从工农监察到特约监察：监察员制度的演进

□ 舒绍福

［中共中央党校 （国家行政学院）， 北京 100091］

监察是一项系统工程，需要调动多元主体的力量以协同共治促进监察效能的提升。全面推开、有序推进国家监察体制改革，需要进一步聚合和优化监察力量。作为监察力量的重要补充，监察员这支队伍是不可或缺的。从土地革命战争时期开始，为了更好地改善机关工作作风，保证新生政权的廉洁性，中央苏区开始对人民群众进行监察赋权，建立了工农通讯员制度，自此开启了我国监察员制度的演进之路。从工农通讯员到监察通讯员，从特邀监察员再到特约监察员，监察员制度不断发展并呈现出时代特色。监察员是“群众的眼睛”，是群众路线在纪检监察工作中的具体践行者，发挥着重要的桥梁和纽带作用。回顾和反思历史进程中的监察员制度，总结其经验做法，旨在进一步完善和优化新时代特约监察员制度，以期更好地助力国家监察体制改革。

一、从工农通讯员到监察通讯员：监察员制度的发轫与推进

我国监察员制度肇始于土地革命战争时期建立的工农通讯员制度，由此开启了工农群众性监察的早期实践。中华人民共和国成立之前建立了通讯检查员制度。从中华人民共和国成立到1959年，又探索建立了监察通讯员制度。

中国共产党自成立之初就非常重视通过办刊办报“唤起民众”，将工农通讯员工作作为党的重要任务之一。工农通讯员在新闻传播中以“群众的喉舌”和“地方兵团”的角色发挥了积极作用。中央苏区政府专门的纪律检查机构即工农检察部的成立，标志着监察制度开始以崭新的姿态出现在中国监察制度史上，人民群众第一次真正成为监察主体。如何建立一支不脱产的义务监察员队伍、自下而上协助工农检察部开展监察工作也被提上议程。1933年，工农检察部开始探索建立专司群众监察的工农通讯员制度，以监督苏维埃机关是否能够正确维护人民利益、执行政策法令及促进改善苏维埃机关工作作风与纠正官僚主义等。中央工农检察部1933年第3号训令《工农通信员的任务》要求各机关、企业、社团、街道、村庄等推选出优秀分子担任工农通讯员，行使群众性义务监察的职能。该训令对工农通讯员任务也作了具体规定，即“替工农检察部调查和收集该地区苏维埃和其所属各机关在职权上工作上生活上所发现的各种不好的事实和材料作报告”。同时，该训令明确了工农通讯员应该调查和注意的事项是：“（甲）该级苏维埃和其所属各机关，如有对苏维埃法令（如劳动法、土地法、经济政策、优待红军条例、婚姻条例等不积极执行或执行得不正确的。（乙）该级苏维埃政府和其所属各机关对目前政治任务和中心工作如战争动员、扩大红军、各种税收、春耕等不积极执行或执行得不正确的。（丙）该级苏维埃政府机关及其所属各机关的工作人员中，有异己分子或消极怠工贪污腐化以及脱离群众的官僚主义。”该训令还要求工农通讯员所报告的事要调查正确、报告详细，工农通讯员每月通讯两次，能自己写字的就通过写书信来报告，自己不能写字的可以请人代写或者口头报告。“工农检察通讯员是人民监督政权的一种方式，他所要通讯的，只要是事实，不论大小，也不必写成一个很通顺的文章，只要把事实说清楚出来就可以。”同年，《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》颁布，其第一百七十一条规定：“省、县、区、市各级工农检察委员会，须在一切国家机关中、企业中、工厂中、作坊中、学校中、社会团体中、街道中、村落中，建立通信员，形成通讯网，通信员不脱离生产。”

1933年，随着《关于惩治贪污浪费行为——中央执行委员会第二十六号训令》的颁布，中央苏区内部开展了一场反贪污斗争运动。斗争运动由中华苏维埃共和国临时中央政府领导，其日常工作则由中央政府工农检察部主持开展，斗争重点是苏维埃机关、国营企业、公共团体等。中央工农检察部指示，广泛开展这一斗争，要提高对于贪污浪费的警觉性，发动群众反对贪污浪费；要动员自己的工农通讯员参加检举活动，使检举活动成为广大人民群众的斗争运动。据相关资料统计，工农通讯员在这场反贪污腐败斗争运动中起了很大的作用，“在1934年苏区大规模的反腐败运动中，有57%的腐败分子是通过苏区系统、完备的反腐败工农通讯员网络而被检举和揭发出来的”。工农通讯员制度作为工农检察部的重要组成部分，发挥了群众性监察的重要作用，成为人民监督政权的重要形式。

1948年9月26日，华北人民政府成立，华北人民监察院随之成立，其参照工农通讯员制度的做法设立通讯检查员制度，推进了人民监察制度建设。为了密切联系群众，号召人民群众监督自己的政权，华北人民监察院以各级职工会会员、农会会员、青年妇女团体团员、报社访员、企业交通财经机关中技术人员以及热心公务人员为主要对象选聘通讯检查员。通讯检查员的主要职责是收集各类行政机关、企业等人员违法失职、侵害人民群众利益、违反政策、贪污浪费等行为，经过所属机关领导审查后，向人民监察院通讯报告或必要时面报。同工农通讯员一样，通讯检查员作为一项群众性监察设计，目的是助力肃清贪污浪费现象以促进政府廉洁。

中华人民共和国成立之初，中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立，监察通讯员组建工作也随即开展。1951年7月6日，政务院第92次政务会议通过并于同年9月5日公布了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》（以下简称《试行通则》），对监察通讯员设置的目的、选聘条件、基本任务、解聘等作出具体规定。《试行通则》提出：设置监察通讯员是为了密切联系人民群众，加强监察工作，要求“各级监委对辖境内之各级政府机关、企业部门、人民团体（工、农、青、妇）的人员或其他劳动人员，具备公正廉明、忠诚老实、实事求是、善于联系群众等条件，在自愿原则下，由各该机关、部门、人民团体推荐或民主选举，并经监委审查合格者，得聘为监察通讯员”。监察通讯员由设置并领导人民监察通讯员的机关审查任命。《试行通则》还提出：为了更好地传达指示、研究问题、交流经验、不断改进工作，如果同一机关、部门、团体、街道或村庄监察通讯员有三人以上，应视情况划分小组并各推选小组长一人，负责联系各监委，落实具体工作。监察通讯员的基本任务是：“（一）调查政府机关、企业部门及其公务人员之违法失职、作风不良、损害国家或人民利益等情况，向监委作通讯报告。（二）征集群众对政府政策、法令、设施之意见，向监委作通讯报告。（三）宣传监察制度之意义及其作用。”1953年6月25日，中央人民政府政务院第184次政务会议又通过了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员通则》，将《试行通则》提出的基本任务第一条、第二条合并成第一条，即“调查政府机关与所属部门及其工作人员一切违法失职，损害国家或人民利益的行为和工作上存在的重要问题，并征集群众对政府的政策、法令、工作的意见，向其主管人民监察机关或其所在机关、部门首长报告”。监察通讯员发现的问题和征集的意见，既可以向主管的人民监察机关报告，也可以向所在机关、部门首长报告。如果监察通讯员向其所在机关首长报告问题而首长认为无权处理或者监察通讯员认为所在机关处理不当的，则应该报请上级人民监察机关处理。为了鼓励监察通讯员富有积极性、创造性地做好监察通讯工作，密切联系群众，政务院人民监察委员会还特别公布实施了《人民监察通讯员奖励暂行办法》，对于监察通讯员个人或小组在监察通讯工作中揭露违法失职对于维护国家政策法令或人民财产有显著功绩者，或提出建设性意见保证国家建设事业或改进工作有重大贡献者，或在工作中遇到困难能坚持原则斗争并最终使违法失职事件得以揭发和处理者等，视具体情况单独或同时给予荣誉奖励与物质奖励。关于人民监察通讯员的领导关系问题，监察部在1956年的专门答复中指出，只要所属部门有国家监察、内部监察或专业监察机构的，该部门的人民监察通讯员就由相对应的监察机关领导。如果没有相应机构，就由对应的省、自治区、市、专区监察厅（局、处）分别领导。在各种政策法令的推动下，监察通讯员数量得到迅速发展。“截至1952年10月底，在各机关、团体和城乡居民中，设置了26611名监察通讯员。到1953年年底，全国共有人民通讯员78196名，形成广泛的群众监察网络。”

二、特邀监察员：监察员制度的赓续

从工农通讯员到通讯检查员再到监察通讯员，从发布训令到颁布实施通则，监察员制度法制化水平不断提高，监察员自下而上的监督作用得以有效发挥。因工作需要，1956年8月，国务院又批准监察部以“注重质量，重点设置”为原则对人民监察通讯员制度进行调整设置和加强领导。随着党和国家监察机构的合并，1959年4月，第二届全国人民代表大会通过撤销国家监察部的议案，监察通讯员制度随之告终。直到1987年监察部恢复设立并于1989年5月22日公布了《关于聘请特邀监察员的几点意见》（以下简称《几点意见》），监察员制度才得以赓续。

监察部决定聘请特邀监察员的目的是“为了加强行政监察工作，逐步建立健全行政监察与群众监督相结合的监察机制，以推进政府机关廉洁高效地工作”。监察部对部聘特邀监察员的聘请范围及受聘条件、任务权利、管理待遇、聘任期限以及聘请工作的步骤都提出了具体意见或办法。《几点意见》提出特邀监察员的聘请范围是“各民主党派和全国工商联所推荐的在京人士”，任务是“向监察部反映有关监察事项的情况、意见和建议；转递群众对监察对象的检举、控告材料；参加专项检查或重大案件的调查；对监察工作中的重要决策提供咨询等”，同时，特邀监察员在执行行政监察任务时被赋予“具有与监察部机关工作人员同样的检查、调查和建议等项权力”。此外，《几点意见》还对特邀监察员的管理待遇、聘任期限和工作步骤都作了具体安排，规定聘任期限一般为二年，任期满后，可以视本人情况和工作需要续聘，如果到期没有续聘即自然解聘。根据意见，监察部于1989年12月从民革、民盟、民建等8个民主党派和全国工商联聘请了首批21位特邀监察员并建立了特邀监察员制度。

1991年12月24日，监察部发布的《监察部聘请特邀监察员办法》规定：“特邀监察员是监察部根据工作需要，在政府部门、民主党派、人民团体、企业、事业单位中聘请、本人又自愿应聘的兼职监察人员”。可以看出，其具体条款更为详尽。该办法还规定，要与有关主管机关协商，或者经由群众推选，征得本人及其所在单位的同意，经过监察部审定后方可颁发特邀监察员聘书，特邀监察员的主要职责还是了解并反映情况、转递和反映检举、控告和申诉、参与案件调查、监察执法或政策咨询、反映人民群众的心声等。该办法对特邀监察员的条件、义务、组织管理工作、奖惩也有具体规定，并将聘任期限定为每届三年且连续聘任不超过两届。根据公开资料显示，监察部在聘请首批特邀监察员之后，分别又于1993年、2000年、2005年和2009年分别聘请了28—40名人数不等的特邀监察员。 全国不同层级的监察机构都陆续聘请了特邀监察员。“截止2009年3月，全国30个省、自治区、直辖市以及94%以上的地市和87%以上的县级纪检监察部门相继聘请了特邀监察员，总数达3万余人。”

2013年10月10日，国家监察部公布《监察机关特邀监察员工作办法》（以下简称《特邀监察员工作办法》），文件名称的主语已经由之前的“监察部”改成了“监察机关”，意味着工作办法所指导和规范的不仅仅是监察部，而是各级监察机关，监察范围更广。该办法对特邀监察员的聘请范围、基本条件、主要职责、权利义务、聘任程序、工作条件等都有详细规定，使特邀监察员制度更为规范。《特邀监察员工作办法》第二条规定，监察机关根据工作需要主要是“在国家行政机关、企业、事业单位、社会团体中聘请特邀监察员”。这意味着不再像过去那样特别强调要从民主党派中选聘特邀监察员。《特邀监察员工作办法》第四条又围绕着咨询、联系、宣传、监督等多方面更为简明地规定了特邀监察员的职责：一是发挥咨询、参谋助手的职责，主要是“参与行政监察法律法规的研究制定工作”“参加监察机关开展的执法监察、效能监察等工作”；二是联系群众、发挥桥梁纽带的职责，主要是“反映、转递人民群众对监察对象违反行政纪律行为的检举、控告，了解、反映有关行业、领域廉政勤政和作风建设情况”；三是“参与宣传监察工作的方针政策”；四是围绕着监察业务和监察人员进行监督，主要是“对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督，提出加强和改进监察工作的意见、建议”。对于特邀监察员的任期，1991年规定任期是三年，1996年由三年改为五年，而2013年又提出“特邀监察员在监察机关领导班子产生后换届，每届聘用期与本届领导班子任期相同”的规定，且期满自然解聘，最多连续聘任两届。对于聘任的年龄要求，2013年的工作办法从1989年规定一般在65周岁以下改为受聘时年龄一般不超过60周岁，且首次增加了成为特邀监察员的条件之一就是必须要“具有中华人民共和国国籍，且没有获得国（境）外永久居留权、长期居留许可”。《特邀监察员工作办法》的实施为特邀监察员履职尽职创造了更好的条件，更加扎实有效地推进了监察员制度建设。

三、特约监察员：监察员制度的跃升

随着国家监察体制改革的持续深化，在总结多年来监察员制度建设有效做法和实践经验的基础上，2018年8月24日，中央纪委国家监委印发了《国家监察委员会特约监察员工作办法》（以下简称《特约监察员工作办法》），决定建立特约监察员制度，同时规定了特约监察员的聘请范围、工作职责、权利义务、履职保障等，为今后更加规范有序地组织开展监察员工作提供了重要制度保障。这也意味着监察员制度有新的跃升。

《特约监察员工作办法》对聘请范围有新的认定，即特约监察员要“按照一定程序优选聘请，以兼职形式履行监督、咨询等相关职责的公信人士”且“主要从全国人大代表中优选聘请，也可以从全国政协委员，中央和国家机关有关部门工作人员，各民主党派成员、无党派人士，企业、事业单位和社会团体代表，专家学者，媒体和文艺工作者，以及一线代表和基层群众中优选聘请”。该办法明确了特约监察员的工作重心是“聚焦中央纪律检查委员会和国家监察委员会中心工作，专注服务于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作大局，着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用”。与《特邀监察员工作办法》相比较，《特约监察员工作办法》对特约监察员的职责、权利、义务等内容都有所调整。在职责方面，第一条是对监督者进行监督，即对监督纪委监委及其工作人员的履职情况并提出意见、建议以促进纪检监察工作的改进和加强。而这条职责在《特邀监察员工作办法》中则被列为第五条。第二条职责也远远超过了《特邀监察员工作办法》仅是参与制定行政监察的法律法规，从纪检监察法律法规到重要文件起草和重大政策出台以及监察建议等都可以提出咨询意见。为了赋予特约监察员新的义务和加强约束，还特别补充了三条新条款，即“遇有利益冲突情形时主动申请回避”“未经国家监察委员会同意，不得以特约监察员身份发表言论、出版著作，参加有关社会活动”“不得以特约监察员身份谋取任何私利和特权”。显然，该办法加大了对特约监察员履行义务时的约束力度。该办法在取消受聘时年龄不超过60岁且没有获得国（境）外永久居留权、长期居留许可的限制的同时又提出将特约监察员工作的办事机构设在办公厅，办事机构要加强“对特约监察员进行动态管理和考核”，这种提法和要求在监察员制度建设方面尚属首次。此外，该办法颁布实施的同年12月，国家监察委员会优先聘请了第一届特约监察员50名，聘期至2023年。全国各地监察委员会也陆续聘请特约监察员，以外部监督的介入推动监察工作依法接受民主监督、社会监督、舆论监督。

四、监察员制度变迁的反思

监察员制度的演进有其内在逻辑和外部条件。回顾和反思监察员制度的历史变迁，可以归纳出以下四个方面：

一是要正确认识“变”与“不变”：着眼于发挥人民群众在监察中的重要作用是始终不变的初衷。从工农通讯员到特约监察员，监察员的选聘标准、聘请范围、任务职责、聘任任期、权利义务等都或多或少有了变化，但是走好群众路线、依靠人民群众的原则始终没有变。工农通讯员、通讯检查员和监察通讯员属于监察员制度建设的初创探索期，由于当时政权建设和政治形势的需要，更倾向于直接动员群众并以人民群众运动式监督来反贪污腐化。由此全国上下织起了群众监察网络，而监察员是以工农大众为主体的监察网络中不可或缺的一部分。从特邀监察员到特约监察员，虽然不主张通过搞群众运动来提供监察线索和参与监督，但发挥人民群众对权力监督具有不可替代的作用是普遍的共识。新时代，面对新形势，依然强调要紧密依靠群众，彰显人民的主体性地位，在监察中更好地吸收广大人民群众的意见，强化监察的民意基础和民意正当性，而特约监察员正是连接监察机关与人民群众的桥梁纽带，是依靠人民群众开展监察工作的重要途径。

二是要正确看待监察对象的“瘦身”：旨在更好地破解“谁来监督监督者”的难题。回顾监察员制度的发展历程可以看出，不同时期监察员所监察的对象是变动不居的。工农通讯员的监察对象是苏维埃政府和其所属各机关，其后通讯检查员和监察通讯员又分别着重监督“各类行政机关、企业等人员”和“政府机关、企业部门及其公务人员”，监察对象有所扩大，企业人员也被纳入监察员监督范围。监察员制度重新恢复之后，聚焦于行政监察，特邀监察员的监察对象主要是“国家行政机关及其工作人员”以及“国家行政机关任命的其他人员”。2013年颁布实施的《特邀监察员工作办法》则首次提出特邀监察员还要“对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督”，监察员由此开始承担“双重监督”的角色，意味着既要对国家行政机关及其工作人员进行监督，还要对监察机关及其工作人员进行监督。随着国家监察体制改革的提出和推进， 纪委与监委合署办公并将监督对象覆盖到所有行使公权力的公职人员。监督者监督的幅度、对象和权力都大大增强，而“谁来监督监督者”的难题也凸显出来。为了破解难题，防止“灯下黑”，特约监察员职责重心发生转变，从“双重监督”转向着重对监察机关及其工作人员进行“单向监督”。监察对象的瘦身有助于特约监察员聚焦力量并发挥更强的监督效度。

三是要正确审度监察员的精英化趋势：政治吸纳工作是关键。在监察员初创探索期，也是政权建设和巩固时期，需要放手发动群众，最大可能得到人民群众的支持。“为了巩固工农民主政权，苏维埃必须吸引广大民众对自己工作的监督和批评。 每一个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权。”中华人民共和国成立之初，面对外部的威压，以民族主义和社会主义抵抗帝国主义同样需要吸纳最广大人民群众的参与，因此监察员更多是来自普通民众，草根性、基层性特点更为凸显。在新时期，为了拓宽民主监督渠道，促进行政监察与群众监督的更好结合，特邀监察员应时而生，如何更好地吸纳民主党派参与监督成为一个重要的议题。换言之，民主党派的政治吸纳问题成为监察员制度需要重点考量的议题。1989年发布的《几点意见》开篇就指出，为了取得经验，监察部将“首先在民主党派和工商联推荐的人员中聘请特邀监察员”。这一要求与当时出台的多党合作和政治协商制度的意见要求从“一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士”中聘请监察员是相统一的。此时的特邀监察员选聘突出了统战工作特色并呈现出精英化趋势。进入新时代，面对新矛盾新任务，特约监察员重在如何当好监察机关的“镜子”、参谋和智囊等，对监察机关进行民主监督所需的专业性要求更高，因此规定“特约监察员主要从全国人大代表中优选聘请”。特约监察员的精英化趋势有助于利用更好的人员和平台聚焦中心工作，对监察机构及其工作人员进行更专业化、知识化的监督。

四是对监察员既要重约束也要重激励：用好这把利剑需要严管和厚爱并驾齐驱。监察员都是义务职、兼职，其工资、奖金、福利待遇等都由所在单位负责。前后不同的通则或办法对不尽职、不负责或犯有错误的监察员，主要约束方式有“解聘”“批判教育”“行政处分直至解除其职务”“依法给予处分”“构成犯罪的，依法追究刑事责任”等。对成绩卓著的监察员主要建议“予以表彰”或建议其所在单位“给予表彰、奖励”。下一步，为了更好地激发特约监察员履职尽职，既要加强动态管理和考核，以制度化考核压实监督责任，更应当细化奖励，对参与监察工作表现卓越者，除了一般意义上的荣誉奖励和物质奖励之外，在职级晋升、选拔任用等方面予以考虑，多举措聚力促进监察员制度的活力和效用得到最大限度的彰显。

监察员制度是纪检监察制度的重要组成部分， 是依靠并发挥人民群众开展监察工作的重要途径，也是新时代对监察机关进行民主监督，解决“谁来监督监督者”的有力抓手。回顾历史，放眼未来，应当以更积极的态度处理好特约监察员的“形”与“实”、“量”与“质”、“兼职”与“本职”等关系问题，以使作为“应约者”的特约监察员能够更好地开展监察工作，为监察机关这个“邀约者”提供更加有力的支持。