要职能，以国民是否遵守法律为次要职能，依靠人民专政服务于社会主义革命和社会主义建设。这一时期，检察理念强调实质正义，重点打击反革命犯罪及政策性犯罪，但对法律监督功能重视不够。为确保法律的正确实施，检察机关于1979年恢复独立办公后坚持司法民主性的检察理念，以公正为核心价值追求，不断强化法律监督意识，将专业的科学话语规则与大众日常生活话语紧密结合，使司法活动成为大众参与的兑现司法民主价值精神的可欲进路。特别是注重人本关怀、惩处犯罪与保障人权平衡并重的现代检察理念的先天品格渐次回复，在检察实践中崭露头角并开始发挥应有的价值。与时代同行，作为参与国家治理的一分子，检察机关牢固树立“双赢多赢共赢”的法律监督理念，强调监督不是你错我对的零和博弈，监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。无论人民法院、检察机关、公安机关、司法行政机关还是刑事、民事、行政、公益诉讼中的各方当事人及证人、律师、专家学者等，都是中国特色社会主义法治国家的建设者，只是在法律上和工作中分工不同、职能不同。新时代，围绕监督目的，运用监督智慧，讲究监督方法，突出监督效果，检察机关同社会各界一起全力维护公共利益，在推进法治建设中发挥着更加积极的作用。

四、职务犯罪侦查权转隶背景下中国检察侦查权的不变与变

国家监察体制改革作为中国的重大政治改革，充分体现了中国共产党对国家权力结构优化的价值取向。强化党对国家监督的统一领导，建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，对实现国家治理体系和治理能力的现代化具有特别重要的意义，是新形势下推进反腐败法治体系和法治能力现代化的必然。伴随着国家监察委员会的诞生以及检察机关职务犯罪侦查权的剥离，我国检察侦查权迎来了一次大变革。

（一）国家监察委员会成立对检察侦查权的影响

不可否认，国家监察委员会的建立势必涉及到监察监督与检察监督的关系，会对检察职权和刑事诉讼的运行产生相应的影响，甚至关涉监察体制改革下检察机关的职能走向。国家监察委员会的调查活动履行的是调查权还是侦查权，这种调查权抑或侦查权相对于原检察机关职务犯罪侦查权其内涵外延有无变化，学术上的争论还在继续。可见，在立法中进一步研究国家监察委调查权与检察机关侦查权的职能划分、权限边界及相关衔接制度十分必要。

监察体制改革后，国家机关的架构由“一府两院”演变为“一府一委两院”。在新的时代坐标下，检察机关原本的检察侦查权虽被限缩，但其以此为契机积极寻找法律监督新的切入点，正式确立了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督新格局。从这一角度来看，监察体制改革后检察机关的法律监督职权得到了重视和强化。面对新挑战新任务，检察机关的法律监督应以维护诉讼程序运行环节的秩序范式，特别是要以正当程序理念的落实为基本归宿，通过精准行使司法工作人员职务犯罪侦查权，用刚性的检察侦查权保障法治社会的正常、稳定运行，实现公平正义的核心价值追求。

过去，检察机关对人民法院的监督大多处于游离状态，加之检察机关对公安机关的公诉审查权威性不足导致公诉引导侦查机制实质效果不佳，职务犯罪侦查权已成为一种象征性权力。习近平总书记关于“检察官是公共利益的代表”的重要论述是在国家监察体制改革后对我国权力制衡构架的重新审视， 是结合检察机关的国际评价与职权定位对我国公共利益领域权力运行关系再梳理的政治期待。以此为指引，检察权在国家权力结构中找到了新的落脚点。笔者认为，新的检察侦查权不应局限于某一领域，而应与检察建议权、调查核实权一道成为“四大检察”的坚实盾牌。

（二）检察机关侦查权的“两不变”

检察侦查权对于法治大业尤为重要始终不变 回顾新中国的人民检察制度史可以发现，学界和实务界对于检察制度诸项权力的争议始终没有停止， 焦点就在于如何解决检察机关的定位问题。 在笔者看来，法治越是被需要和重视，就越需要护法机关。权力的产生促进人类社会的发展，但权力需要监督是人类社会的公理。在我国一元化领导体制下，对权力进行制约监督的力量只能内生，由检察机关来承担法律监督权既合国情又合国法。正如有学者所言：“一旦检察机关的法律监督地位弱化，必将从根本上动摇我国的政治根基。历史表明，人民检察院通过法律监督，在维护党的领导和社会主义国家建设秩序中起了重要作用，不可或缺。”之所以设置检察侦查权，一方面是为了保障实现检察权的核心职能——公诉权，另一方面是为了防止国家权力被滥用，有效保障人权。因而，“检察侦查权体现着以法治权、以权治权的现代权力制约精神，具有检察机关法律监督的本质属性”。

检察机关法律监督的定位不因大部分侦查权转隶而变化 检察机关既是公民基本权利的守护者，又是宪法、法律的守护者，其基本职能一是保障人民权利（保障民权），二是限制国家机关权力（约束公权），这两道红线不可逾越。尽管我国检察监督制度在发展中经历过一些曲折，但检察机关法律监督的定位一直没有变。2018年《宪法》第一百二十三条将各级监察委员会定位为国家的监察机关。在中国共产党领导的人民代表大会制度的权力架构下，监察委员会负责对所有行使公权力的公职人员的勤勉性及廉洁性进行监督，“承担调查职务违法和职务犯罪等广泛职能，成为实质意义上的一般监督机关”。实际上，国家监察体制改革后的职务犯罪侦查权虽然发生了变化，但该变化并不会使检察权的性质发生改变，中国特色检察制度下的公诉权依然具有法律监督的特质。检察机关依然负责法律监督，其将关注点聚焦在与国家法律的统一实施直接相关的犯罪案件，职能监督性得到显著强化。职务犯罪侦查权转隶后，在新的国家监督权力体系中，检察机关和监察机关各司其职，差异互补，监督制约，相互配合。2021年6月15日印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》正是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化，也是今后加强法律监督的纲领性文件。

（三）检察机关侦查权的“两变”

围绕法治建设进程的需要调整变化 检察侦查权的变化与时代追求密切相关。具体分析各个时期相关法律法规可以发现，从一开始对检察权一些概念的模糊，到后来随着检察理论的发展对包括检察侦查在内的相关概念的厘清，直至检察侦查体制的成熟；从一开始未有明确法律规定，仅根据实际情况对案件进行机动侦查，到《刑事诉讼法》等相关法律将检察侦查权纳入其中并通过一系列司法解释细化检察机关刑事侦查规定，直至形成固定的自侦案件范围，无论检察侦查权是调整、扩张还是限缩，都始终遵循着同期法治建设的发展规律。而且，检察侦查权的调整并非一蹴而就，其是受历史变革和法治建设中纷繁复杂的事件所影响，为了适应整个社会发展的需要不断变化和修正的，符合社会发展规律。这也意味着，随着社会的发展、法治建设进程的不断推进，检察侦查权还会不断进行调整，不断加以完善。

围绕法律监督角色定位的需要调整变化 尽管检察侦查权在新中国法制建设进程中经历了多次重大变化，但检察机关行使侦查权始终是中国特色检察制度的重要组成部分。检察机关享有一定限度的侦查权是由检察权的本质属性所决定的，是权力制约的客观需要，更是现代公诉制度的必然要求。不可否认，职务犯罪侦查权转隶后检察侦查权被大大限缩，检察机关只负责监察机关调查终结移送起诉案件的审查起诉工作。但应看到，在我国，一切权力来自于人民，由全国人民代表大会统一行使。全国人民代表大会根据职能要求以及形势变化需要，合理配置并适时调整各项国家权力，以保证各国家机关所享有职权的协调和平衡。在将大部分职务犯罪侦查权转隶给国家监察委员会后赋予检察机关公益诉讼检察权，这有助于检察机关更好地履行诉讼监督职能，且从总体上看检察机关的职权基本保持平衡状态。2018年《刑事诉讼法》保留了检察机关对司法工作人员职务犯罪的侦查权，也完全符合我国社会主义法治发展的客观实际和需要。检察机关应以职务犯罪侦查权为支点，并将其与纠正错误决定、纠正违法行为的权力相结合，以更好地履行诉讼监督职能，使诉讼监督更加刚性。

五、新时代中国检察侦查权的发展面向

（一）完善检察侦查权一体化配置

检察机关若要更好地行使侦查权以增强法律监督质效，必须对侦查权力进行一体化配置，包括检察机关侦查机构设置、检察机关侦查权配置以及侦查权行使中检察机关内设部门的协作机制等。笔者建议，应自上而下统一设置侦查机构，加强业务指导，完善工作规定，以提高侦查工作的规范性；应加强侦查队伍建设，提高检察机关侦查人员的现场勘查能力、搜查能力、技术侦查能力、测谎技术能力以及全面揭示犯罪的能力，以全面提高整个检察机关的侦查水平；应探索建立相关内设部门的协作机制、外部沟通机制以及与考核挂钩的线索移送机制，通过加强各部门间的协作提升检务保障工作水平。

（二）建立检察机关内外监督制约机制

国家监察体制改革后，检察机关所保留的部分侦查权的行使依然是检察机关自己侦查、审查起诉、提起公诉的流程，“监督者由谁来监督”的问题依然存在。对此，笔者认为，应在规范侦查办案流程、完善业绩考评机制、建立侦查案件质量评价体系的同时，进一步健全人民监督员制度，既要确保检察机关每一次办案活动都接受人民监督员监督，又要保证人民监督员依法履行职责。

（三）职务犯罪侦查权转隶后检察侦查权之回应

一是机动侦查权。依据2018年《刑事诉讼法》第十九条第二款之规定，检察机关拥有机动侦查权。然而实践中，因适用的罪名太少（主要针对国家工作人员利用职权实施的除贪污贿赂、侵权渎职以外的重大犯罪案件）、启动条件太高（须经省级以上人民检察院决定方能立案侦查），故机动侦查权的使用率较低。未来，应扩充机动侦查权的适用罪名、降低启动门槛，以适应检察工作新形势新任务的需要。二是补充侦查权。2020年3月27日印发的《最高人民检察院、公安部关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第十一条规定：“人民检察院在审查起诉过程中，具有下列情形之一，自行补充侦查更为适宜的，可以依法自行开展侦查工作：（一）影响定罪量刑的关键证据存在灭失风险，需要及时收集和固定证据，人民检察院有条件自行侦查的；（二）经退回补充侦查未达到要求，自行侦查具有可行性的；（三）有证据证明或者有迹象表明侦查人员可能存在利用侦查活动插手民事、经济纠纷、实施报复陷害等违法行为和刑讯逼供、非法取证等违法行为，不宜退回补充侦查的；（四）其他需要自行侦查的。人民检察院开展自行侦查工作应依法规范开展。”可见，检察机关的补充侦查权并未因转隶而丧失，其今后的发展方向应是由以往的退回补充侦查向以公诉为标准的介入侦查引导取证转变。三是参与侦查权。对于其他机关侦查的案件，检察机关在认为必要或经协商后可参与侦查。这种参与侦查权带有鲜明的提前介入色彩，能够将检察监督的事后被动化为事前主动，从而使检察机关的法律监督更具刚性。为此，机动侦查权的覆盖面就不应仅限于司法工作人员，而应适当予以拓展，最佳状态就是与检察监督的覆盖面相吻合。

（四）扩大检察机关对民事、行政违法行为以及公益诉讼调查核实权的适用范围

“转隶就是转机”，民事、行政检察工作和公益诉讼领域大有可为。国家监察体制改革后，公益诉讼被纳入检察机关的职权范围。在打造“四大检察”充分协调发展、“四轮驱动”新格局的过程中，检察侦查权理应发挥其应有的作用。笔者建议，可将作为侦查中的一种重要方式方法——调查核实作为突破口。实际上，早在2012年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）中即对检察机关在民事诉讼监督中的调查核实权作出了相关规定，2021年《民事诉讼法》延续了此规定。2016年4月15日发布的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（已失效）对调查核实制度加以细化。2018年3月1日发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》重申了有关组织及个人对检察公益诉讼调查核实的配合义务。2018年《人民检察院组织法》首次在立法层面赋予了检察机关在法律监督领域的调查核实权。时至今日，调查核实权的范围已覆盖了检察机关的整个履职活动。未来，应进一步探索检察调查核实权的适用措施，并将调查核实权作为常态化手段，确保检察机关的全方位法律监督落到实处。

（五）检察侦查权与监察调查权之协调

根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的规定，各级监察委员会负责职务违法和职务犯罪案件的调查，将调查终结的涉及职务犯罪的案件移送至检察机关，由检察机关依法审查作出提起公诉或者不起诉的决定。然而实践中，监察机关与检察机关在职务犯罪案件的衔接上尚存一些问题：一是《监察法》第十一条第二款规定监察机关“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”，但将职务违法和职务犯罪概括在同一个条款之中显然不利于清晰界定对于案件管辖的分工。二是《监察法》并未对地域管辖作出明确的规定，尽管监察委员会对所有国家公权力的行使者进行监察具有当然性，但也应出台相应解释明确地域管辖规范，以便与检察机关的管辖规范相衔接。三是《监察法》只是针对上级监察机关对下级监察机关监察案件的提管、指定管辖以及下级案件送交上级管辖作出了相应规定，但对各级监察机关的案件范围并未作详细划分，导致实践中往往会出现市级监察机关所查办的案件移送到基层检察机关提起公诉的级别错位情况。四是在关联案件的管辖上，《监察法》第三十四条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”这不仅与《人民检察院组织法》“司法工作人员职务犯罪由检察机关侦查”的规定相矛盾，也与2012年12月26日发布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》确立的“主罪主侦”管辖原则不一致。五是在某些特定情况下，检察机关为履行法律监督职能提前介入监察委员会所调查的职务犯罪案件是必要的，但2018年4月16日发布的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》对于检察机关提前介入的细节规定得还不够具体。如何扣紧检察侦查权与监察调查权的衔接链条，是未来学界和实务界要解决的重要课题。

实践证明，检察制度不可或缺。检察机关行使侦查权是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。国家监察体制改革后，站在新时代起点上的检察机关面对“从未有过的大变局”，应以“谋发展，坚定不移探索、创新、践行新时代中国特色社会主义检察道路”为己任，在履行好国家追诉职能的同时，转变监督理念，聚焦监督主责主业，创新监督方式，着力塑造“四大检察”并重、公诉和诉讼监督并驾齐驱的中国特色检察权。