政府购买服务中混合制的表现形式及影响因素

邓金霞

政府购买公共服务的实践已持续了二十余年，理论研究也积累了一定的成果，但关于充分竞争的想象和呼声依然存在。对于一次性、标准化程度高、市场发育充分的服务项目来说，市场制的确具有较高的效率。从实践中的情况来看，对于长期持续的服务项目来说，混合制是一种常见的形态，其中，根据市场制和科层制互嵌程度的差异，可以大致区分为嵌入科层和科层嵌入两种类型。从一般的常识来看，政府购买服务具有购买主体、购买内容、服务对象、资金来源等方面的特殊性，混合制有利于购买主体学习合作规律、规避风险、在达成预期目标同时维护稳定。交易成本理论主要解释了经济组织中混合制形成的原因，本文选取了政府购买医疗保险经办服务两个典型案例，基于交易成本理论分析了政府购买服务中混合制进而科层嵌入和嵌入科层两种机制的成因，以期在理论层面获得关于政府购买公共服务合作机制及其影响因素的一般知识，理解政府作为交易主体的情况下，影响组织边界和治理机制的主要因素；在实践应用层面提供政府购买公共服务过程管理的参照框架。

一、概念和分析框架

(一)概念

科层制、市场制和混合制都是资源配置方式。科层制的概念发端于马克斯·韦伯的官僚制组织理论，其核心特征是建立在职能分工基础上的命令服从等级关系，适用于政府和较大的企业中，不唯政府所独有[1]。与科层制相对应的概念是市场制，其核心特征是存在相对平等、自由竞争和交换的参与主体。科层制和市场制都存在相对失灵或不受欢迎的情况，比如有限理性和机会主义存在的情况下，在环境的不确定性和少数人条件下，市场可能会失灵[2]，当竞争性供给变得可行时，内部供应，作为一项公共政策问题，变得相对不受欢迎，因为它不倾向于成为最少成本模式，在此过程中可能要牺牲弹性，并且其他官僚式的障碍也许会增加[3]。

威廉姆森认为，在科层制与市场制两种资源配置方式之间，还存在大量混合的治理形式，即混合制。混合制“是指各种长期合同关系，这样的合同关系既保留了威权，又提供附加的为交易所特有的保护措施，从而与市场形成对照”[4]。“联系这些极端的模式来给混合模式(各种各样的长期缔约、互惠交易、管制、特许经营等)定位。显然,混合治理的新古典契约法既不同于市场的古典契约法,也不同于等级制的自制契约法,它比前者更有弹性,又比后者更符合法律规范。”[5]“混合制模式的特征是半强的激励,一种中等程度的行政管理手段,显示出两类调适都是半强的,并且是根据准法律主义的合同法运作的。与市场和层级制(这是相反的两极)相比较，混合制在所有五个属性方面都介于两种形式之间。”[6]这五个属性包括激励强度、行政控制、自发适应、协调适应以及合同法。当资产专用性和交易频率两者居中时，混合制更佳，如此可以较好地避免有限理性和机会主义带来的风险，而不确定性的增加或降低能使交易向某一方面转变[7]。总的来说，混合制的资源配置方式能够将集中决策与分散决策的优点结合起来，能够以比较弹性的方式调节主体行为，且协调成本与激励成本较低，适应具有风险和不确定性的环境。

政府购买公共服务中，混合制是普遍存在的现象，但是这种混合制并不是全然雷同的，存在偏向科层制和偏向市场制两种基本的形态，为了描述这两种资源配置方式，本文借用了“嵌入”这个经济社会学的基础概念。“嵌入”这个概念在波兰尼提出以后，得到了格兰诺维特和伊恩·麦克内尔等学者的进一步丰富和充实，一般是指经济活动嵌入于社会关系中，建立在关系契约的基础上，从而弥补不完全契约可能引起的交易成本和风险。本文中的“嵌入”是指政府购买服务中市场制和科层制不同程度的互嵌，根据偏向科层制和市场制两端的程度，可以区分为嵌入科层和科层嵌入两种基本类型。前者是指政府购买服务的合作机制嵌入到既有的科层管理机制中，具有较强的科层制特点，存在命令服从的等级关系；后者是指政府购买服务合作机制偏向市场制，购买主体和承接主体相对独立、开展伙伴式的合作关系，在市场为主的合作机制中嵌入科层制的元素，借助科层制的治理手段和方式维护交易的进行。这两者虽然都是混合制，但在构成要素和运行上呈现出较大的不同，可持续性和影响力也不尽相同。从实践中的情况看来，较之嵌入科层，科层嵌入更符合国家治理能力和治理体系现代化的发展方向，更有利于调动社会力量的积极性，有利于提高行政效益和社会效益。但是，在条件不具备的情况下，也不能强制要求使用科层嵌入而不是嵌入科层的方式，应根据具体的条件和影响因素，逐步创造条件向科层嵌入过渡。

(二)概念辨析

不少学者注意到了政府购买公共服务中科层制和市场制交织、政府和社会力量协同的现象，并使用了混合制、嵌入和网络化治理等概念进行了阐释，这些概念和本文所使用的概念有一定的相似之处，但也有不同，有的研究中关于嵌入的归因分析，是本文不完全认同的。

1.合同制和市场制

李珠认为，在中国政府组织层级控制力度较为强大的整体环境中，合同制的引入实际是将自身“嵌入”到庞大的科层制组织体系，在合同制与科层制的“互嵌”制度结构中，由于科层制对财政资源的控制，对生产方和需求方的中转，难以形成类似于西方制度背景下充分而迅速的需求回应机制[8]。娄成武等认为，合同制的购买应当按照市场机制运行，科层制威权体系会对这种结构下的政府购买行为产生一定的干扰，出现与规范的公共服务购买不相符的内部化现象[9]。李晨行等认为，在中国政府购买服务实践中，理想形态的市场购买较为罕见，而“科层为体、市场为用”的复合治理更为普遍，大致体现为紧密结构、松散结构和关系网络三种复合形态，并借用信息模糊的概念进行了解释[10]。学者的研究注意到了科层制和合同制的互嵌，注意到了内部化现象，注意到了市场制和科层制的不纯粹，相关概括和解释有一定合理性，但是把这种互嵌归结为中国目前发展阶段出现的特殊情况，并把合同制理想化，既不符合历史和实践的逻辑，也忽视了既有的理论研究基础。本文立足现实，借鉴交易成本经济学理论对混合制的发生原理及其两种基本类型展开研究。

2.混合制

管兵提出了政府购买服务的三种治理模式：项目制、单位制和混合制。混合制的特点是：政府投入了大量的财政资源；购买社会组织服务的同时，也直接参与社区公共服务的提供，但参与程度很低；以专业项目制为主导的情况下，兼顾采用单位制的模式[11]。王清认为，政府部门和社会组织的信任程度成为影响政府发包的关键因素:高度信任推动项目制，中度信任导致混合制，低度信任出现常规制。混合制是指该部门既有部分业务采用项目制，又有一些业务保留常规制，是介于常规制和项目制之间的一种社会服务生产方式[12]。这两位学者所讲的混合制治理模式主要是政府在提供公共服务时，混合采用不同的多种生产方式，本文中的混合制主要指政府购买公共服务时，与承接主体之间形成的，介于市场制和科层制之间的合作机制。

3.网络化治理

韩兆柱等认为，应构建网络治理模式，将社会资源、供需信息整合进政府、私人企业、社会组织等多元主体参与的供给网络中，通过提升政府的网络治理能力，进行以项目为基础的协同合作，构建常态化的网络治理机制和信息网络平台[13]。政府购买服务的网络化治理受到了广泛的认可，不过，网络治理在政府购买服务中的有效性有待进一步验证和说明，本文从交易成本的角度证明了网络化治理的价值。

(三)分析框架

本文主要回答的问题是：政府购买服务过程中混合制及其两种表现形式嵌入科层和科层嵌入发生的原因。为此，选择了两项政府购买医保经办服务的案例来呈现和比较。宿迁政府购买医疗保险服务案例的合作机制属于嵌入科层，主体之间的合作有科层制纵向一体化倾向；上海政府购买医疗保险服务案例的合作机制属于科层嵌入，偏向市场制。基于理论解释和总结实践经验的需要，案例的梳理遵循了三个步骤：一是合作形成的条件，包括购买原因、交易内容和参与主体等；二是合作机制的构成和特点，主要指决策考核等协调控制机制；三是项目的绩效达成情况。

本文使用交易成本经济学的框架对照分析了两个案例在合作机制、影响因素及作用关系方面的异同。“交易成本经济学主张，描述交易的关键维度包括资产专用性、不确定性和频率。三者中，资产专用性是最重要最独特的。古典的市场契约让位于双边贸易(或者更一般地说，即组织的混合制)，而随着资产专用性条件的增强，双边贸易让位于统一所有权。”[14]交易成本经济学将资产专用性主要分为六大类，包括场地、物质、人力、专用资产、品牌资本和临时专用性等[15]；不确定性包括三个级别，分别是随状态而定的、信息不确定性和行为不确定性[16]。该框架应用到政府购买服务中，在操作指标和交易主体两方面有一定的特殊性，关于资产专用性，政府购买服务中主要涉及的是人力、场地、固定资产和信息专用性；关于不确定性，可以从交易内容、交易主体以及交易制度环境三个去把握；与经济组织之间的交易不同，政府购买服务的购买主体是政府，治理机制的选择权也主要在于购买主体，因此，相对于经济组织来说，政府购买主体对于影响交易成本三项因素的接受和需求程度也是重要的分析指标。

表1 案例分析框架

二、嵌入科层：宿迁市人力资源和社会保障局购买医疗保险非核心业务服务

(一)购买服务的原则和驱动因素

2016年，根据“总体安全、可控、操作性强”原则，宿迁市人力资源和社会保障局开始探索社保非核心业务服务外包的工作模式。模式的选择受上级部门驱动，主要是内在自发的需求。

1.上级政府的政策导向和本级政府“小政府、大社会”的执政理念。2014年以后，国务院和江苏省政府陆续出台了加快发展现代保险服务业的政策，根据2014年财政部《政府购买服务管理办法(暂行)》，社会保险相关服务事项纳入政府购买服务指导性目录。宿迁市是1996年新设立的地级市，既有的政府机构比较少，编制比较少，奉行“增人不如减事”的治理理念。由养人办事向购买服务转变，可以提升社保业务的经办效率。2015年9月，宿迁市人社局印发了《关于做好政府购买基层人力资源和社会保障服务试点工作的通知》。

2.内在需求和约束促使寻求社会力量的合作。一是社保业务压力增大。宿迁市人社局下属的社会保险基金管理中心是五险合一的社保机构，仅有21名工作人员，随着社保体系不断健全、社保覆盖面持续扩大、经办业务增加、机构的服务压力日益增加，服务能力不足，核心业务的完成受到影响。二是激励手段有限。受绩效工资总量控制的影响，参公事业单位人员的管理和使用，既不能采用物质的激励来发放津贴补贴，惩罚手段也有限，员工长期加班加点工作不是长久之计。三是辅助资源有限。2016年公车改革后，医保业务外出调查时，经常不得不使用工作人员的私车，不利于工作开展。在这种情况下，购买商业保险公司的服务不仅可以借助专业精算优势，还可以借助企业在人、财、物管理方面的灵活性。四是前期政府购买服务尝试提供了经验和基础。2014年，宿迁市社保中心通过招标的方式，与中国人保财险公司合作，开展了大病医疗保险报销、监管、劳动能力鉴定等外包服务，取得了较好成效。

(二)交易内容及其特点

1.交易内容主要是涉及服务对象利益的非核心业务，不容差错。交易内容为社保中心的医保经办非核心、事务性业务，包括：意外伤害调查、工伤调查、医疗零星费用初审和信息录入以及未进行生存认证退休人员状况调查、冒领养老金人员调查、医保刷卡量较大人员调查等。

2.交易内容的专业性要求较高，同时市场发育不成熟，不确定性较强，需要购买主体加强过程管理。竞争性市场可以帮助政府定义产品，但是，当市场缺陷增加的时候，定义产品就会变得困难[17]。购买主体的负责人说，“虽然保险公司响应还可以，但仅限于这些公司，市场和社会还没做好承接准备”，“保险公司目前愿意出一定补贴，扩大影响，拓展民生服务，占有市场，但没有这方面的工作经验，没有体制机制的支持，没有足够数量的工作人员，专业性不强”。

3.交易内容的标准化程度不高，涉及个体利益，容易引起社会争议，需要交易双方保持较高的互动频率。此次准备外包的医疗保险经办业务虽然不是核心业务，但标准化程度有限、意外情况较多、专业性要求较高，直接涉及服务对象的切身利益，关系到政府形象。由于信息动态变化的关系，需要购买主体持续跟进和沟通，并根据实际情况调整和修正。

4.交易内容是长期持续的业务，资产专用性较强，一旦承接主体出现不能履责的意外状态，会给购买主体带来较大的影响。医疗保险服务不是临时性、周期性的工作，具有长期持续的特点，人力、物力资产专用性较强，进入壁垒高，退出成本也比较高，机会主义风险较大，对合作双方面的信任程度、合作机制的要求更高。

(三)嵌入科层的合作机制

购买主体的负责人说：“我们不想完全外包出去，我还要承担责任，整个工作的推进还是在我们主导下，包括规则、流程、关键业务的把关。责任不能外包，外包不是甩包袱”，“有的企业机构胆子大，它们没有党纪政纪的约束，逐利性强。外包单位在关键环节要掌控，要根据安全、可控、操作性强的原则，掌握过程，确保结果，动态监督”。合作机制主要包括以下方面：

单一承接主体。外包之前，购买主体作了测算和相应的准备，拟外包项目预计共需工作人员12人，成本总计为80万元，其中，人工成本60万元，交通及其他成本20万元。共有三家商业保险公司参与投标，最终，人保财险公司以远低于测算成本的价格中标(18万元)。对于这个结果，购买主体相关负责人谈道，他们其实希望保险公司报价高一点，保证业务质量。

联合办公，建章立制，动态监管。购买主体成立了以宿迁市人社局主要领导为组长、相关处室负责人为成员的领导小组，办公室设在社保中心。承接主体安排专职人员32名在社保中心合署办公，建立了常态化、实时、动态的管理体系。在购买主体主导下，基于医保核心和非核心业务的关联度、对外包业务的控制程度等因素，对外包项目实施分类管理，突出重点，制定标准化经办流程，强化内控衔接和审核把关，确保经办流程高效安全。为此，制定了《宿迁市医保协议机构全面筛查处理办法》《大病保险专职人员日通报例会制度》《大病保险专职人员周分析例会制度》。实时监控业务资料扫描上传、住院信息登记、项目名称、数量、金额、支付类别及医保费用在承诺时限内办结等情况。通过每周例会的形式对承接主体存在的疑点和问题集中讨论，及时纠正运行中的差错。对承接主体的履约能力进行持续评估，一旦发现偏离合同目标等情况，及时要求调整改进。此外，对意外伤害、工伤调查中出现的各种意外情况做出预计，建立相应的应急处理机制，避免因承接主体过错导致医保基金无形流失。

在购买主体主导下开展人员的培训、考核和奖惩。举办专题培训班，培训医保相关政策、经办流程等理论和实践知识，承接主体工作人员100%考核通过后上岗，此外，定期组织学习社会保险的相关政策。制定《宿迁市市本级非核心业务外包工作人员绩效考核办法》《宿迁市市本级医保非核心业务外包考核细则》《员工绩效考核标准表》，为承接主体工作人员定岗定责。关于员工的绩效考核管理，承接主体负责薪酬制定、晋级、奖惩等；购买主体负责日常管理，拟定绩效评估指标，细化管理标准和质量控制标准，对外包项目业务经办量及群众满意度等情况进行测评。员工绩效考核工作每月进行一次，考核结果由购买主体反馈承接主体，承接主体根据考核结果发放绩效工资。

(四)项目绩效

项目总体实现预期绩效,解决了购买主体编制少、手段少、任务重等问题。现场取证快捷，在参保人员发生意外及工伤时，承接主体第一时间赶到现场取证和保存，减少了因医疗技术信息不对称产生的误解和纠纷；调查和鉴定高效，承接主体发挥专业团队和异地协调调查机制优势，快速鉴定，缓解了参保人员就医付费之困；缓解医保基金无形流失，人为制造“意外伤害”“工伤”和假病历的现象得到了一定遏制[18]。不过，承接主体来源单一，人员几乎完全纳入科层制的管理，在有效培育社会合作伙伴方面存在不足。

三、科层嵌入：上海市医疗保险事业管理中心购买居民大病保险金融服务

(一)购买服务的驱动和支持因素

1.国务院支持商业保险公司承接医疗保险服务。2013年起，国务院先后出台了《关于促进健康服务业发展的若干意见》《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》《关于加快发展商业健康保险的若干意见》和《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，要求加大政府购买商业保险服务力度，政府主导、专业承办，强化政府在制定政策、组织协调、监督管理等方面职责的同时，引入竞争机制，鼓励有资质的商业保险机构参与各类医疗保险经办服务，降低成本，提升效率和质量。2018年，国务院办公厅颁发《深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务的通知》，要求完善以政府购买服务方式引导具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保的经办服务。

2.上海积极响应国家的发展战略。上海市医保部门在全国率先建立了办理居民大病医疗保险的硬件设施条件和软件系统，自身经办效率较高。之所以采用向社会力量购买服务的方式，主要是为了响应国家号召，促进商业保险服务业的发展。根据2016年12月上海市政府办公厅《上海市城乡居民大病保险办法》,“本市通过政府招标，选定商业保险机构承办城乡居民大病保险业务”，“相关部门要强化服务意识，各负其责，协同配合，切实保障参保人权益”。

3.中国保监会积极响应政府购买商业保险服务，并出台了一系列管理办法。为促进城乡居民大病保险业务健康开展，规范市场秩序，中国保监会从2013年起，先后推出了《保险公司城乡居民大病保险业务管理暂行办法》《保险公司城乡居民大病保险投标管理暂行办法》《保险公司城乡居民大病保险业务服务基本规范(试行)》《保险公司城乡居民大病保险财务管理暂行办法》《保险公司城乡居民大病保险风险调节管理暂行办法》《保险公司城乡居民大病保险市场退出管理暂行办法》等监管制度。2021年，银保监会进一步制定了《保险公司城乡居民大病保险业务管理办法》，要求保险公司承办大病保险业务，应当按照长期健康保险的经营标准，完善组织架构，健全规章制度，加强人员配备，提升专业经营和服务水平，不得将服务整体外包给其他单位。

(二)购买内容及其特点

上海市医保中心购买的居保大病保险服务不是临时性和周期性项目，而是长期持续项目；项目的标准化程度相对较高，但是由于服务对象是个人，涉及当事人的切身利益，处理不好容易造成不良的社会影响，存在一定的风险和不确定性；项目需要熟悉相关业务的工作人员和专门的信息系统，人力和物力存在一定的资产专用性，此外，可能会有临时的、紧急的、合同中没有约定的业务。在实施过程中，承接主体主要办理居民大病保险业务受理、费用审核和支付理赔。受理申请后，通过购买主体提供的医保实时查询平台，核实其居保身份、报销凭证的真实性和有效性，核验其与社区卫生服务中心或社区家庭医生签订的服务协议，按照相关要求进行登记信息的录入。完成受理后，在5个工作日内完成医疗费用的审核、结算及报销款支付，并将相关信息录入居民大病保险信息系统，每日报送居民大病保险报销的明细数据。

(三)科层嵌入的合作机制

多家职能部门协同监管。虽然从2014年起《上海市城乡居民大病保险办法》经过先后三次修订，但从一开始就明确了相关政府职能部门各负其责、协同配合、切实保障参保人权益的要求。市医疗保障局要建立以保障水平和参保人满意度为核心的考核评价指标体系，加强监督检查和考核评估，督促作为承接主体的商业保险机构按照合同要求，提高服务质量和水平市，并将考核结果报保监局知晓；市保监局(后改为“银保监局”)负责制定商业保险机构的资质条件、大病保险基本服务标准、保险合同示范文本等，要加强商业保险机构从业资格审查及偿付能力、服务质量和市场行为监管，依法查处违法违规行为；市财政局要会同相关部门落实利用城乡居民基本医保基金向商业保险机构购买大病保险的财务列支和会计核算办法，强化基金管理；市卫生健康委要加强对医疗机构、医疗服务行为和质量的监管；政府相关部门和商业保险机构要切实加强参保人员个人信息安全保障，防止信息外泄和滥用[19]。

多家承接主体竞争合作。根据《上海市城乡居民大病保险办法》，商业保险机构要充分发挥专业化、精细化管理优势，与相关政府部门密切配合，加强对相关医疗服务和医疗费用的监控，提高大病保险的运行效率、服务水平和质量[20]。经招标的四家商保公司(中国人寿保险、平安养老保险、太平洋人寿保险、人保财产保险)经办工作于2015年1月30日正式启动，至2016年12月31日完成了首次招标期间的居保大病经办工作。根据第二轮签订的合同，合作期限原则上不低于三年，按大病保险筹资总额的5%设定盈亏平衡点，年度结余超过盈亏平衡点的部分返还基金；承接主体享受相应税收优惠。最新的合同里加入了末位淘汰内容，促进相互竞争。在赔付标准一致的前提下，服务对象可以选择服务更好的公司。

管理沟通和协调机制。双方确定专门联络人，建立定期沟通协调工作机制，通报情况，下发操作口径，核对相关数据，协同操作。购买主体负责做好居民大病保险政策的信息公开工作，及时告知承接主体相关政策、法规等方面信息，对经办服务中遇到的争议问题，负责提供政策方面的解释。并根据市大学生、新农合纳入居保等政策变化，及时与承接主体进行沟通，就实际操作过程中发生的问题提前部署。此外，须加强信息安全保障，防止外泄和滥用。

针对承接主体而非员工开展绩效考核。购买主体要求承接主体在各区设立服务网点，配备专职服务人员，具有医学、法律、财务、信息技术等相关专业背景的核心工作人员不少于50%。在开始工作前，作为购买主体的市医保中心分别对各区县医保中心和作为承接主体的四家商业保险公司工作人员进行了岗前全面培训工作。购买主体制定了考核办法，对承接主体进行日常考核与年度考核，考核按照日常考核和年终考核1∶1比例确定，结果与服务费用的结算挂钩。日常考核内容包括业务管理、结算管理、服务管理、信息管理和稽核管理五部分，主要由购买主体各相关业务科室根据居民大病保险业务的合同、操作规范、操作口径及培训内容等项目，选取关键业务操作点制定。年终考核内容是对各承接主体经办过程进行全流程、全方位审计，包括操作流程、财务核算、信息应用、费用支付等方面，由购买主体聘请第三方的专业审计机构担任考核。日常考核每半年实施一次，年终考核一年实施一次。

合作延续和退出机制。第一轮合作期结束后，购买主体发布了《上海市医疗保险事业管理中心上海市城乡居民大病保险金融服务》的标书，共有六家商业保险公司进行了投标，通过对报价得分、服务网络覆盖率与网点数、处理医学专业能力、市场信誉、集团或总公司偿付能力情况、集团或总公司支持、类似项目业绩、实施方案和招标文件编制等九个方面的评审，最终确定了中国人寿保险等四家公司再次中标。作为购买主体来说，也希望这四家公司能够顺利中标，正常延续业务。在第三轮合同中，为了激励先进，提高效益，进一步完善退出机制，增加了连续绩效考核不合格则末位淘汰的规定。

(四)项目绩效

在合作过程中，项目经办流程不断优化、服务质量持续提高、医保监管逐步加强，提高了基金使用效率，保证了基金安全，为长护险、沪惠保以及今后政府和社会力量的合作开拓了道路，也促进了现代保险服务业的发展。承接主体审核每一个病历，结合实际情况进行理赔，而不是固态的标准一刀切，保障了当事人权益。同时避免了一家独大、数据独享的风险，即防范出现只有一家承接主体垄断或者风险事故发生而无法替代的局面。

四、结论：合作机制的影响因素及其作用关系

合作的本质是为达到共同目标而对人、财、物、时间和信息等资源的分配和使用进行规范和协调，从合作效果来看，第二个案例所撬动的社会资源更为广泛，产生的社会效益更为深远，实践意义更为显著，更具有可持续性、可复制性。两个案例都采用了混合制的合作方式，但又有所区别，科层嵌入和嵌入科层的选择受到哪些因素的影响呢？

(一)采用政府购买服务方式的原因

根据交易成本经济学的观点，内部组织成本和市场交易成本是影响企业边界的主要因素。根据以上案例，对于是否采用政府购买的方式，成本因素也发挥着重要的影响，不过，与企业不同，对于政府而言，还有两项重要的考虑因素：一是为服务对象提供更好的公共服务产品；二是促进社会力量参与公共治理，推进国家治理能力和治理体系现代化。

(二)采用混合制而不是市场制的原因

根据交易成本经济学，当资产专用性和交易频率两者居中时，混合制更佳，而不确定性的增加或降低能使交易向某一方面转变，与此同时，又主张资产专用性在混合制和层级制选择中的重要而独特的作用。在政府购买服务中，由于交易内容的特殊性，购买主体对交易的可控需求比较高，交易的不确定性发挥着重要的影响作用，资产专用性通过影响交易不确定性的方式发挥作用。从交易频率来看，这两项服务都不是偶发的临时项目或周期性项目，而是长期持续性的项目；从资产专用性来看，都存在较强的人力资本、信息系统等专用性；从不确定性来看，服务的政策环境、承接主体和服务对象的相关行为具有较强的不确定性。以上因素对合作的稳定性有要求，需要保持承接主体一定程度的连续性，采用混合制具有较高的效率。

政府购买服务中比较特殊的是作为交易内容的公共服务：购买主体不是公共服务的直接消费者，服务的交付不是从承接主体到购买主体，而是承接主体交给公共服务对象；医保服务直接关系到服务对象的切身利益，属于公共产品，对社会秩序的稳定有较大的影响，购买主体必须保障服务供给的稳定和可控，对风险和不确定性的厌恶程度比较高。因此，如果采用完全市场制的话，交易的不确定性较高，风险较高，进而交易成本会比较高。

(三)采用不同类型混合制的原因

交易成本经济学没有对混合制进一步分类，在政府购买服务中，混合制可以区分为科层嵌入和嵌入科层两种类型。从交易的资产专用性、交易重复频率以及购买主体能力和需求的角度看，宿迁案例和上海案例不存在显著的区别，主要的不同集中在交易的不确定性方面。就交易的不确定性而言，两个案例中的交易内容都服务于社会公众,购买主体与承接主体都是第一次合作,主要不同在于交易的规模、标准化程度和制度环境三方面：

1.交易的规模有所不同。在交易规模较大的情况下，如果把鸡蛋都放在一个篮子里，一旦发生意外，后果是比较严重的。根据上海市政府采购中心第2020-10806号信息——上海市医疗保险事业管理中心城乡居民大病保险金融服务招标公告，采购预算为5630万元人民币，对比之下，宿迁购买服务的规模比较小，首轮合作时成交价格只有12万元。上海采用的多主体承接方式有效地降低了资产专用性、信息不对称等机会主义风险，避免了被“敲竹杠”，降低了交易的不确定性，从而降低了交易的成本，而且通过适度的竞争保障了公共服务的质量。

2.交易的标准化程度略有差别。上海的政府购买大病医保服务主要是居民大病保险业务受理、费用审核和支付理赔，标准化程度较高。宿迁的政府购买服务中，相当一部分是信息调查，如意外伤害调查、工伤调查等，这部分工作显然主要是为购买主体决策服务的，有辅助性服务的性质，而且遇到的情况更加复杂多变，标准性弱一些，需要购买主体和承接主体双方及时沟通相关信息，为了跟踪进展情况，购买主体甚至使用了摄像监控等技术手段。

3.交易的制度环境存在差别。制度环境主要体现在制度及其规范的主体等方面，成熟的制度环境有利于明确预期、降低合作的不确定性。就政府购买服务的制度环境来说，上海的相关实践探索比较丰富，制度更加成熟完善。就政府购买的具体服务项目来说，购买医保大病保险服务建立了比较完善的制度支持系统，要求相关职责部门协同配合、承担相应的监管责任，降低了购买主体的监管成本和交易风险。此外，政府购买服务的第三方评估市场发育良好，可以为购买主体提供绩效管理方面的支持。

综上，与经济组织一样，在政府购买公共服务中，交易的不确定性、资产专用性以及交易频率，同样也是影响交易成本的重要因素。在这三个因素中，由于公共服务对象的特殊性以及购买主体相应的风险控制需求，交易的不确定性是更加重要的影响和考量因素，直接关系到购买主体对于具体合作模式和机制的选择。总的来说，公共服务规模越大、标准化程度越高、制度支持系统越完善，交易的可控性越强，采取科层嵌入的可能性越大。