基层政法单位对政治督察的认知与制度创新需求——基于福建省F市的调研与6省区制度研究

□ 陈春彦

（福建技术师范学院 文化传媒与法律学院， 福建 福州 350300）

实施政治督察是2019年1月《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》）以党内法规形式明确赋予各级党委政法委员会的主要职责，但目前学界相关研究成果较少，难以对基层政法单位实践起到指导作用。本文基于对福建省F市政法委、公安局、法院、检察院、司法局及其基层派出机构和部分街道、乡镇的综合治理中心等27家基层政法单位的调研和700余名一线基层政法干警的问卷调查发现，基层对为何实施、如何实施政治督察及其结果使用等认知不足，对政治督察与其他检查监督工作机制之间的关系理解不一。同时，通过制度研究发现，不同省、自治区党委颁布的《条例》实施细则对基层实施政治督察的指导性不够充分。各级地方党委特别是省级党委政法委员会急需从理论和实践两个层面统一认识，明确路径，打消顾虑，积极回应基层需求，创新性地履行《条例》赋予的新使命，实现政治督察制度的目标。

一、基层政法单位对政治督察的认知调查

（一）调查设计

本次调查采用现场调研与线上问卷调查两种方式。各单位多数由政委、政治部主任或党组副书记等负责同志参加、相关业务部门的同志参与，集体接受课题组的访谈。因此，现场调研获得的质性资料基本上可代表该单位党组织对政治督察的认知。作为重要补充，课题组基于《条例》拟定了调查问卷，问卷围绕基层干警对政治督察的认知水平展开，重点调查基层政法单位对《条例》和政治督察的知晓度、基层干警对政治督察和其他工作的知晓水平差异、基层对政法单位政治督察构成的理解等。调查问卷在各个单位的微信工作群里发布。由于工作群并非领导群，基本上所有一线人员都可以参与调查，因此问卷调查可以更加全面地了解基层一线政法人员对政治督察的知晓度和理解度。

（二）调查实施

本次调研课题组共访谈县级政法单位及其派出机构人员50余人。通过“问卷星”在线开展问卷调查，共收回707份问卷，去除3份非政法人员的无效问卷，有效问卷704份，超过总样本量的40%，调查样本能够推及总体。通过SPSS系统信度分析，Cronbach α系数达0．84，属于“高信度”；效度检查的KMO值为0．722，位于0．7－0．8之间，属于“效度较好”，样本量由高到低依次为公安局、法院、检察院、政法委和司法局，除司法局样本略低外，样本构成与总体相当，适于开展研究。

（三）调查发现

结合现场调研面谈与在线问卷调查结果，课题组发现，对于“政治督察”这种新型工作机制，基层政法干警具有较高的知晓度并表现出理论上的明确认同，同时也表示对政治督察实施与结果应用存在疑虑。

⒈对政治督察的知晓度总体较高。参加深度访谈的同志均表示，通过学习《条例》知晓“政治督察”。在问卷调查中，98%以上的受访者知晓《条例》，“听说过”政治督察的超过76%，总体知晓度较高，明显高于当前基层社会治理中另一项重要探索——“近邻党建”（64．9%）。不过，作为《条例》亮点，“政治督察”似乎尚未成为学习的重点，其知晓度明显低于“党建引领”（93．4%）、“政法队伍教育整顿”（93．3%）、“共建共治共享”（83．6%）等，仍需加大宣传力度。

⒉对政治督察的内涵存在多种理解。谈及“政治督察”，一位参加座谈会的政法单位党组副书记介绍，该院每年都在做（政治督察工作），每年两次对所属支部工作进行检查，督促他们落实“三会一课”，半年进行一次总结。某政法单位的副局长认为，2019年实施的巡察已经完成了政治督察。另一单位的政治部副主任明确提出，希望政法委能够将政治督察的内容更加细化，设计可操作的具体方案。显然，不同调研对象关注政治督察的视角不同，有的从党的执政高度强调政治督察旨在加强党对政法工作的绝对领导，有的从组织管理角度强调政治督察即强化政法委的监督权。

概括而言，本次调研发现基层对于政治督察的理解主要包括以下五种：一是认为政治督察是政法委加强指导、检查党的建设工作的举措，重点是政治监督；二是认为政治督察是政法单位党组对基层支部的检查，重点是加强政治纪律建设和政治学习；三是认为政治督察的内容比较庞大，且与全面从严治党、巡视巡察等工作有重复，同时认为政治督察是监督党对政法工作的绝对领导、中央路线方针和政策的落实情况、舆情处置与引导等工作；四是认为政治督察已在巡视巡察中完成，只是周期不同，政治督察是要建立一种日常监督制度；五是认为政治督察主要是增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，确保政法单位对党忠诚，执法为民，是所有监督的基础。

调研表明，由于《条例》未对“政治督察”予以明确定义和解释，基层政法工作者尚难以准确把握其内涵，需要出台权威解释，以便统一认识，全面开展督察工作。

⒊对政治督察的优先顺序尚不明晰。由于缺乏准确的定义，影响到人们对政治督察构成的认知。在704份有效问卷中，对政治督察重点的选择由高到低依次为：政治纪律（78．41%）、落实党中央路线方针政策的情况（75．85%）、习近平新时代中国特色社会主义思想的贯彻（73．72%）、落实上级指示的情况（70．74%）、政治原则（70．45%）和政治方向（69．74%）。该结果表明，政法单位长期以来对政治纪律的高度重视已经在队伍中形成共识和自觉，同时也从一个侧面反映了基层政法单位对政治督察理解不够充分。因为习近平新时代中国特色社会主义思想是党的政法工作的根本遵循，“贯彻执行习近平新时代中国特色社会主义思想”是《条例》明确的党委政法委员会职责之首，也应该是政治督察的重中之重。在未明确政治督察具体要求及内容构成的情况下，如何确定政治督察内容构成的优先顺序，需要上级党委及其政法委对基层予以更多的指导。

⒋对政治督察的实施存有疑虑。调研发现，由于缺乏对政治督察的政策解读、细化与宣传，基层对为何实施、如何实施以及如何使用政治督察成果等存有疑虑。从落实角度看，县级政法单位同志一致提出，希望能够提供政治督察任务清单，以便明确抓手；从督察效果看，街道和乡镇的同志坦言，如果不能有效解决实施目的、目标和路径问题，政治督察或将让基层多了一次填表的任务。因此，只有积极回应基层需求，才能使政治督察制度真正落到实处，真正发挥其应有作用，而不至于流于形式甚至成为基层的负担。

二、关于政治督察制度的文本分析

基层调查所反映的情况与当前缺乏政治督察落实制度有关。2017年，中共中央《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》首次明确提出“探索建立政治督察制度，确保党对政法工作的绝对领导落到实处”、2019年《条例》以党内法规形式明确“党委政法委员会应当推动完善和落实政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作制度机制”，对政法单位实施“政治督察”正式成为一种制度安排，成为县级以上党委及其政法委员会的“必修课”。但在前述两份规定中，均未对“政治督察”予以明确定义。此前，山西、四川等地曾开展试点，形成三种督察模式，即省委政法委统一督察、同级党委督察和政法单位内部督察。究竟选择何种路径，需各地创新性地开展工作。目前，已有一些省、市、自治区党委根据《条例》制定了本行政区内的实施细则，从而对政治督察作出具体安排，为本研究提供了制度样本。

课题组通过中国知网和百度搜索，获得河南省、四川省、江西省、海南省、吉林省和内蒙古自治区6个省级党委颁布的《条例》实施细则，选取其中与“政治督察”相关的条款（见下表），试图通过文本分析探讨现有制度在回应基层需求方面可能存在的不足，以持续推进政治督察制度创新。

（一）党委政法委承担政治督察主体责任

如上表所示，中共中央印发的《条例》在“监督和责任”一章中提出，党委政法委员会的职责是“推动完善和落实政治督察”。此处明确党委政法委是政治督察的主体，负责推动政治督察制度不断予以完善和具体落实。它与“执法监督、纪律作风督查巡查等”同被列入“工作制度机制”。对于这一重要制度安排，地方省级党委出台相关实施细则时不仅原文转引，而且各有侧重地予以补充，表明了地方党委坚决落实政治督察的态度。基层在学习《条例》及落实本地实施细则过程中，能够感受到党中央和上级党委实施政治督察的决心，能够在思想上与党中央保持高度一致，为贯彻落实政治督察奠定了群众基础。

（二）各地实施政治督察的制度内容比较

⒈“关键少数”成为主要督察对象。《条例》明确党委政法委为政治督察实施主体后，各地的实施细则需进一步界定督察对象。其中，河南省实施细则第二十九条明确为党委政法委员会实施政治督察的对象是“同级政法单位党组（党委）及其成员和下一级党委政法委员会及其班子成员”。据此，河南省委政法委负责对省级政法单位和地市级党委政法委的督察，市级则对区县级实施相应督察。内蒙古自治区党委颁布的实施细则也规定：“党委政法委员会应当建立对同级政法单位党组（党委）和下级党委政法委员会的政治督察制度”。很显然，两地的政治督察都紧盯“关键少数”——党组（党委）和班子成员，原则上不应影响基层一线人员的日常工作，尤其是政法业务。至于如何对省委政法委实施政治督察，现有细则中均未提及。理论上应该由省委或者中央政法委予以督察，因而需要在更高一级的实施细则中予以体现。

⒉政治督察内容阐述详略不一。对政法单位实施政治督察的初衷是确保党对政法工作的绝对领导落到实处，必须将习近平新时代中国特色社会主义思想作为根本指导。但如何将政治督察制度的初衷和指导思想落到实处，需要各地发挥主观能动性，实施制度创新，使政治督察沉得下去，对得上号，与政法工作实践有机结合。

在本研究中，内蒙古自治区党委发布的实施细则表述较为清晰，其明确列举了政治督察的七方面内容：一是坚持党对政法工作的绝对领导，贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，贯彻落实党中央关于政法工作大政方针和习近平总书记关于政法工作重要指示精神，贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署情况；二是贯彻落实中央政法委员会和上级党组织决定和工作部署情况；三是加强党的建设，履行全面从严治党主体责任情况；四是执行党的政治纪律和政治规矩情况；五是贯彻执行民主集中制情况；六是党委巡视巡察整改情况；七是其他需要了解的情况。

河南省委发布的实施细则也突出了督察的几种情况，即坚持党对政法工作的绝对领导、执行党的政治纪律和政治规矩、贯彻党中央和省委以及上级党组织关于政法工作重大决策部署、加强党的建设、落实政法领域意识形态工作责任制等。不同的是，河南版实施细则将“落实政法领域意识形态工作责任制”明确纳入政治督察的构成内容。

相对而言，上表中其它研究对象对政治督察内容的表述均不甚明确，对基层实践的指导性较弱，需要进一步制定政治督察的实施细则。

⒊与其他监督机制的关系有待厘清。上表中各省区关于政治督察与其他工作机制的关系表述均较少。表述最多的是将“政治轮训”与“政治督察”相提并论。各省区按照中央要求均在实施细则中明确同步推进这两项制度。内蒙古自治区党委明确提出，政治督察“可以与党委巡视巡察一并开展，也可以专门组织开展”，既表明这两项工作具有高重合度，也体现出二者的独立性，但如何一并开展未予说明。四川省提出“督促检查应当与领导班子工作实绩考核、干部选拔任用、巡视巡察等工作有序衔接”，根据上下文的文意，此处的“督促检查”应该包括政治督察，但如何才能“有序衔接”也有待细化。

较为普遍的表述是将政治督察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等并列，但正如在调研时所反映的，文件中并列的诸多督促检查工作包括未被列入文件中的“全面从严治党检查”“廉政建设检查”等专项检查均与政治督察存在一定的交叉，有些工作甚至交叉面较广，如果不能有效协调，则可能因为实施主体、实施周期和频率的不同，导致基层政法单位不断接受不同名义但内容相似的重复性检查，这显然有悖于中央减轻基层负担的初衷。目前，在现有地方实施细则中均未对相关工作之间的关系予以厘清，需要在实践中加以引导与协调。

⒋强化结果运用的同时需明确标准。如何运用政治督察结果是基层政法单位普遍关心的问题。从上表所列举的文本看，各地均有意将其“作为对政法单位领导班子年度考核和领导干部考核奖惩、选拔任用的重要参考”。有些地方强调，政治督察结果要通报纪检监察机关和组织部门，以“强化结果运用”。有的地方则将结果运用细化至“考核评价、评优评先、提拔使用、晋职晋级”。但所面临的问题是政治督察的标准如何把握。只有明确了督察的标准，才能科学公正地实施考核，才具有强化结果运用的说服力和引导力，才能促进基层在日常工作中不断加强自我检查与提高能力水平。

⒌政治督察实施程序有待明确。政治督察作为一种工作机制，应列入党委政法委的日程。但究竟如何开展政治督察，目前尚缺乏程序性安排。虽然有的地方明确要求与相关工作“有序衔接”，并将督察结果向党委报告，但谁来统筹政治督察与其他工作的有序衔接，通过何种机制予以衔接等，目前尚未明确。

从实施细则看，只有内蒙古明确提出“两个20日”的时限要求。即政治督察工作结束后20日内要向党委提交正式的督察报告，被督察单位要在收到反馈意见后20个工作日内向党委政法委员会报告整改落实情况，同时，还明确对于督察中发现的重大问题“可以通报”。比较而言，内蒙古自治区出台的实施细则对基层政法委和政法单位具有指导性，但也同样存在不足，即未回答何时启动政治督察。政治督察作为一种监督机制，在何种情况下将被触发、属于例行督察还是随机督察等问题，需要在具体实践中加以明确和指导。

三、加强理论研究和制度创新回应基层需求

从各地颁布的《条例》实施细则看，省级党委及其政法委员会对政治督察非常重视，能够根据本地区的具体情况积极进行制度创新。但和所有创新一样，地方落实政治督察的举措也需根据实践不断予以补充与完善，以积极回应基层关切，维护党内法规的严肃性，发挥政治督察制度的监督作用与促进效应，确保政法工作坚持正确的政治方向、政治立场，推动平安中国建设。

（一）明确政治督察的合法性和必要性

尽管基层政法单位对政治督察的概念知晓度较高，也认同实施政治督察的必要性，但由于缺乏对政治督察的准确定义， 即使是作为督察主体的基层政法委也往往难以从理论上回答何为政治督察、为什么要开展政治督察等根本性问题。各地出台的《条例》实施细则将该概念视为一种既有事实，直接引用而未予阐释，很容易导致基层“望文生义”。为此，需要中央政法委和省级政法委加强政治督察的顶层设计，丰富政治督察的理论研究，明确界定政治督察的内涵与外延，加大对政治督察的解释和宣传力度。具体而言，可以《中国共产党党内监督条例》等党内法规文件为基础，充分阐释党委政法委作为政治督察主体对政法单位开展日常监督的合法性，强调建立和完善政治督察的必要性。

（二）补充并完善政治督察的相关机制

作为一种新型的监督机制，必然需要经历一个不断探索与完善的过程。省级政法委应进一步主动作为，在深入调研的基础上，根据《条例》精神，组织专家学者和政法单位实践者对政治督察的主体、客体、督察构成、成果运用等逐一予以界定，特别是要弥补现有制度中尚未回答的几个相关问题。一是政治督察的触发机制，即何种情况下启动政治督察；二是政治督察的评价机制，即如何评定政法单位政治督察成果的优劣；三是政治督察的协调机制，即如何统一协调面向政法单位内容相似的监督检查，以切实减轻基层负担。上述问题对于明确政治督察实施主体的责任和督察客体的努力目标十分重要。只有建立了触发机制，才能保证政治督察的合理性。它既有利于约束政治督察主体，避免督察冲动性和主观性，也便于党委和上级组织对督察主体的监督。建立合理的评价机制是保证政治督察结果公平性的必然要求，其与基层关心的政治督察结果运用密切相关。只有确立了督察标准，基层才能形成行动自觉，才能及时发现差异并不断纠正和提升，才能以正确的态度对待督察结果。良好的协调机制涉及党内外不同监督的互补性关系。从基层反映的情况看，基层政法单位开展政治督察与现行的多项监督工作密切相关，特别是与全面从严治党、意识形态安全、各类巡视巡察等存在交叉重叠的内容。对此，可以由同级党委统一协调组织部、宣传部、纪委、政法委等党内机构及其他相关部门，通过内部分工、协同行动和相互委托的方式提高党内监督的整体效能，最大限度地减少基层政法单位迎接检查和督察的负担，将专项督察与日常监督有机结合，避免削弱督察应有的社会效应。

（三）分层制定督察清单，避免“一刀切”

制定政治督察清单是基层的普遍呼声。清单将有助于基层随时对标对表，查漏补缺。考虑到各级政法委和政法单位之间的领导与被领导、指导与被指导的关系以及各自承担的职责和服务对象的差异性，政治督察清单也应有所区别，即增强针对性而避免泛化。政治督察面向整个政法队伍，但在日常督察中，应该以下级政法委和同级政法单位的主要负责人和党组（委）的政治品格、政治水平和政治能力为重点，以点带面予以督察。同时，要考虑到中央、省、地市和县区级政法单位定位、职能、影响力等方面的差异，各有侧重，如对全省政法单位具有指导作用的省级法院、检察院、公安机关等单位要充分强调政治建设水平。因为其政治建设具有示范性，并在实际工作中通过请示汇报和检查指导等方式直接影响地市和县区级的政法单位。对于基层政法单位而言，政治督察的核心应该是政治价值取向，即督察基层单位通过“政治过硬”引领“业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”，将政治建设的成果体现在具体的司法实践中，将立党为公、执政为民的理念贯彻到司法实践的每个环节，真正体现社会主义法治的人民性，努力让人民群众在每一个执法决定、每一宗司法案件中感受到公平正义，督促政法单位在为民、便民和利民等方面下功夫。如果不加区分地用同一张表格、同一把尺去督察不同层次的政法单位，便可能失去重点。与督察清单分层设置对应的是督察成果的合理运用。政治督察应释放出基于预防和避免政治错误的党内自我监督意识，避免造成基层思想混乱。政治督察成果可作为政法单位及其主要负责人的奖惩依据，但不能因此否定其他考核的合理性及其成果的存在价值，避免成果运用扩大化。

总之，对政法单位实施政治督察属于党内监督工作机制，得到了地方党委及其政法委的高度重视，也得到了基层政法单位和一线政法人员的高度认同。但由于政治督察概念定义不够明确、督察构成缺乏标准、督察程序有待完善，该制度在实际执行中还面临一定困难，难以真正发挥应有效应，亟待以中央政法委和省级政法委为主体，加强顶层设计，统筹安排各类监督检查活动，积极回应基层需求，真正发挥制度作用，不断强化各级政法单位以人民为中心的意识，促进全面依法治国战略的实施。