规范性与获得感：大城市“互联网+政务服务”评估的两种价值取向

赵 勇

(上海行政学院，上海 200233)

一、文献综述：问题的提出

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，发展数字经济……加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平[1]。数字政府建设涵盖多个领域和方面，“互联网+政务服务”是其中最早推进、最直接面对民众、社会关注度最高的方面。近几年随着“互联网+政务服务”改革的不断推进，需要对改革效果和效益状况进行评估。这既是对近年来政务服务改革状况的梳理和评析，也为进一步推进“互联网+政务服务”改革、建设数字政府提供基础和指引。

习近平2019年考察上海时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，强调要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。习近平总书记的重要论述为持续推进“一网通办”改革提供了根本指引和遵循，是进行“互联网+政务服务”评估的根本性原则。管用强调的是实践维度，爱用重视的是操作维度，受用体现的是主观维度，贯穿三个维度之中的是“以人民为中心”的根本理念和原则。可以看出，人民是“互联网+政务服务”改革的出发点，也是推动和评估改革的主体，人民的满意度和获得感状况是判断“互联网+政务服务”改革成功与否的重要标准。

2018年开始，上海市创新性提出“一网通办”改革。其在“互联网+政务服务”领域具有一定的代表性，后产生全国性影响，成为这一领域改革的名片。实践中，上海采取了多种举措推进改革，取得了较好的成效。2021年，“一网通办”入选联合国经典案例，在全国省级政府“互联网+政务服务”排名中名列前茅。

实践的发展吸引了理论界的关心和关注，理论界围绕“一网通办”等“互联网+政务服务”改革展开分析，产生了不少研究成果。主要集中在以下方面：在“互联网+政务服务”的概念和定位方面，有学者提出，“一网通办”“最多跑一次”等本质上是通过政府履行承诺的巨大压力倒逼整体性政府改革，形式上是通过在线协作与数据共享等方式打破科层制政府组织结构的部门化与碎片化[2]。“一网通办”体现了智慧政府和服务型政府相融通的特点，彰显了以人民为中心的管理理念[3]。推进“一网通办”改革的重点是深化行政审批制度改革，目标是将新一代信息技术与“放管服”改革具体工作内容相结合，形成新的工作流程、工作模式[4]。在“互联网+政务服务”改革取得的成效方面，有学者提出“互联网+政务服务”有效提升了营商环境水平，主要有线上驱动型、线下驱动型和全面融合型三种管理组态，降低行政负担是三种组态优化营商环境的关键作用机制[5]。数字时代营造的新环境分别从建设理念指导、服务模式调整和载体更新三方面影响政府治理改革的进程[6]。在“互联网+政务服务”改革的制约因素及其破解方面，有学者提出，“互联网+政务服务”存在顶层设计缺失、线上线下不同步、服务数据共享不到位、咨询服务不到位、用户隐私保护和系统安全防护存在隐患等问题[7]。在“互联网+政务服务”的评估主体方面，有学者提出，“互联网+政务服务”评估涉及政府各职能部门、公众、第三方评估机构等多方主体切身利益，推进评估主体之间的协调是确保“互联网+政务服务”评估有效性的基本原则之一[8]。也有一些学者关注“互联网+政务服务”的绩效评估与问责体系构建，提出“互联网+政务服务”评估的价值标准是价值理性和工具理性的统一，内容构成兼具组织价值、经济价值和社会价值，评估指标选择应从政治支持、信息透明度、可量化程度、评估目的、评估的开放性以及制度化水平等六个方面综合考量[9]。总体而言，关于“互联网+政务服务”的研究不断发展，研究议题表现出从概念到流程再到制约因素的趋势，“互联网+政务服务”评估方面的研究主要涉及多元评估主体，也分析了评估指标体系，研究方法主要以文本解读和案例分析为主。当然，以“整体性政府”和流程再造理论为基础对“互联网+政务服务”进行分析和研究的深度有待提升；深入到大城市具体实践之中对“互联网+政务服务”改革情况进行评估分析还有待加强，这些为本文的研究提供了空间和可能。如何在具体评估过程中用可量化、可测量、可考核的指标来分析和透视大城市“互联网+政务服务”的状况和水平，这一问题的重要性日益凸显。

本文以2021年上海市“一网通办”评估为例，着力思考和分析以下几个问题：(1)借鉴使用相对成熟的评估指标体系，从规范性和获得感角度来评估大城市“互联网+政务服务”，其现状如何？(2)大城市“互联网+政务服务”评估过程中，规范性和获得感之间的关联度如何？(3)未来大城市“互联网+政务服务”评估的优化方向和主要价值取向是什么？

二、供给侧的规范性与需求侧的获得感：大城市“互联网+政务服务”评估指标的选择和设定

从词源意义上来说，“互联网+政务服务”是具有偏正结构特征的词，政务服务是根本和本质；“互联网+”是形式和特征，为“政务服务”注入了新活力和新动力，提供了新路径和新方式。换言之，“互联网+政务服务”不只意味着提供线上政务服务这一方式，而是强调在线下提供服务的同时增加线上办理的新路径，是线上线下融合的一张大网。对“互联网+政务服务”水平进行评估既要分析线上办理深度和水平，也要考核线下提供服务的能力和水平，还要评估线上和线下办事的融合程度和便利程度。其中，线下政务服务为线上政务服务提供支撑，是基础；线上政务服务为线下政务服务赋能增能，是趋势；线上线下联动融合为民众办理事项提供更多的选择，是关键。当然，无论对线上还是线下政务服务的评估都要从民众感受度和获得感出发，既考量办事的“速度”，也考察办事的“温度”，彰显“线上有速度，线下有温度”的要求。

(一)评估指标的选择、设定和评估数据来源

理论界在“互联网+政务服务”评估指标体系设定方面有不少研究成果，其中比较有代表性的是清华大学公共管理学院和中央党校(国家行政学院)的评估指标体系。清华大学公共管理学院的评估指标体系从事项清单目录化、服务功能网络化、服务资源标准化、便捷服务实用性、服务渠道便捷性等五个维度对省市级“互联网+政务服务”平台建设与应用进行评价，并对结果进行分析①。中央党校(国家行政学院)的评估指标体系重点评估政务服务提供的“可达性”“可见性”“可用性”和“可办性”，主要一级指标有服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、在线办理成熟度和在线服务成效度②。中央党校(国家行政学院)的评估指标体系借鉴了联合国对各个国家的评估指标体系，为进行国际比较提供了基础和可能；同时，实践中，国务院电子政务办对各个地方政府进行的“互联网+政务服务”评估也依据这个指标体系来进行。本文以中央党校(国家行政学院)评估指标体系为基础设计大城市“互联网+政务服务”评估指标体系，同时也根据大城市特点对评估指标体系进行了一些优化和细化，比如，增加了数据治理及应用、特色创新等一级指标体系，形成了包括在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、数据治理及应用、在线服务成效度(政务服务“好差评”)、线上线下融合度、特色创新在内的8个一级评估指标。特色创新指标的设定就是鼓励大城市各个政府部门参与面上创新，同时也结合自身情况探索改革新方式和新路径，体现了大城市“互联网+政务服务”领域“大体一致、略有差异”的要求。评估力求通过上述8个一级指标进行，同时，本文研究将8个指标归类到规范性和获得感方面进行比较和分析。

数据来源方面，紧密结合评估实践获得数据,采用的是2021年对上海市级48个政府部门和16个区级政府“一网通办”工作开展的第三方评估。评估采用定量与定性相结合的方法和线上线下相结合的方式，既重视线上数据抓取，也采用线下抽查的方式，对各个评估指标进行检查分析；既强调数据抓取和分析，也采取线下汇报、专家打分的方式，形成办理成熟度等8个指标的评估分数。具体而言，评估主要采取三个步骤：首先，在政府主导下，适度听取和尊重被评估对象意见，由研究团队完成指标体系的设计和优化；其次，研究团队通过数据分析法、观察法等多种方式获得政务服务提供方实际运行数据，同时也通过访谈法等方式搜集和获取公众满意度、体验度方面的数据；最后，将整合后的多方面数据，按照预先设计的指标体系进行测算评估，归一化处理，形成最终的排名，梳理形成评估数据库。

(二)规范性：“互联网+政务服务”评估的供给侧指标

对“互联网+政务服务”状况进行评估可以从供给侧和需求侧两个方面进行。在供给侧方面，着重分析和考察政府提供政务服务的能力，主要分析政府提供政务服务的规范性，这是评估“互联网+政务服务”状态和水平的着力点和支撑点；在需求侧方面，着重考察办事民众对政务服务的体验和感受度，主要分析民众获取政务服务的获得感，这是评估“互联网+政务服务”状态和水平的出发点和落脚点。

规范性水平是“互联网+政务服务”状况的前提和基础。一方面，规范性是“互联网化”的基础，通过规范性将可行、有效的做法和经验固定和固化下来，一般来说，能够规范化、标准化的权力和事项，才能做到“互联网化”，并通过“互联网化”提高治理的效能和服务的水平；另一方面，规范性是高质量的支撑，规范和标准决定质量，有什么样的规范和标准就有什么样的质量，只有坚持严规范和高标准，才能有高质量。评估和分析“互联网+政务服务”水平需要有统一的标准，做到同一事项在同一城市的不同地区和不同窗口办理共享同样的标准，实现“进一网、能通办”的要求。

规范性可以选择在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、数据治理及应用、线上线下融合度等指标进行评估。具体而言，在线办理成熟度重点从“网上可办”的角度，衡量政务服务在线一体化办理程度，重点评估办理深度、协同办理、统一身份认证和应用支撑等方面；服务方式完备度重点从“渠道可达”的角度，评估各级政府和政府部门依托“互联网+政务服务”总门户向企业和群众提供统一便捷的一网式服务情况，重点调查是否存在由于数据非同源、多平台(多门户)提供服务，造成网上办事“进多站、跑多网”的状况；服务事项覆盖度重点从“事项可见”的角度，衡量事项清单、办事指南发布和标准化情况，重点评估各级政府和政府部门依托“互联网+政务服务”总门户统一发布办事指南情况；办事指南准确度重点从“指南可用”的角度，评估各级政府和政府部门依托“互联网+政务服务”总门户发布办事指南的有关信息要素，衡量办事指南的准确性、完整性、详实性和实用性；数据治理及应用重点从“数据可信”的角度，评估各级政府和政府部门数据汇聚、数据共享、数据治理、电子证照、专项工作等方面情况；线上线下融合度重点从“融合有度”的方面，评估各级政府和政府部门窗口建设、线上线下融合、服务拓展等方面情况。

(三)获得感：“互联网+政务服务”评估的需求侧指标

“互联网+政务服务”归根到底属于政务服务的范畴，必须践行“以人民为中心”的重要理念，将人民的获得感作为评估标准和依据。正因为如此，有管理者提出“互联网+政务服务”要“像网购一样方便”，这形塑了改革的目标，质言之，在出发点上，政务服务应借鉴企业“网购”服务“以顾客为中心”的理念，服务公民个体和法人主体的需要；在服务方法和手段上，引入企业服务的方法和路径，促进服务流程的革命性再造；在目标取向上，借鉴企业服务的理念和原则，让公民个体和法人主体有体验度和获得感。体验度是政务服务领域形式上的要求，是获得感的前提；获得感是政务服务领域实质上的感觉，是体验度的目标。

获得感是主体感受层面的，具有一定的主观性。获得感具有历时性和共时性层面的比较性特征，这里选择在线服务成效度(政务服务“好差评”)、特色创新，作为需求侧获得感方面的重要指标进行评估。具体而言，在线服务成效度重点从“效能可评”的角度，通过“好差评”制度建设、服务满意度等方面，评估网上政务服务的实施效果；特色创新则重点从“创新可行”的角度，评估各级政府和政府部门重点创新工作以及自身创新工作的实现情况。

表1 上海市“一网通办”评估指标体系

三、规范性不断提升与获得感有待提高：上海市“一网通办”评估的个案分析

在分析“互联网+政务服务”评估指标体系和数据来源的基础上，以上海市“一网通办”为例,从供给侧和需求侧对大城市“互联网+政务服务”状况进行评估。

(一)“一网通办”评估的总体情况

根据前述8个一级指标，对各个区级政府和市级政府部门“一网通办”情况进行评估，得出了分数并形成了排名。

1.市级政府部门“一网通办”评估状况

对市级政府部门“一网通办”服务能力情况进行分析评估，形成了排名(参见表2)。

表2 市级政府部门“一网通办”状况(部分)

市级政府部门“一网通办”服务能力指数平均值为80.69。一级指标中，办事指南准确度较好，指标平均值为97.75；在线办理成熟度、在线服务成效度、服务方式完备度、数据治理及应用次之，指标平均值分别为86.33、84.13、82.31和81.89；特色创新、服务事项覆盖度、线上线下融合度得分相对较弱，指标平均值分别为72.65、73.96和74.58。

2.区级政府“一网通办”评估状况

对区级政府“一网通办”服务能力情况进行分析评估，并形成了排名(参见表3)。

表3 区级政府“一网通办”评估状况(共16个区，这里选择了部分)

区级政府“一网通办”服务能力指数平均值为85.00。一级指标中，办事指南准确度相对较好，指数平均值为96.09；线上线下融合度、服务方式完备度和在线服务成效度次之，平均值分别为88.39、86.00和84.48；特色创新、数据治理及应用、服务事项覆盖度和在线办理成熟度得分相对较弱，指数平均值分别为83.69、83.36、79.61和79.46。

(二)评估指标状况分析

1.规范性评估指标状况

在规范性指标方面，评估情况如下③：

(1)在线办理成熟度

市级政府部门事项办理深度平均值为83.23；统一身份认证平均值为98.33；应用支撑平均值为87.70。分布情况方面，市级政府部门在线办理成熟度得分部分集中、部分分散，其中办理深度得分80分以上35个，占比72.92%；统一身份认证得分80分以上46个，占比95.83%；应用支撑得分80分以上36个，占比75%。

区级政府事项办理深度平均值为79.50；统一身份认证平均值为97.50；应用支撑平均值为76.39。分布情况方面，区级政府在线办理成熟度得分部分集中、部分分散，其中办理深度5个，占比31.25%；统一身份认证15个，占比93.75%；应用支撑5个，占比31.25%。

(2)服务方式完备度

市级政府部门政务服务“一张网”建设指标平均值85.59；移动端服务指标平均值79.03。分布情况方面，市级政府部门服务方式完备度得分较为分散，其中政务服务“一张网”建设指标得分80分以上32个，占比66.67%；移动端服务指标得分80分以上29个，占比60.42%。

区级政府政务服务“一张网”建设指标平均值85.38；移动端服务指标平均值82.57；服务同源指标平均值100.00。分布情况方面，区级政府服务方式完备度得分部分集中、部分分散，其中政务服务“一张网”建设指标得分80分以上13个，占比81.25%；移动端服务指标得分80分以上11个，占比68.75%，服务同源指标所有单位均为满分。

(3)服务事项覆盖度

市级政府部门公共服务事项指标平均值73.28；事项标准化程度指标平均值76.68。分布情况方面，市级政府部门服务事项覆盖度得分部分集中、部分分散，其中公共服务事项指标得分80分以上21个，占比43.75%；事项标准化程度指标得分80分以上19个，占比39.58%。

区级政府服务事项管理指标平均值86.00；公共服务事项指标平均值79.43；事项标准化程度指标平均值73.76。分布情况方面，区级政府服务事项覆盖度得分比较分散，其中事项管理指标得分80分以上11个，占比68.75%；公共服务事项指标得分80分以上8个，占比50%；事项标准化程度指标得分80分以上2个，占比12.5%。

(4)办事指南准确度

市级政府部门基本信息指标平均值97.83；申请材料指标平均值99.43；表格及样表下载指标平均值95.82。分布情况方面，市级政府部门办事指南准确度得分部分集中、部分分散，其中基本信息得分80分以上48个，占比100%；申请材料得分80分以上48个，占比100%；表格及样表下载得分80分以上46个，占比95.83%。

区级政府基本信息指标平均值93.94；办理流程指标平均值100.00。分布情况方面，区级政府办事指南准确度得分较为集中，其中基本信息指标得分80分以上16个，占比100%；办理流程指标得分80分以上16个，占比100%。

(5)线上线下融合度

市级政府部门宣传情况指标平均值80.42；服务拓展指标平均值74.17；融合服务能力指标平均值73.04；政务服务标准化指标平均值75.31。分布情况方面，市级政府部门线上线下融合度得分分布较为分散，宣传情况指标得分80分以上24个，占比50%；服务拓展指标得分80分以上16个，占比33.33%；融合服务能力指标得分80分以上12个，占比25%；政务服务标准化指标得分80分以上25个，占比52.08%。

区级政府宣传情况指标平均值100；服务拓展指标平均值84.53；融合服务能力指标平均值86.65；政务服务标准化指标平均值90.73。分布情况方面，区级政府线上线下融合度得分部分集中、部分分散，其中宣传情况指标得分80分以上16个，占比100%；服务拓展指标得分80分以上14个，占比87.5%；融合服务能力指标得分80分以上11个，占比68.75%；政务服务标准化指标得分80分以上14个，占比87.5%。

(6)数据治理及应用

市级政府部门数据汇聚指标平均值88.60；数据共享指标平均值80.31；数据治理指标平均值87.14；数据安全指标平均值90.38；专项工作指标平均值76.48；电子证照指标平均值70.00。分布情况方面，市级政府部门数据治理及应用能力得分较为分散，其中数据汇聚指标得分80分以上43个，占比89.58%；数据共享指标得分80分以上26个，占比54.17%；数据治理指标得分80分以上41个，占比85.42%；数据安全指标得分80分以上43个，占比89.58%；专项工作指标得分80分以上17个，占比35.42%；电子证照指标得分80分以上17个，占比35.42%。

区级政府数据汇聚指标平均值80.78；数据共享指标平均值84.87；数据治理指标平均值84.31；数据安全指标平均值85.02；专项工作指标平均值80.82；电子证照指标平均值85.00。分布情况方面，区级政府数据治理及应用能力得分较为分散，其中数据汇聚指标得分80分以上8个，占比50%；数据共享指标得分80分以上12个，占比75%；数据治理指标得分80分以上11个，占比68.75%；数据安全指标得分80分以上12个，占比75%；专项工作指标得分80分以上9个，占比56.25%；电子证照指标得分80分以上7个，占比43.75%。

2.获得感评估指标状况

获得感指标方面，评估状况如下：

(1)在线服务成效度

市级政府部门“好差评”制度建设指标平均值83.70；用户体验度指标平均值95.17；服务满意度指标平均值77.26。分布情况方面，市级政府部门在线服务成效度得分较为分散，其中“好差评”管理体系建设得分80分以上32个，占比66.67%；用户体验度得分80分以上44个，占比91.67%；服务满意度得分80分以上20个，占比41.67%。

区级政府“好差评”制度建设指标平均值87.03；用户体验度指标平均值77.75；服务满意度指标平均值80.05。分布情况方面，区级政府在线服务成效度得分较为分散，其中“好差评”管理体系建设得分80分以上12个，占比75%；用户体验度得分80分以上7个，占比43.75%；服务满意度得分80分以上6个，占比37.5%。

(2)特色创新

市级政府部门“两个免于提交”工作指标平均值75.48；“一件事”工作指标平均值69.56；“好办”“快办”“不见面”办理服务指标平均值77.86；“一业一证”改革指标平均值67.95；智能服务指标平均值74.58；“两页”工作推进情况指标平均值73.76；“随申码”拓展场景应用情况指标平均值64.40④。分布情况方面，市级政府部门特色创新得分较为分散，其中“两个免于提交”工作指标得分80分以上20个，占比41.67%；“一件事”工作指标得分80分以上12个，占比25%；“好办”“快办”“不见面”办理服务指标得分80分以上28个，占比58.33%；“一业一证”改革指标得分80分以上12个，占比25%；智能创新服务指标得分80分以上8个，占比16.67%；“两页”工作推进情况指标得分80分以上13个，占比27.08%；“随申码”拓展场景应用情况指标得分80分以上3个，占比6.25%。

区级政府“两个免于提交”工作指标平均值77.50；“一件事”工作指标平均值89.53；“好办”“快办”“不见面”办理服务指标平均值91.05；“一业一证”改革指标平均值80.11；智能服务指标平均值86.25；“两页”工作推进情况指标平均值81.06；“随申码”拓展场景应用情况指标平均值73.29。分布情况方面，区级政府特色创新得分分布较为分散，其中“两个免于提交”工作指标得分80分以上6个，占比37.5%；“一件事”工作指标得分80分以上16个，占比100%；“好办”“快办”“不见面”办理服务指标得分80分以上16个，占比100%；“一业一证”改革指标得分80分以上9个，占比56.25%；智能服务指标得分80分以上14个，占比87.5%；“两页”工作推进情况指标得分80分以上10个，占比62.5%；“随申码”拓展场景应用情况指标得分80分以上2个，占比12.5%。

(三)评估状况的分析

从评估情况可以发现，上海各个区级政府和市级政府部门重视推进“互联网+政务服务”改革、建设数字政府，采取多种举措推进“一网通办”改革，取得了一定成效。当然，在政务服务对象获得感方面还存在需要提升的方面。

第一，重视政务服务标准化和覆盖面，提升了政务服务的“互联网化”和规范化水平。

不少区级政府和市级政府部门在办事指南准确度这个评估指标上能够得到较高的分数；服务方式日益完备和完善，服务方式完备度方面得分普遍较高；服务覆盖面变宽变广，政务服务事项由行政审批事项为主，转变为行政审批事项和公共服务事项并重，政务服务事项数量有所增加；数据治理和应用方面也取得了长足的进步，得分也普遍较高。整体来看，各个市级政府部门和区级政府越来越重视“互联网+政务服务”规范性建设，一方面，通过规范化和标准化，做无差别的政务服务，推进政务服务“互联网化”；另一方面，通过规范化将既有的好经验和好做法固化和标准化，提高政务服务的水平。当然，从评估情况来看，无论是市级政府部门还是区级政府线上线下融合度都有待提升和加强。在政务服务中心标准建设、政务自助服务终端部署、实时在线客服、公共服务场景应用等方面需要进一步提升。

第二，获得感方面有待提高，距离“进一网、能通办”的“整体性”政务服务有差距。

政务服务的一体化程度有待进一步提高，距离“整体性政府”的政务服务要求尚有差距。具体来看，市级政府部门的在线办理成熟度、在线服务成效度、服务方式完备度得分较高，但服务事项覆盖度、线上线下融合度得分相对较弱。而区级政府的服务方式完备度、数据治理及应用、线上线下融合度得分较高，但在线服务成效度、在线办理成熟度得分相对较弱。这形成了一定的反差。区级政府作为政务服务的直接提供者，服务成效度和办理成熟度是非常重要的评估指标，这些方面的得分需要也应当得到市级政府部门的帮助和支持，而本次评估市级政府部门的服务事项覆盖度和线上线下融合度有待提升，这制约了区级政府服务效能的提升。这些都表明跨层级、跨领域、跨部门的政务服务流程“革命性再造”需要进一步加强，需要进一步提升政务服务的一体化程度和水平。

改革创新度有待进一步提升。评估将上海市政府重点推进的一些工作作为特色创新的评估内容(比如“两个免于提交”、“一件事”工作、“好办”“快办”“不见面”办理服务等)，从最终得分情况来看，普遍得分不高。这些是未来“一网通办”改革的重点，如果不能够得到有效推进，会影响“一网通办”由“能办”向“好办”“愿办”的深化程度。从“好办”“快办”“一件事”评估情况来看，各个政府部门重视程度和创新程度有差异，一些改革创新有特色；而有些只是简单地将原有改革进行合并和整合，改革创新度不够。总体而言，区级政府对改革创新更加重视也更加投入，市级政府部门还需要从人民需求出发，提升改革创新的力度，推进改革创新的深入和深化。

第三，规范性与获得感之间有正相关关系，提高规范性有助于提升获得感，但获得感是比较性概念，还受到其他因素的制约和影响。

通过评估可以发现，规范性和获得感之间有正相关关系，一般来说，政务服务规范性强的区政府和政府部门，民众的获得感一般也较强。但是，获得感有一定的主观性，有民众将“互联网+政务服务”方面的获得感状况概括为“有获得，但无感”，也就是有获得，但是感受度还不强。这体现在办事成熟度、特色创新等获得感指标上得分不高，离“像网购一样方便”的要求还有差距。这里的离“像网购一样方便”的差距既体现在与私人部门提供服务进行比较上，也体现在与北京、深圳等城市同类公共服务的对比和比较之中。可以看出，获得感作为比较性指标，除了受规范性指标影响外，还受到多方面因素的制约。

四、结论与展望

随着“互联网+政务服务”的兴起和发展，对这一领域进行评估的重要性日益凸显。以上海“一网通办”为例，开展大城市“互联网+政务服务”评估研究可以发现：

第一，“互联网+政务服务”评估可以从供给侧和需求侧进行，供给侧着重从政府端出发分析公共服务提供的规范性，需求侧强调“以人民为中心”，重视民众在政务服务方面的获得感。规范性是“互联网+政务服务” 评估的基础和支撑，获得感是“互联网+政务服务” 评估的关键和目标。

第二，“互联网+政务服务”评估的规范性方面重视既有经验的固化和优化，为提升和优化“互联网+政务服务”水平提供了基础和可能。“互联网+政务服务”评估的规范性包括强制性标准和推荐性标准，强制性标准强调统一性，凸显普适性要求，由大城市市政府层面统一梳理和制定，形塑了标准化的底线，体现“法定职责必须为”的要求。推荐性标准强调差别性，凸显创新性要求，由各个基层和政府部门梳理和形成，构成了规范性的高线，体现“实践要求有创新”的要求。以上海市“一网通办”水平为例来看，规范性水平不断提高和提升，各个区政府和市级政府部门凸显“大体一致、略有差异”的特征，透视出大城市政府重视“互联网+政务服务”改革，强调进行“刀刃向内”的改革的决心。

第三，“互联网+政府服务”评估的获得感方面强调服务对象的主观感受，体现“以人民为中心”的根本原则，它是比较性概念，既重视帕累托改进，还存在边际效应递减。作为比较性概念，有共时性比较和历时性比较，历时性着力相同的政务服务在“互联网+”背景下和传统体制下服务对象内心的体验度，体现了帕累托改进的要求；共时性重视相同的政务服务在不同地区获得的便利度，“像网购一样方便”的提出，就是与私营部门提供服务进行比较的效应分析。同时，获得感还与政府的承诺有关，当政府承诺过高时，就会产生主观上的心理落差，产生边际效应递减。从评估情况来看，与企业提供服务状况和政府承诺状况相比，获得感有待提高和提升，质言之，“进一网”水平不断提高，“能通办”水平有待提升，与“像网购一样方便”的要求尚有距离，“互联网+政务服务”目前能做到了“能办”，离人民“愿办”“好办”的要求尚有差距。政府需要不断听取民众意见，从民众体验度出发，在历时性和共时性方面进行比较分析，汲取经验，持续推动改革的深化和深入，防止边际效应递减现象产生。

第四，规范性与获得感之间是充分非必要关系，未来的大城市“互联网+政务服务”评估应当更加重视获得感。“互联网+政务服务”是透视大城市政府推进“放管服”改革状况的重要窗口，应当坚持“以人民为中心”原则。只有规范性得以提升，获得感才能得到提高。然而，获得感受到多种因素的影响，政府供给侧的规范性提升只是其中的一个方面，有些区级政府和政府部门政务服务规范性挺高，但获得感不强。获得感还受到比较对象(比如，北京、深圳的同类政务服务水平状况)、非必要的选择限制(比如，只有线上服务、没有线下服务，导致体验感不佳)等诸多因素的影响。

下一步研究过程中需要注意的是：“互联网+政务服务”评估过程中在规范性和获得感方面的指标如何优化和完善，使评估更有针对性；规范性评估的数据抓取和分析如何更全面、更科学；规范性评估与获得感评估如何衔接和平衡；获得感评估如何综合历时性和共时性比较特征，体现比较性、合理性和科学性等一系列问题。

从价值取向来说，“互联网+政务服务”评估在强调规范性的基础上应当更加重视获得感，这既是改革的出发点，也是落脚点。提高了“互联网+政务服务”的获得感，才能真正做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。

注释：

①参见《互联网+政务服务能力调查评估报告》(内部报告)，清华大学公共管理学院，2018年。

②参见《省级政府和重点城市一体化政务服务能力(政务服务“好差评”)调查评估报告》(内部报告)，中央党校(国家行政学院)，2021年。

③因版面有限，本部分的图表略去，如有需要，可与作者联系索取。

④这里所用的指标都来源于上海市推进“一网通办”的重点工作。“两个免于提交”是指上海市政府提出的，凡是本市政府部门核发的材料，原则上一律免于提交；凡是能够提供电子证照的，原则上免于提交实体证照。“一件事”是从群众需求出发如何高效办成一件事。“两页”是个人和法人个性化服务网页。“随申码”是上海开发的服务群众健康管理、出行需求的数字码。