大城市城乡接合部养老服务供给中的合作治理失灵及其解决路径

林佳怡 易承志

(1.复旦大学，上海 200433；2.上海交通大学，上海 200030)

一、问题的提出

城乡接合部是指位于城市核心区之外的、反映乡村向城市过渡的特定地域空间形态。[1]与一般城市相比，大城市的城乡接合部涵盖的范围更广，汇集人口规模更大，对公共服务供给的要求也更高。养老服务属于基本的公共服务范畴①，其供给状况在很大程度上反映了一个地方整体的公共服务供给水平，也关系到人民日益增长的美好生活需要的满足。有研究指出，随着城镇化的不断推进，包括养老在内的公共服务供给已经成为大城市城乡接合部存在的一个突出问题。[2]

随着我国城镇化的快速推进，作为一种地理空间形态的城乡接合部大量出现。由于城市化仍在推进过程中，大城市城乡接合部的养老服务供给呈现出既有异于乡村，又有别于城市的突出特征。[3]其背景主要包括以下三个方面：一是由乡村向城市转变过程中形成的城乡接合部传统上主要依靠的是家庭养老的方式，[4]其养老服务供给基础往往比较薄弱。在大城市城乡接合部，虽然由乡村向城市过渡的形态更加明显，传统的村落形态日益为城市社区形态所代替，但家庭养老的方式仍然具有普遍性，社会化养老观念较为淡薄，社会化养老设施相对不足。然而，与养老服务供给基础仍待加强形成鲜明对比的是，中心城区居民及外地新移民的大量涌入，向大城市城乡接合部政府提出了更高的养老服务要求，加剧了养老服务供需矛盾。二是近年来中国人口老龄化不断加深，城市尤其是大城市的老龄化问题更为凸显。根据联合国的界定标准②，我国从2000年左右开始进入老龄化社会，然而1995年时,上海市65岁及以上老年人就已接近全市人口的12%。[5]在大城市城乡接合部，老龄化问题同样存在。此外，由于对城乡接合部的管理差异性较大，目前还尚不具备完备的制度体系，[6]管理上的相对碎片化导致该类地区的养老服务供给更面临着不同于城市与乡村的治理难题。三是大城市城乡接合部高异质性人口的多样化、多层次养老需求，对政府养老服务供给提出了新的挑战。尽管不同城乡接合部导入人口的年龄结构具体有差别，但大城市城乡接合部导入人口的增长整体上带来了养老服务需求的扩大和养老服务供给压力的增大。这种压力主要表现为两方面：一方面，集中性、规模性人口导入带来的养老服务需求增长，这涉及养老服务供给绝对总量缺口如何填补的问题。另一方面，由于城乡接合部兼具城乡双重属性，人口结构复杂，本地农村居民、因旧城改造或动迁等导入的中心城区居民以及外来人口共存，人口的高度异质化必然带来多样化、多层次、差异性的养老服务需求。因此，大城市城乡接合部养老服务供给还涉及养老服务需求层次提升和内容多样化导致的养老服务质量差距如何追平的问题。

在上述背景下，为了解决大城市城乡接合部存在的养老服务供给问题，引入社会力量推进养老服务的合作治理成为日益得到广泛应用的一种实践做法。然而，在实践中，大城市城乡接合部养老服务的合作治理仍然面临一些问题，制约了养老服务供给绩效的提升。本研究主要涉及以下问题：养老服务作为一种基本公共服务，在大城市城乡接合部这一特定地域空间内是否存在合作治理的失灵？如果存在，原因是什么？如何采取有效的对策？对这些问题的回答无疑有助于我们厘清大城市城乡接合部养老服务的供给逻辑，进而采取有效措施来提升养老服务的供给绩效。

二、文献综述

对于城乡接合部的养老服务供给与合作治理，现有研究主要围绕以下三个方面展开：

(一)对城乡接合部养老服务供给的研究。养老服务是一种基本的公共服务，而城乡接合部则被认为是公共服务提供能力相对薄弱和提供状况相对较差的特殊地理空间。[7]已有的文献从不同方面证实了城乡接合部养老服务供给的问题。朱涛以杭州为例，对城市社区、城乡接合部社区和乡村社区的养老机构服务供给状况的比较分析发现，城乡接合部社区的养老机构服务供给状况与乡村社区相比有较大的优势，但弱于城市社区。这主要与所在地方政府的支持有关。[8]周长生对通化市的调查指出，城乡接合部养老机构的服务水平受到服务设施简陋和专业服务人员短缺的制约。[9]

(二)对合作治理的研究。合作治理已经成为公共服务供给的重要分析框架。[10]对于合作治理(cooperative governance or collaborative governance)，不同研究者进行了不同的界定。Ansell & Gash对合作治理的界定被广泛引用，他们认为合作治理作为一种特定的治理安排，指的是“一个或多个公共机构与非国家的利益相关者共同参与的、以共识为导向的、协商性的正式集体决策过程，旨在制定或实施公共政策或管理公共项目”。[11]Emerson、Nabatchi & Balogh从更宽广的视角将合作治理界定为“公共政策决策和管理的过程和结构，这些过程和结构促使人们建设性地跨越公共机构、各级政府和/或公共、私人及民间领域的界限，以实现本来无法实现的公共目标”。[12]Donahue & Zeckhauser从委托-代理关系的角度对合作治理进行了界定，在他们看来，“合作治理可以被视为政府作为委托人和私人参与者作为代理人而形成的一种代理关系”。[13]陈家喜认为与治理相比，“合作治理更强调治理主体间的平等伙伴与一致决策，强调利益相关者围绕公共事务作出共同讨论形成最终方案的过程”。[14]公共服务作为合作治理的重要领域也受到研究者的高度关注。唐文玉认为，与科层治理或社会自治相比，“合作治理指的就是国家与社会的合作管理或公共服务的合作供给”。[15]不同学者对合作治理界定的具体内容虽然不同，但都强调了合作治理中多元主体的合作。

公共服务的合作供给涉及对公共服务生产与供应理论的分析，而公共服务生产与供应的分离被视为公共服务合作治理的基础。公共服务的供给作为政府的核心职能之一，传统上被认为是一个不可分开的统一过程。但随着公共服务内容的扩张和技术的进步，公共服务的供给作为一个不可分的过程逐渐被打破。从1950年代起，公共服务的供给被区分为生产和供应两个环节，其中公共服务与私人服务在生产环节上并无本质上的差异，但公共服务的供应必须由政府承担。[16]当前，公共服务生产与供应相分离已经成为国内公共服务研究的重要理论视角，产生了丰富的研究成果③，对公共服务供给实践的发展也产生了重要的影响。

(三)对养老服务供给中合作治理的研究。不少研究者已经使用合作治理的理论框架来研究我国养老服务供给问题。章萍认为合作治理是提供养老服务的一种重要模式。[17]郁建兴和瞿志远基于对居家养老服务的案例分析，认为政府可以通过调整公私合作中各主体之间的关系达到改善公共服务绩效的目的。[18]刘蕾和陈绅基于社会影响力债券模式对养老服务合作治理的研究也证实了多元主体合作对于养老服务供给的意义。[19]尽管越来越多的研究者强调通过社会、市场与政府多元主体之间的合作治理来更有效率地提供养老服务，但一些研究者也注意到养老服务供给可能存在合作治理失灵的问题。例如，姜玉贞的研究指出政府在养老服务合作治理中面临规划权威性及可执行性差、资金使用效率低、缺乏有效可行的监督机制等问题。[20]刘新萍基于对上海静安区的案例分析，发现养老服务的合作治理还面临诸如寻找服务供给者难、居家养老服务队伍不足、资金来源单一等现实问题。[21]

基于上述文献分析可以发现，学术界对养老服务供给已经从合作治理的视角进行了一些分析，指出了养老服务供给中可能存在的合作治理失灵问题，为理解城乡接合部养老服务供给过程提供了有益的基础。但整体上而言，现有文献分析还不够深入，主要是列举了一些导致养老服务供给中合作治理失灵的因素，尚未对合作治理失灵产生的机制进行深入分析与探讨，也未从系统性的视角出发构建起理解合作治理失灵的一般性框架。此外，现有研究尚未对大城市城乡接合部这一特定地域空间内养老服务供给中的合作治理失灵问题进行深入讨论，更多是一般地指出，大城市城乡接合部较为普遍地面临着公共服务资源配置不均衡的问题，[22]公共服务的供给还不能很好地满足居民的需要。

基于以上考虑，本文在已有研究的工作基础上，试图建立一个合作治理的一般性分析框架，并运用该分析框架对大城市城乡接合部养老服务供给的合作治理失灵问题进行分析，最后在此基础上提出相应的优化路径。

三、目标平衡导向的合作治理：一个分析框架

(一)合作治理视域下的养老服务供给

养老服务作为一种公共服务形式既有公共服务的共性，也具有自身的特性。公共服务的共性使得养老服务的供给，与其他公共服务一样，可以被区分为生产和供应两个环节；养老服务的特性则使得它又可以被区分为“查验品”和“体验品”两种类型，但大部分养老服务属于“体验品”的范畴。

根据Nelson的观点，市场中的商品和服务可以被区分为“查验品”和“体验品”，其中“查验品”可以通过购买前的查验来评价质量，而“体验品”只能通过消费后的体验来确认其质量。[23]养老服务内容丰富，不仅包括“查验品”服务，也包括“体验品”服务，但大部分养老服务都属于“体验品”服务，[24]如居家养老、休闲娱乐、精神慰藉类养老服务的生产同时也意味着作为服务接受者的老年人对服务的消费。Nelson认为，“查验品”的生产和供应在逻辑和实践层面上都是可以分开的，但“体验品”的生产和供应只能在逻辑上区分，而在实践层面则是合一的，服务生产的过程同时也是服务消费和体验的过程。

实现合作治理的基本逻辑前提是公共服务生产与供应在理论上的分离。由该理论可以得出，政府提供公共服务的职责可以通过“分离”流向市场与社会，公共服务的提供因此可以被区分为生产与供应两个环节，前者是技术性的，而后者是政治性的。即使公共服务的提供实现了生产与供应环节相分离，政府仍然应该就所生产和供应的公共服务质量向公众负责。既然大部分养老服务属于生产与供应合一的“体验品”服务，这就要求养老服务的提供应该同步实现生产和供应责任，而不能像“查验品”服务的提供，虽然也需要实现生产和供应责任，但并不一定需要同步。因此，如何同步实现养老服务技术性生产责任与政治性供应责任的双重目标，是城乡接合部养老服务合作治理成功的关键。

(二)目标平衡导向的合作治理分析框架

在公共服务供给从单边治理向合作治理转变的过程中，政府的角色逐渐从传统的集生产与供应于一体者向供应者转型，除了一部分适宜直接生产的基本养老服务，政府主要将养老服务的生产职能转交给更专业的市场部门与社会公共部门，在生产主体方面，逐渐呈现出由政府单一生产向政府、企业、社会组织等多元主体共同生产的趋势转变。[25]而养老服务作为一种主要在消费过程中来体验其质量的体验品，其购买者是政府，消费者是目标老龄人口，购买者与消费者的分离更增添了其中的不确定性，而契约化供给导致交易费用的出现，政府责任机制及其运行情况则在一定程度上决定了交易费用是受限制的还是放大的。[26]因而，在这一过程中政府被赋予了一个新的角色——绩效监督者。[27]虽然政府不再直接承担大城市城乡接合部相当部分养老服务的生产，但仍然对养老服务的生产和供应是否符合要求负责。如前所述，这两种责任分别指，技术性生产责任与政治性供应责任。

具体而言，技术性生产责任要求：(1)政府建立统一的养老服务生产标准。相对于查验品的采购，体验品的购买标准较难制定，因此政府在购买服务前要明确养老服务生产的具体要求和标准，并为相关标准设立量化指标；政府也需要制定养老服务岗位的专业标准和操作规范，推行职业资格认定制度，实现养老服务人员持证上岗。[28](2)政府将养老服务消费者的需求偏好纳入生产环节。一方面，在大城市城乡接合部，由于人口结构的复杂性，养老服务需求呈现出多元化、差异化等特征。另一方面，随着社会的快速发展，老年人群体对养老服务的需求也日益体现出个性化和动态性的特征。这些客观条件都对政府主动获取养老服务需求并将其传输到生产环节提出了要求。与技术性生产责任相比，政治性供应责任则要求：建立科学合理的评估体系。在评估主体上应选择多元评估主体，在评估结果的应用上，一方面注重绩效导向，将资源分配、奖励评比等与服务绩效挂钩，不断完善养老服务绩效评估体系；另一方面将评估与反馈结果作为制定生产标准的参考，输入到养老服务的生产端，以便产出匹配服务接受者需求偏好的高质量服务产品，建立评估-反馈-生产的良性循环。[29]此外，在公共服务的提供被区分为生产和供应两个环节之后，生产是技术性的，而供应作为公共服务的交付环节，关系到谁能得到怎样的公共服务，这是具有政治性的。因此，老年人作为服务的接受者，对服务有着切身的体会，应该成为服务评估的重要主体。即使部分老年人对服务结果的评价表达能力有限，也应该将其纳入评估主体之列，并针对其群体特性，采取相适应的评估方式，以获取其对服务评估的真实想法。

基于以上分析，为更好满足大城市城乡接合部老年人的养老服务需求，需要采取措施，加强对生产和供应责任的监督，以同步实现技术性生产责任与政治性供应责任的双重目标，达成目标平衡、有效的养老服务供给合作治理，具体理论分析框架如下图1所示。

图1 目标平衡导向的合作治理分析框架

四、大城市城乡接合部养老服务合作治理失灵的理论分析

(一)养老服务合作治理失灵的现有解释及其不足

面对大城市城乡接合部老龄化逐渐加深带来的养老服务压力，地方政府虽然积极地推进了养老服务合作治理，力图将社会组织、企业引入到养老服务的提供中来，以弥补政府力量的不足，缓解养老服务供不应求的现状，但在具体的实施过程中，并非所有的合作都是有效的，多元主体间合作进行养老服务供给也在一定程度上出现了失灵现象。是什么原因导致这一现象？不同研究者对此提出了不同的解释。

一是主体目标冲突论。作为养老服务合作治理的主体，政府、社会组织和企业的目标是不同的，政府公共导向的政治目标、企业利润导向的经济目标和社会组织志愿导向的社会目标之间可能存在目标冲突，进而使得不同主体之间围绕公共服务的合作治理出现困难乃至失灵。钟慧澜和章晓懿指出，纯商业企业的逐利性会阻碍其成为政府购买养老服务的稳定承接主体。[30]二是主体发展滞后论。养老服务合作治理的有效推进离不开参与主体的合作意愿和能力，包括企业的社会责任、企业和社会组织的合作能力等。有研究者基于实证研究发现，富有责任感的企业能为社会化养老服务提供强劲的支持。[31]而作为养老服务合作治理的参与主体，不管是企业还是社会组织当前的发展都还不够成熟，例如，企业的社会责任感不强，市场在养老服务供给中发挥力量有限，而社会组织的发育也还不成熟，对政府的依赖性较大，这些缺失使得参与主体难以承担养老服务合作治理的重任。对此，研究者们建议增强企业的社会责任感，[32]提升社会组织的合作能力。[33]三是主体边界模糊论。养老服务合作治理的有效推进需要明确不同主体的功能边界和职责权限。一些研究者认为，当前多元主体参与养老服务的角色界定、边界划分和权责区分仍然较为模糊，导致多元主体之间未能建立起良好的伙伴关系和互动网络。[34]在这一情境下，社会和市场力量都难以被有效激发出来，从而导致养老服务合作治理的失灵。

主体目标的冲突、发展滞后和边界模糊等确实是影响养老服务合作治理的重要因素，可能阻滞养老服务合作治理的推进，乃至导致合作治理的失灵。然而，上述因素仍然无法有效解释为什么大城市城乡接合部养老服务的技术性生产责任与政治性供应责任不能同步实现。这是关系到大城市城乡接合部养老服务合作治理失灵实质的重要问题。

(二)双重目标失衡：基于目标平衡导向合作治理框架的分析

从合作治理的角度来看，同步实现养老服务技术性生产责任与政治性供应责任的双重目标，是城乡接合部养老服务合作治理成功的关键；反之，养老服务供给双重目标的失衡，即技术性生产责任与政治性供应责任不能同步实现，则成为养老服务合作治理失灵的实质。因此，本文将养老服务供给中的合作治理失灵界定为养老服务供给的双重目标失衡，其主要表现是重视供应责任而轻视生产责任，或者重视生产责任而轻视供应责任两种情况。但不管是哪种形式，都会导致养老服务合作治理的失灵。

那么，为什么会出现上述双重目标失衡呢？除了已有研究提出的因素之外，一个关键原因是对大城市城乡接合部养老服务生产责任和供应责任缺乏科学有效的监督，从而带来重视供应责任而轻视生产责任或者重视生产责任而轻视供应责任的问题，并进一步导致生产责任和供应责任两种目标无法同步实现。

随着老龄化程度的加深、社会的发展和政府职能转变的推进，社会组织、企业等多元主体在大城市城乡接合部养老服务供给中发挥越来越重要的作用，养老服务的生产与供应日益分离，政府逐渐从公共服务的产供一体者向供应者转型，将养老服务的主要生产职能转交给更专业的非政府部门，在这一过程中政府被赋予绩效监督者的新角色。[35]虽然政府不再直接承担大城市城乡接合部相当部分养老服务的生产，但仍然对养老服务的生产和供应负责，可以说养老服务的产供分离是以政府职责的强化为前提的，[36]并且政府主要通过绩效监督的方式来促使生产和供应责任的落实到位。

然而，目前大城市城乡接合部在相当程度上还没有建立起适应平衡养老服务合作治理双重目标所需的绩效监督体系，这主要表现在几个方面：

一是养老服务合作治理双重目标之间关系尚未厘清。大城市城乡接合部养老服务合作治理的有效推进需要明晰生产责任与供应责任双重目标间的关系，这是绩效监督保持正确方向的前提。但实践中两者间关系尚未得到清晰的梳理，影响了绩效监督的有效性。二是养老服务绩效监督体系尚未建立健全。例如，笔者从实地调研中了解到，大城市城乡接合部养老服务合作治理绩效监督主要还是以政府的绩效监督和基于服务组织绩效自评估的自我监督为主，而服务接受者和第三方在绩效监督中的参与仍然不足④。再如，当前大城市城乡接合部养老服务合作治理绩效评价的指标设置还存在着重量不重质、指标权重不够科学等问题，绩效评价结果也存在着实践运用不足的问题。三是养老服务绩效监督体系与双重目标未能有机衔接。养老服务合作治理双重目标的平衡离不开绩效监督，但是，这里的绩效监督应该是与养老服务双重目标的平衡要求相衔接、相一致的绩效监督，而实践中两者还未能很好地衔接起来。

五、大城市城乡接合部养老服务合作治理优化的路径选择

人口老龄化是伴随人类社会经济发展、生活质量提升、医疗技术进步而出现的一个必然趋势。[37]随着老龄化的不断加深，为更好满足大城市城乡接合部老年人的养老服务需求，需要采取有力措施，加强对生产和供应责任的有效监督，以同步实现技术性生产责任与政治性供应责任的双重目标(见图2)。

图2 合作治理框架下大城市城乡接合部养老服务供给双重目标的逻辑

(一)厘清绩效监督双重目标之间关系

大城市城乡接合部养老服务合作治理失灵的实质是养老服务生产责任与供应责任双重目标未能同步实现，导致主要作为“体验品”的养老服务所要求的生产和供应一体化在实践中出现了割裂，究其主要原因，又在于养老服务生产和供应两个环节的关系未能厘清，从而导致两者难以实现有机的沟通与衔接。要同步实现大城市城乡接合部养老服务合作治理的双重目标，一个前提就是处理好双重目标之间的关系。首先，保证养老服务的技术性生产责任服从和服务于政治性供应责任。应该明确，提供公共服务是现代国家的一个基本职能，因而也是现代政府的一个基本职责。在公共服务的提供被区分为生产和供应两个环节之后，生产是技术性的，而供应作为公共服务的交付环节与终端环节，关系到谁能得到怎样的公共服务，这是具有政治性的。因而，养老服务技术性的生产责任应服从和服务于政治性的供应责任。其次，以养老服务的供给责任统领生产与供应责任。养老服务作为一种公共服务的供给过程可以区分为生产与供应两个环节，但是就其作为公共服务的供给责任承担而言，则是统一性的，都需要由政府承担。因此，为了同步实现生产与供应责任的双重目标，防止两者出现割裂，应当以供给责任统领生产和供应责任。再次，加强生产责任和供应责任监督并举。一方面，生产是供应的基础。这就要求加强对养老服务生产环节的监督，包括生产的材料、技术、流程、质量等监督，以生产出符合要求的养老服务；另一方面，供应是生产的目标。这就要求加强对养老服务供应环节的监督，包括对供应的内容、标准、方式、流程等加强监督。

(二)科学构建绩效监督机制

首先，合理确定绩效监督主体。目前针对养老服务绩效的监督主要侧重于服务生产者的自我监督和政府部门的监督，而服务接受者和第三方的监督作用未能充分体现，难以将双重目标有机衔接起来。为全面可靠地进行绩效评估，应将养老服务的生产者、供应者、消费者、第三方都作为主体纳入养老服务生产和供应的绩效监督体系之中，形成一个由生产者和供应者的自我评估、供应者对生产者的评估、消费者评估、第三方评估构成的，涵盖全面的综合绩效监督体系。在此过程中，考虑到作为服务接受者的老年人对养老服务有着切身的感受，而且这种感受关系到老年人的生活质量，[38]也关系到养老服务生产和供应的目标指向，因而尤其应该充分发挥其在养老服务合作治理绩效监督中的作用。其次，合理设置绩效监督指标体系。绩效指标体系一旦构建并在监督中运用就会成为养老服务合作治理的重要依据，对养老服务合作治理实践产生重要的引导作用。传统的养老服务绩效目标更多关注量而非质，并且主要关注服务完成这一结果而非服务过程，因而在一定程度上割裂了双重目标。然而随着老年人养老服务需求层次的提升，在设置绩效评价指标时，不仅应重视养老服务量的完成，更应重视养老服务质的提升，将服务质量相关的子指标纳入评价体系之中。再次，有效运用绩效评价结果。养老服务合作治理绩效评价只是整个绩效监督过程的一部分。对养老服务合作治理绩效评价的完成并不意味着绩效监督过程的结束，绩效监督的作用能否真正发挥以及发挥程度还取决于绩效评价结果是否切实得到运用。传统的养老服务绩效监督存在着绩效评价与结果运用的脱节，绩效评价的意义受到限制。要充分发挥养老服务监督的效能，应当实现绩效评价结果与激励机制相结合，将绩效评价结果作为支付生产费用、履行和续订合作协议的重要依据。

(三)强化绩效监督与双重目标的有机衔接

实现大城市城乡接合部养老服务双重目标的平衡，不仅需要厘清双重目标之间的关系，构建科学的绩效监督机制，而且需要将上述两个方面有机衔接起来，以双重目标的同步实现作为绩效监督的基本取向。在实践中，大城市城乡接合部已经较多地注意到将养老服务双重目标的平衡与推进绩效监督结合起来的重要性，并且探索建立基于绩效监督的合作治理机制。例如，上海出台专门政策鼓励和支持企业和社会组织参与养老服务生产，对企业和社会组织参与养老服务生产提供财政、税收、土地等方面的利好政策支持，与此同时，要求加强对养老服务行业的监管，以促进养老服务行业的规范发展。[39]上海的辖区公共部门也在养老服务合作治理推进过程中，将推进社会养老服务体系建设与开展“养老机构服务质量年”活动结合起来，通过服务项目绩效评估、资金专项审计、服务信息化管理和全过程监管等方式，保障合作治理的方向不偏离。今后，应进一步强化养老服务合作治理双重目标与绩效监督的有机衔接，建立健全养老服务合作治理的绩效监督机制，并且通过绩效监督机制的运行积极推动养老服务的合作生产，弥补政府养老服务资源的不足，并保证养老服务的技术性生产服务于政治性供应，从而同步实现养老服务双重目标。

注释：

①2014年7月颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确将“养老”作为基本公共服务的一个组成部分，要求“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面”。

②当一个国家或地区60岁以上人口占总人口比例达到10%或65岁以上人口占总人口比例达到7%时,则意味着该国家或地区进入了老龄化社会。

③参见：唐娟,曹富国.公共服务供给的多元模式分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2004(2):14-20；詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013(5):142-150；易承志.大城善治——中国大都市发展中的政府治理机制创新研究[M].北京: 北京大学出版社, 2017: 62.

④上海S区民政局调研访谈记录，2017年12月22日。

⑤S区老龄工作委员会办公室.关于印发《2017年S区老龄工作总结》的通知(沪S老龄办[2018]2号)。