“自发式”政策爆发何以可能——基于中国大城市“人才新政”的扎根研究

夏志强 唐 慧

(四川大学，成都 610065)

一、问题的提出

20世纪50年代，西蒙掀起的有限理性决策思潮对古典理性决策模型展开了猛烈批判，理性主义分析范式在此过程中逐渐式微，主张在边际范围内进行政策调整的渐进主义日渐兴盛。故此，发迹于同一时期的创新扩散理论最初就假定，创新扩散将按部就班，呈现为“渐进调试”的模式。譬如，美国的“为成功付费”“移民法案”等州政府创新政策皆具有渐进性扩散特征，扩散过程符合经典的“S型”曲线。在中国，近几年的“开放数据政策”“智慧城市”“住房限购政策”等大量本土的政策创新，也呈现了相似的扩散历程。

随着政策场景变迁与创新实践发展，急剧性的政策扩散逐渐走进公众视野。譬如，西方国家的“梅根法”“身份盗窃立法”“胚胎干细胞法”，以及国内的“特殊小镇”“积分制政策”“河长制”等政策创新，都戏剧性地与传统的渐进性扩散模式存在较大差异。由此，对政策创新扩散的研究也分异为两条脉络，一条延续着传统政策过程的渐进主义分析范式，另一条致力于研究非渐进性的政策扩散。“政策爆发”作为一种典型的非渐进性政策扩散模式开始被纳入研究视野。为了解释政策爆发，有学者引入与渐进主义范式相对应的间断均衡理论，将议程设置与政策产出联系起来，以决策注意力为切入点，阐述了渐进性的政策调试与突然的政策变化这一动态过程[1]。有学者指出，在以党领政、党和国家相互嵌入的中国政治生态中，公共政策扩散天然具备高位推动的特征[2]，中央精神及其战略部署成为地方创新的动力源泉，政策创新更多是中央倡导与地方响应相结合的产物[3]。因此，国内学界倾向于使用中央注意力的间断均衡来解释地方政策创新的非渐进性扩散，将政策爆发主要归因于中央注意力聚焦及其高位推动。

问题在于，中央决策注意力聚焦及其自上而下的高位推动能否解释所有的非渐进性政策扩散？换言之，中央关注和强制性干预力量是否为非渐进性政策扩散的唯一动力？在缺乏以上条件时，“自发式”政策爆发是否可能？答案是肯定的。近年来已有不少地方自主政策创新并呈现出政策“爆发式”扩散的案例，其中，短短几年便迅速席卷中国众多大城市的“人才新政”就是典型案例，也是审视“自发式”政策爆发的一个良好视窗。特别是在近几年来国家行政权力不断上收和制度约束不断强化的背景下，“自发式”政策爆发这一现象更加值得深究。

二、文献回顾

(一)渐进性政策扩散的研究

创新扩散一词最早出现于经济学、管理学以及传播学等学科领域，直至20世纪60年代，才被引入到政策领域的研究中。1969年，Walker在《美国政治科学评论》发表了《创新在美国各州的推广》一文，中西方学界普遍将这篇文章视为创新扩散领域的研究开端。在该文中，作者将“政策创新”定义为“政府采纳某个对它而言是新的政策，不论政策产生了多久和有无被其他政府所采纳”[4]。换言之，只要政策对于某个政府来说是新的，便可称之为政策创新。Rogers在其代表性著作《创新的扩散》中较为完整地阐述了政策扩散，即“一项政策创新随着时间流逝，经由特定的渠道在社会系统的成员中被沟通的过程”[5]。也就是说，存在着这样的政策网络，它联结了社会系统中关注特定政策领域或议题的行动者，行动者在该政策网络可以进行持续稳定的交流。因此，率先采纳某种创新方案或形式的地区将会影响其他地区的政策选择，更具创新精神的地区可以在不给其他地区带来创新风险的同时，成为“民主的实验室”[6]。

政策扩散模式通常指的是一项政策创新在扩散速度与范围方面的特征。自20世纪60年代以来，在西蒙“有限理性”思潮的浸润下，西方政策扩散模式研究基本遵循着渐进式扩散的理论逻辑。学者们认为政策创新扩散源自一个渐进性的学习过程，本质上是各州政府的决策者在时间限制、信息不对称性和决策者有限理性共同塑造下的追求满意方案的行为。经过长期观察，Brown & Cox提炼出创新扩散的三条经验性规律。[7]其中，时间层面的“S型”扩散曲线就是渐进主义的一个生动展现。西方的“个人储蓄账户”“平价医疗法案”等经验性研究也印证了“前期缓慢增加-中期逐渐加速-后期速度放缓”的渐进性扩散过程。Walker曾形象地用“树”比喻各州政府这类按部就班式的创新扩散[8]。同样地，中国独特的政策试验机制也颇具渐进调试色彩，通过“先试先行-由点到面”的政策试验，试验成功便由中央对成功经验进行吸纳，再依次推广到各个地方，由此降低创新失败的风险，这成为政策创新扩散的一种常见举措。

(二)非渐进性政策扩散的研究

在西方国家渐进性政策扩散的主流研究之外，实践领域的急剧性政策扩散现象迅速引起了学界关注。譬如，在短短四年时间里，“无过错离婚法”从发起州扩散到除少数五个州以外的其余美国各州[9]；针对刑事累犯量重刑的“三振出局法”在20世纪90年代迅速蔓延[10]；“安珀警报”更是代表了西方国家一场快速政策扩散的完美风暴。此外，国内的地方政府创新也不乏相应的实例。譬如，“留守儿童政策”扩散主要聚集于后试点阶段，具有“前期平缓-后期陡峭”的曲线特征[11]；“居住证制度”的扩散曲线为陡峭的“S型”。总的来说，尽管中西方治理实践的差异较大，但是学者们都意识到公共政策扩散未必都遵循渐进性的扩散路径。之后，美国学者Boushey撰写了《美国政策扩散的动力》一书，系统性地概括了区别于渐进性的“S型”政策扩散曲线的另外三种非渐进性政策扩散曲线，分别为“R型”曲线、阶梯模式和陡峭的“S型”曲线。最重要的是，该书明确提出了“政策爆发”这一核心概念[12]，认为这是一种典型的非渐进性政策扩散模式，并借助流行病学的理论框架构建了非渐进性政策爆发的动力模型。

“政策爆发”是一种非渐进性的政策扩散模式，扩散过程呈现为“R型”曲线。一般而言，外部冲击构成政策爆发的关键驱动因素，一项政策以极快的速度传播，常归因于外部环境震荡。换言之，决策注意力突然跃迁而非不确定性逻辑驱使政策爆发。[13]理论发展表明，政策爆发的非渐进性属性直接导致了渐进主义范式的解释力式微。原因在于，渐进主义分析范式不论是从方法还是规范方面都难以对非渐进性变化的产生机制自圆其说。[14]因此，间断均衡理论范式由于“兼具描述解释渐进性和非渐进性政策过程”的独特优势，成为分析非渐进性政策爆发的新的理论工具。该分析视角假定，注意力是有限的，面对严格的时间、信息、资源限制和个人有限理性，决策者在常规模式下只能依靠渐进决策进行不对称的信息处理，选择性地回应大量社会问题。[15]所以，政策创新只有吸引决策中心注意才有机会打开“政策之窗”，进入政策议程并触发重大政策变迁。[16]总的来说，有限注意力的间断均衡塑造出差异化的政策扩散过程，决策注意力跃迁带来政策突变，公共政策从零星扩散到蓬勃发展是注意力骤然聚合的结果。[17]

(三)“自发式”政策爆发：非渐进性政策扩散的补充解释

与美国分权主义的联邦体制不同，中国国家治理更多地呈现为统一权威下的有效治理。故此，虽然联邦制下的政策爆发分析框架对中国单一制下的非渐进性政策爆发有可资借鉴之处，但对中西方地方政策扩散模式的研究仍然不能简单地进行类比分析。一方面，联邦政府通常在推动地方创新中仅仅发挥着有限的作用，各个州政府实际上拥有较大的创新自主权，州际竞争成为推动政策扩散的重要动力。社会中任意漂浮的大量政策问题、新的理念和政策方案在未能引起联邦政府关注时，也可以凭借利益集团游说、公共舆论等方式，吸引州政府决策者的关注从而被纳入立法议程。[18]另一方面，在中国单一制的制度背景下，地方政府同时聚焦于同一政策议题很大程度上是受到外部压力的影响，尤其是中央政府的直接或间接的指挥和干预。在地方创新实践中，一旦中央决策注意力聚焦于某一政策问题或特定政策领域，地方政府一般会失去创新“退出权”。也就是说，在缺少协商余地与政策变通空间时，地方政府不得不勉力跟进“创新”，“网络理政”就是一个典型例子。[19]近年来，国家制度约束逐渐强化，地方自主创新的风险不断攀升，从政策创新到实质性的政绩产出并非平稳的“自动滑道”，地方政府对自主创新的态度愈加谨慎。[20]

然而，在部分中央政府没有强制要求必须跟进，地方政府享有创新“退出权”的情况下，仍然会有大量的地方政府主动选择积极跟进中央政令[21]，更甚者还在某些政策领域中使出“层层加码”和压力推进的执行策略。在此大背景下，这样一种现象值得予以特别重视，即在缺乏中央注意力聚焦与高位推动的某个政策问题或政策领域，地方政府会率先发起政策创新，政策扩散呈现为水平方向的“政策爆发”。正如2017年起始于武汉市的“人才新政”，这项地方政府创新在没有得到中央直接肯定的情况下，短短两三年便“自发式”迅速波及全国上百个城市，从而拉开了中国各大城市间轰轰烈烈的“抢人大战”序幕。这意味着，即便是在中国场景下，中央决策注意力聚焦和高位推动也不是政策爆发的唯一解释机制。可以说，在过去四十余年的改革开放历程中，地方政府始终扮演着推动制度变迁的“第一行动集团”角色，在促进地方经济增长和国家治理现代化中功不可没，所以地方政府在政策扩散中的能动性不容忽视。总的来说，非渐进性的政策爆发不仅可以由中央自上而下的力量推动，也可能是地方自主创新并不遗余力推动政策扩散的结果。一项政策创新如何在缺乏中央注意力聚焦及其自上而下的高位推动时，成功打开“政策之窗”并实现“自发式”政策爆发，这一问题尚未得到解决。

综上，当前研究已然意识到政策创新扩散并非普遍遵循渐进主义的扩散逻辑，有时也会呈现出与“渐进调试”截然不同的重大变迁，集中表现为“政策爆发”。作为一种非渐进性的政策扩散模式，国内学界将政策爆发视为中央决策注意力集中并高位推动的结果。然而，实践表明这并不能解释所有的非渐进性的政策爆发。据此，本研究问题聚焦于，在缺乏中央注意力聚焦及其自上而下的强制性干预治理情景下，地方政府为何选择自主创新并促成政策爆发？其中，特定政策问题是如何引起决策者重视继而进入政策议程的？府际互动是如何转化成为政策扩散过程中的重要动力，地方官员又在其中担任着何种角色？本文将围绕以上问题展开研究，尝试构建“自发式”政策爆发的解释框架并分析其生成机理。

三、研究设计

(一)研究方法

本文采用扎根理论方法研究“自发式”政策爆发及其生成机理。首先，尽管政策创新扩散已经取得了丰富的研究成果，但是学界对于非渐进性的政策爆发的研究仍然不足，尤其是在缺乏中央注意力聚焦和高位推动时，地方政府自主创新促成的政策爆发。扎根理论方法主张系统搜集数据，由经验事实出发而非将事先成型的想法或理论强加于数据，在此基础上抽象出理论[22]，这有助于探索“自发式”政策爆发这一新现象背后的深层次逻辑。其次，“自发式”政策爆发是一种独特的政策扩散模式，其生成过程蕴藏着复杂的因果机理。质性研究的扎根理论由于具备一整套规范的操作流程，在政策扩散的因素识别和过程解读中具有天然优势。[23]因此，依据扎根理论思路，通过开放式编码、轴心式编码和选择性编码，自下而上地构建理论并使其达到饱和，以此分析“自发式”政策爆发及其生成机理是适当的。

(二)样本选取

本文以“人才新政”作为研究案例，着重关注大城市的政策扩散动态。自2017年初，武汉市首次提出“人才新政”,全国性的“抢人大战”拉开序幕，极短的时间内便已波及上百个城市，政策扩散属于典型的政策爆发模式。[24]此外，“人才新政”从急剧扩散到增速减缓的整个过程并未受到中央强制压力、上级政府财政支持、激励信号等直接或间接干预。各地却竞相抛出了经济补贴、降低落户门槛等引才举措，以及政策不断加码、配套政策轮番出台和频繁召开工作会议，本质上属于地方政府的自主行为。[25]审视“人才新政”的扩散过程不难发现，虽然“人才新政”扩散是全国性的政策爆发，但事实上，那些所谓的新一线城市和二线城市等大城市才是真正意义上推动“人才新政”爆发的“主力军”。相比于其他三四线乃至五线城市，这些大城市多为省会、副省级城市或处于沿海发达地区，在政治、经济、文化等各方面都具有较大的影响力，城市竞争力强劲。它们不仅最先跟进“人才新政”，最快出台政策方案，也吸引了最多的社会关注和讨论。[26]最终，基于案例典型性、资料丰富性和调研可行性等考虑，本文选取8个大城市作为研究样本，立足“人才新政”的经验材料，致力于构建一个“自发式”政策爆发的解释模型。①

(三)资料搜集

按照“一切皆为数据”[27]原则和资料搜集的三角测量法，运用多种渠道和数据搜集技术。根据资料来源，本文的研究资料可以大致归为两类。(1)一手资料：包括半结构化访谈资料、个人观察笔记和会议讲话资料，根据资料类型分别编号为a、b、c；(2)二手资料：包括政府政策文件、部门内部资料和互联网资料，根据资料类型分别编号为d、e、f。

四、范畴提炼与模型构建

完成数据搜集后，需要对数据进行比较分析和编码。数据分析和资料编码是扎根理论的关键步骤，美国学者Strauss& Corbin在构建扎根理论时，将编码过程分为三个步骤，分别为开放式编码、轴心式编码和选择性编码。经过三个层次的编码，在没有理论预设的前提下，自下而上地构建理论，可以较好地处理理论与经验之间的关系。[28]

(一)开放式编码

开放式编码即在无任何理论预设的前提下，扎根于原始数据并从中提炼概念和范畴的操作化过程。在此阶段，本文逐句、逐段编码，经过反复比较和分析，提取了147条原始语句和与之相对应的初始概念，进一步抽象聚焦后得到19个范畴，具体见表1。

表1 开放式编码

(二)轴心式编码

轴心式编码在于厘清各个范畴之间的关系，以此整合出更高抽象层次的范畴，将数据恢复为一个连贯整体。本文依据轴心式编码规则对19个初始范畴进行再次提炼，得出4个主范畴。其中，将治理困境、城市发展和行为依赖归纳为创新动机，与资源条件支撑创新能力整合为政府特征主范畴；将政治晋升、公共服务和符合期望归纳为官员行为动机，加上注意聚焦、资源整合、符号建构归纳为官员行动策略，二者整合为地方官员主范畴；将问题属性、政策形象和政策效用归纳为价值属性，加上目标群体和政策工具归纳为工具属性，二者整合为政策属性主范畴；政策学习、政策模仿和政策竞争遵循效率逻辑，政策规范属于合法性逻辑，二者整合为府际互动主范畴。各主范畴、副范畴和初始范畴及其概念解释，如表2所示。

表2 轴心式编码与概念解释

(三)选择性编码

选择性编码在轴心式编码的基础上，通过深入分析范畴之间的内在关联和作用机制，梳理出完整的“故事链”。如表3所示，“自发式”政策爆发并非单一因素简单影响下的结果，而是涉及多个因素的复合驱动过程。一是“易感群体”。地方政府在内部特征的塑造下，属于典型的创新“易感群体”，即具有充分的创新敏感性和接受度，能够快速地接受和采纳一项政策创新，是“自发式”政策爆发的“重要力量”。二是“特定政策”。独特的政策属性塑造出特定的政策创新，这些政策属性不断影响地方政府和官员的创新认知和行为，是“自发式”政策爆发的“引爆因子”。三是“政策企业家”。地方官员作为“政策企业家”将特定问题纳入政策议程，联结可行性政策方案，积极推动开启“政策之窗”，是推动“自发式”政策爆发的“关键行动者”。四是“外部压力”。在府际互动的过程中，创新压力也在政策网络中急剧蔓延，骤然聚合的“外部压力”迫使地方政府快速制定和出台政策，是推动“自发式”政策爆发的“加速器”。

表3 选择性编码与联结关系

(四)模型构建与饱和度检验

基于三个步骤编码形成的“故事线索”与关系结构，本文构建了“自发式”政策爆发的解释模型，如图1所示。为了检验“自发式”政策爆发的理论模型，随机从半结构化访谈资料、个人观察笔记、会议和视察讲话、政策文件、部门内部资料和互联网资料六个类别中分别抽取一份材料，依次进行开放式编码、轴心式编码和选择性编码三个步骤。经过反复比较和分析，尚未发现新的范畴。此外，研究结果的专家反馈也大致贴合结论。由此，可认定“自发式”政策爆发的理论模型具有较好的理论饱和度，可停止抽样并进行模型阐释和讨论。

图1 “自发式”政策爆发的解释模型

五、“自发式”政策爆发的模型阐释

本文“自发式”政策爆发的解释模型主要由“易感群体”“特定政策”“政策企业家”和“外部压力”四个维度构成。首先，内部特征塑造下的地方政府作为创新“易感群体”是“自发式”政策爆发的“重要力量”。面临辖区治理的严峻形势、城市发展的巨大机遇等，地方政府对于可能出现的各种政策方案保持高度敏感性，这使得一项政策创新的采纳和扩散可以在极短的时间内迅速完成。其次，具备独特的政策属性的“特定政策”是“自发式”政策爆发的“引爆因子”。新的政策方案问世不仅为特定社会问题的解决提供了新的思路，其价值和工具维度的属性也在不断影响地方政府和官员的创新认知和行为，由此促成非渐进性的政策爆发。再次，地方官员作为“政策企业家”是推动“自发式”政策爆发的“关键行动者”。地方官员将特定问题纳入政府议程，联结与之相关的可行性方案，积极推动打开政策的“机会之窗”，实现政策爆发。最后，府际互动产生的“外部压力”是推动“自发式”政策爆发的“加速器”。在缺乏中央的强制力量干预时，地方政府间的横向政策竞争、模仿等行为及其产生的压力成为“自发式”政策爆发的重要动力来源。总的来说，“自发式”政策爆发是由多个维度的因素综合作用的结果。

(一)“易感群体”：“自发式”政策爆发的“重要力量”

政策扩散模式很大程度上取决于那些接受、回应和采纳政策创新的地方政府。政府的内部特征决定了政府对哪些政策议题更感兴趣，以及更倾向于采纳何种类型的政策方案。地方政府作为政府职能事实上的行使者和治理责任的承担者，在严峻的治理形势与城市发展机遇等内部特征塑造下，毫无疑问成了创新扩散的“易感群体”。

相较于地方政府在常态化治理时期的“按部就班”式的政策创新模式，在“自发式”政策爆发中，作为创新“易感群体”的地方政府具有强烈的创新动机，高度关注政策扩散过程，积极地进行资源动员，俨然是“自发式”政策爆发的“重要力量”。可以说，一项政策创新从制定到出台再到大规模扩散的政策过程被地方政府压缩进极短的时间里，由此形成了非渐进性的政策爆发。而且，不同于中央决策注意力聚焦下的“运动式”政策创新模式，在“自发式”政策爆发中，地方政府创新并未由自上而下的强制力量主导，地方政府行为主要是一种自主性选择，一旦某个地方政府率先发起创新，其他地方政府也随之快速跟进，所以政策扩散呈现为“自发式”政策爆发。以“人才新政”为例，严峻的人口老龄化形势与城市的人才流失带来了一系列社会问题，这给地方治理带来巨大挑战，再加上21世纪以来，人才资源对于城市发展的战略地位已经越来越不可忽视。因此，各个城市尤其是那些处于一线或新一线的大城市，对人才问题变得高度敏感。当武汉市率先发布“人才新政”，拉开“抢人大战”序幕后，其他城市便争先恐后地加入。此外，创新能力也是塑造地方政府的创新易感性的重要因素，这也解释了为何在“抢人大战”中大城市能够率先起跑，成为推动政策爆发的“主力军”。

(二)“特定政策”：“自发式”政策爆发的“引爆因子”

差异化的政策属性塑造出不同类型的公共政策，政策创新的特点往往决定了政策扩散的速度和程度。西方学者Boushey在研究中就曾指出，相较于管制型政策，道德型政策和治理型政策更能引起广泛的社会讨论，但道德型政策多半会因意识形态争议而走向停滞，所以治理型政策最易形成政策爆发。[29]不过，任何一项被挑选出来的政策都会受到被运用其中的复杂过程的影响，所以，“特定政策”在政策过程中不断调整的现象并不鲜见。[30]

具有独特属性的政策创新能够改变政府处理事项与信息的优先顺序，也一定程度上决定了公众参与的范围与程度，这些“特定政策”是“自发式”政策爆发的“引爆因子”。一方面，立足政策的价值维度属性分析，对于政策问题而言，高显著性和低复杂性的政策议题能够快速地引起地方政府决策者注意从而进入政策议程。而从政策形象而言，伴随着强烈反对声音的政策创新多半在政策制定环节便寸步难行，譬如殡葬改革政策。而符合社会刻板印象的政策创新即便无法令所有人满意，却能有效克服政策阻力。此外，当认知到的政策收益大而政策实施难度小时，可想而知，政策必然会以一种极快的速度扩散。另一方面，对于政策的工具维度属性而言，不论是目标群体还是政策工具的设计与运用，本质上都是政策共同体中所盛行的制度、情感、理念等价值规范的反映和强化。[31]其中，目标群体的社会建构对于政策工具选择、政策形象等具有重要影响，也直接关系到政策所能获得的政府关注和支持力度。[32]譬如，向弱势群体提供福利的政策争议较小，因此很容易被采纳，从而演变为非渐进性的政策爆发。此外，多样化与低复杂性的政策工具选择对于政策创新扩散的作用同样不容忽视，这为大规模的政府政策借鉴和模仿提供了可能。所以，与其说“人才新政”爆发是一种偶然现象，不如说是偶然中的必然，不论是城市人才和人口问题的高显著性、符合社会刻板印象的目标群体建构，还是不同政策工具的混合使用等，都意味着这项政策创新本身便带有“引爆”属性。[33][34]

(三)“政策企业家”：“自发式”政策爆发的“关键行动者”

来自美国的实践表明，政策爆发的动力源于政策企业家和利益集团积极分子的政策倡议，这些个体或利益集团作为政策变革的鼓吹者或政策媒介，在政策创新扩散中发挥着关键作用。中国的政策爆发与之相似却又有所不同，相似之处在于中国的政策过程也存在这样的行动者，他们负责将特定的问题提上政府议程，联结各种可行性方案，推动开启“政策之窗”。不同则在于，在中国独特的领导干部体制下，地方官员担任着“政策企业家”角色[35]，在政策扩散中，地方官员的行动聚集了大量的政治关注，一项成功的政策创新开始在政策网络中快速扩散并成为地方政府政策模仿的焦点，于是政策爆发便自然而然发生了。

动机是行为的根本动力。首先，政治晋升贯穿了地方官员职业生涯发展的整个过程，在金字塔式的科层制结构中，地方官员会努力追求政治晋升。其次，地方官员作为公共系统的一员往往比其他从业者拥有更强的公共服务动机，这也是其推进创新的重要原因。最后，一项政策创新被“广为接受”将会产生制度性力量，在此背景下，地方官员则会积极推动地方政府创新。不过，由于刚性的决策时间约束和有限的注意力，地方官员一般只能选择性地关注部分政策领域。他们通过动员讲话、召开研讨会等方式将特定问题推入政策议程，整合内部的各项资源，最终促成创新扩散。不得不提的是，在“自发式”政策爆发中，地方官员的符号建构工作尤为重要，即通过创造和施加一整套作为整体并普遍使用的话语体系，建立起对事件的主导性分析框架。近年来，随着行政权力不断上收和中央对地方的控制逐渐强化，地方政府的自主性空间进一步收缩，政策创新的风险也在不断攀升。在此情形下，地方政府自发采纳的政策创新尤其需要一套解释框架，以此证明政策创新的合法性并规避潜在的政治风险。所以，在“自发式”政策爆发中，地方官员的符号构建工作必不可少。正如“人才新政”爆发时，地方官员在各种场合的讲话中反复强调，“人才新政”是严格遵循“中央指示精神”“十九大重要会议精神”等作出的。

(四)“外部压力”：“自发式”政策爆发的“加速器”

根据开放系统的组织观点而言，政府并非一个孤立主体，而是在与外界环境的互动中得以生存和发展，所以，在政策扩散的过程中，地方政府不可避免地将受到来自外部环境的干预与压力。当中央注意力聚焦于特定政策并自上而下地实施干预时，政策爆发的动力主要源于央地互动及强制性压力。而当地方政府自主创新并导致的水平方向上的政策爆发时，政策爆发则是地方政府之间互动的结果。在政策知识的自由流动中，扩散压力传递至各个地方，这些骤然聚合的外部压力成为“自发式”政策爆发的“加速器”。[36]

在“自发式”政策爆发中，地方政府的政策互动主要分为四种，即政策学习、政策模仿、政策竞争和政策规范。需要明确区别的是，政策学习和政策模仿分别代表着两种截然不同的政策互动方式与过程。具体来说，政策学习是地方政府基于自身条件考虑，主动学习和交流借鉴其他地方政府的创新经验的渐进性过程，而政策模仿则是地方政府直接照搬其他地方政府的政策方案，却并未考虑政策对于政府自身的适用性。尽管两种互动高下立分，但遗憾的是，在非渐进性的政策爆发过程中，渐进性的政策学习十分少见，政策模仿乃至政策趋同的现象则比比皆是[37]，各地创新走向“内卷化”并快速演变为“自发式”政策爆发。不过，政策模仿属于一种过程导向的行为选择，指向结果的政府政策竞争与政策规范才是促成“自发式”政策爆发的主要压力来源。实际上，政府竞争已是老生常谈的话题，通过政策创新竞争“好的商品”，譬如企业、人才等，也能阻止“坏的东西”，譬如贫困、犯罪等。[38]在“人才新政”中，地方政府的政策竞争主要表现为政策创新快速迭代、优惠措施层层加码、相关配套政策和设施不断增加等，地方政府激烈的政策竞争带来的结果就是急剧性的“自发式”政策爆发。另外，一项创新被“广为接受”形成的制度压力也是“自发式”政策爆发的重要动力[39]，在以合法性机制为内核的制度压力的作用下，地方政府往往会采纳相同的政策。有意思的是，地方创新来源于制度压力但又成为新的制度压力来源，这一动态过程及其压力不断推动“自发式”政策爆发。

六、结论与讨论

本文以中国大城市“人才新政”为例，借助扎根理论，自下而上地构建了“易感群体”“特定政策”“政策企业家”和“外部压力”四个主要维度，以此解释中国场景下的“自发式”政策爆发。目前，西方学界对于政策爆发动力机制的研究呈现出多元化解释的特点，而在中国语境下，不论是理论界还是实务界都更倾向于将政策爆发归结于中央关注并自上而下地进行行政干预的结果。本研究显示，在部分缺乏中央注意力聚焦的政策领域，地方政府也能自主创新并推动“自发式”政策爆发。“自发式”政策爆发不仅在参与主体的特征与互动过程方面，还在政策的自身属性与扩散情景方面，都表现出鲜明的特征，在这些因素的交织下，最终塑造出独特的政策扩散逻辑。具体而言：(1)地方政府作为创新“易感群体”是“自发式”政策爆发的“重要力量”。在众多内部特征的塑造下，地方政府成了具有强烈创新意愿的“易感群体”，主要表现在对于随时可能出现的新的理念和政策方案保持高度敏感性和接受度，一旦某个地方率先尝试政策创新，则迅速自主跟进，极大地缩短了地方政策出台前的一系列研判过程，由此带来急剧性的政策扩散，即“自发式”政策爆发。(2)具备独特的政策属性的“特定政策”是“自发式”政策爆发的“引爆因子”。特定的政策创新不只意味着一项新的政策方案的产生，其背后蕴含的政策价值与相关的政策工具运用也在不断地塑造政策扩散情景，由此对地方政府与官员的创新动机与行为产生影响。高显著性的政策议题，易理解的政策内容与易操作的政策工具，支持者占据主流的政策图景等，都代表着这项公共政策本身便带有“易爆因子”，极容易引起政府决策者的关注从而进入政策议程，政策快速制定并出台。(3)地方官员作为“政策企业家”是推动“自发式”政策爆发的“关键行动者”。在政治晋升、公共服务等内生性动机与外源性压力的驱使下，地方官员将注意力聚焦于特定的问题，与此同时，联结相关的政策方案，整合组织资源，推动政策创新扩散。特别是地方官员的符号建构工作为地方政府的自主性创新提供了合法性解释，避免了创新的政治风险。(4)府际互动中产生的“外部压力”是推动“自发式”政策爆发的“加速器”。地方政府并非孤立的个体，其行为也是外部环境塑造的结果，不论是地方政府间的横向竞争，还是全国性的政策扩散带来的制度压力，都是政策扩散的重要动力。在政策互动的过程中，扩散压力不断积聚，地方政府创新走向“内卷化”并快速演变为“自发式”政策爆发。

区别于渐进性的政策扩散，也不同于中央干预下的“强制型”政策爆发，地方政府自主创新并衍生的“自发式”政策爆发具备更为严格的生成条件。首先，从主导因素分析，相比于中央决策注意力聚焦并自上而下地实施强制性干预的政策爆发，“自发式”政策爆发是“易感群体”“特定政策”“政策企业家”和“外部压力”四个方面的因素综合作用的结果。其次，从扩散动态分析，“自发式”政策爆发并非一蹴而就的静态模型，而是一个不断强化的动态过程。在政策扩散过程中，不同维度的要素并非孤立地作用于政策扩散，而是相互塑造、彼此结合和共同强化，动态地推动“自发式”政策爆发。最后，从地方自主性分析，不同于在中央干预下的政策爆发中，地方政府并无创新选择权而是必须跟进这种具有权威性的政策方案，“自发式”政策爆发则主要是地方自主创新的结果。不过，地方自主创新也需要承担政策万一失败的绩效合法性质疑，更重要的是，地方还要面临政策创新是否符合中央意志的政治风险。在此情形下，地方官员的符号建构工作显得尤为必要。综上所述，本文所构建的“易感群体-特定政策-政策企业家-外部压力”解释框架，不仅是对非渐进性政策扩散理论的进一步补充，更是直接聚焦于中国本土语境下非渐进性的政策爆发，研究视角实现了从中央干预下的“强制型”政策爆发的转向。通过追踪分析中国大城市“人才新政”的扩散动态，揭示其生成机理，为“自发式”政策爆发提供了一个具有共性规律的解释框架，在一定程度上拓展了我国政策爆发研究的广度。

注释：

①8个大城市是指武汉市、成都市、西安市、郑州市、贵阳市、青岛市、南通市和石家庄市。