特大城市风险防控“一策多制”的选择机制

吴晓林 覃 雯

(南开大学，天津 300350)

一、问题提出

人类无不生活在各类风险之中。在城市，风险的存在不仅开启个人、组织、社区和社会层面的问题场域，也将城市内部，甚至是外部相关的关系陷于失衡的危机场域中[1]。若自然系统、社会系统、管理系统和技术系统的不利因素集中爆发，超过了受灾体的安全阈值，风险就容易演变成各类重大事故或事件[2]，给社会造成巨大损害。第七次全国人口普查数据显示，我国大陆城区常住人口超过500万的特大城市共有14座、超过1000万的超大城市有7座，我们把这21座城市统称为“特大城市”。由于特大城市规模体量大、人口结构复杂，风险呈现出密集性、连锁性、叠加性和突发性等特点[3]，所形成的破坏力更大。

自2003年国家构建“一案三制”(修订应急预案，建立健全应急的体制、机制和法制)的应急管理体系以来，中央层面相继出台各类法律法规和政策，防控各类风险。实际上，在风险防控政策与成效之间存在“政策落实”的过程，地方政府的政策执行是确保风险防控效果的关键，地方政府的“掷地”才能使政策落实“有声”。

在中国，中央不仅是政策的主要制定者，还有权要求地方政府贯彻落实政策目标。长期以来，在中央的统一部署下，地方政府进行了风险防控的有益探索，例如，上海市推行“一网统管”、北京市突出“平台建设”、杭州市布局“数智杭州”等，特大城市结合自身资源条件，推出了一些风险防控的新经验。

就地方政府而言，针对特定的政策问题，选择合理的政策工具，是有效实现政策目标的基础[4]。在属地责任、一票否决、压力型体制等综合作用下，地方政府既要完成中央政策要求，同时又非完全的政策“搬运工”，他们也会有“本地化的政策工具选择”[5]。既有研究关注到地方政策的变通性执行[6]、加码性执行[7]、基层共谋[8]等差异化的政策执行方式。但是，在同一项政策中，地方政府不会只有“一副面孔”，而是往往存在多种政策执行方式。我们将“一项政策、多种工具(机制)”简称为“一策多制”。

那么，是什么机制导致“一策多制”的出现呢？我们将以特大城市风险防控政策执行为例，分析“一策多制”的实际，挖掘其背后的影响机制。为此，本文将对21个特大城市的风险防控政策进行分析，回答以上问题。

二、文献回顾：影响地方政府政策工具选择的因素

地方政府的政策工具选择具有复杂性，学界对其大致形成了四类解释。

其一，激励机制的差异。政策制定者和执行者之间的互动关系受制于制度设计和激励机制[9][10]，一般情况下，激励强度越强，地方政府的政策执行遵从度越高。财政激励使地方“有利可图”，增强地方政策执行的动力[11][12]，财政收益最大化导致地方政府选择性履职[13]。晋升激励促使地方官员倾向于落实与自身升迁相关的指标。问责提供政策执行的反向激励，提高执法检查的频率与违规行为被惩罚的可能性，有利于提升政策遵从度[14]，持续的问责促使干部克服“能力危机和本领恐慌”，想方设法改善工作绩效[15]。

其二，政策属性的差异。一般而言，可量化考核的政策更容易被执行。已有研究指出，在目标责任考核机制下，层层下压的可量化的硬性指标，被当作保障地方政策执行的方式[16]；相反，不可量化的“软性”指标常常遭到地方政府的忽视[17]。比如，服务型职能指标相较于经济发展型指标量化程度低，导致地方财政支出偏好于促进经济增长，而对社会管理的政策执行不力[18]；再如，公安机关更多地关注案件侦查数，而较少将精力投入预防犯罪中[19]。

其三，监察机制的差异。监察机制的差异是地方政府政策遵从或变通的重要原因。有学者认为，政策执行成功的前提是“恰当的政策+高层的决心”[20]，上级的监察如强化监督考核、落实责任义务、加强预算管理等[21]，目的在于压缩基层政府的行动空间、提升政策的执行力。一项对节能减排的考察发现，高度关联型体制比松散型的考核体制更有效保证政策执行[22]，而严格的督查[23]能有效地促进政策的遵从。

其四，利益诉求的差异。地方政府政策执行方式有时基于利益的考量。有研究指出，中央通过地方分权以分散治理风险[24]，地方政府兼具双重角色，具备自身偏好的角度[25]和形成独立策略反应的可能[26][27]。在现实中，邀功求赏和推脱责任是政治生活的常态[28]，基于成本与利益的判断，地方在政策执行时易形成变通的容纳机制[29]，甚至产生避责政治[30]。

学界或者总体性界定影响地方政府政策执行的影响因素，或者聚焦政策执行的某个侧面，做出了有益的探索。但是，地方政府在同一类政策执行过程中，往往存在不同政策工具的交融，自然也就具有不同的选择机制，对其进行差异化分析，可能会有新的发现。本文就将对“特大城市风险防控政策工具的选择”进行分析，以理清影响政策工具选择的差异因素。

三、分析框架与研究方法

本文在既有研究基础上，引入“路径-激励-督查”分析框架，采用扎根理论方法研究。

(一)“路径-激励-督查”的分析框架

政策明晰及激励程度被当作政策执行的两个重要变量。马特兰德建立了政策执行的“冲突模糊”矩阵模型，把政策模糊性看成是政策执行的关键变量[31]。杨宏山提出“路径—激励”政策执行分析框架，指出“政策路径的明晰程度及激励程度共同作用于地方政府的政策执行”，如果政策环境及政策共识稳定，政策目标、政策工具及评价标准更明晰；反之，地方政府就会有自主运作的空间。与此同时，正向激励意在奖励地方政府的服从行为；负向激励则旨在惩罚地方政府的“不作为”[32]。

事实上，激励并非刺激地方政府政策工具选择的单向因素。现实中，激励不一定会提升地方政府的政策遵从度。例如，有时地方政府选择与下级政府产生“合谋”，以策略性应对问责[33〗。与结果导向的激励不同，督查是一种贯穿政策执行全过程的机制，通常来看，“督查监察是自上而下地对关键决策与重点目标进行追踪、纠偏，以强化政策执行成效的治理机制”[34]。在很多政策执行中，督查降低了央地之间的信息不对称性，导致地方“共谋”“选择性执行”等行为的机会成本不断提升[35]，有助于让决策层掌握执行层的行为过程与结果，防止执行偏差引起的政策目标偏离与弱化[36]。由此，督查成为解释政策执行的一个可能变量。本文就在“路径—激励”分析框架的基础上引入督查这一要素(见图1)，对21个特大城市风险防控政策工具进行分析。

图1 “路径—激励—督查”政策执行分析框架

在各类因素综合作用下，特大城市产生了政策复刻、政策细化、政策创新、政策加码、政策变通五种政策工具选择方式。政策复刻指地方政府“原封不动”照搬中央政策工具；政策细化意味着地方政府制定实施细则、执行标准，将中央政策具体化；政策创新指地方政府依据自身条件，推出新的政策工具；政策加码指地方政府对政策指标的要求趋严，执行标准提高；政策变通则意味着地方政府在具体执行中对政策工具进行调整，对政策灵活运用。

(二)研究方法

通过在中央人民政府门户网站、中国安全管理网、北大法宝、21座特大城市政府及应急管理部门网站进行主题搜索，选取风险防控的政策文本，还以发函的形式向有关部门获取未上网文件。实际获得有效政策文本267份，涉及自然灾害等四类风险的政策措施(见表1)，约合120万字。在此基础上，本文采用扎根理论方法展开研究。

表1 中央及特大城市风险防控政策文本

1.开放式编码

开放式编码，是指将整理收集的数据资料进行分解、概念化和范畴化，即将资料打散，赋予概念内涵，并重新组合起来的操作化过程。将收集到风险防控文本资料导入 Nvivo12 Plus软件，利用软件的节点功能对政策文本逐句进行开放式编码(见表2)，并通过合并同义项、剔除重复项，共得到180个初始概念，覆盖1261个参考点。

表2 开放式编码示例

2.主轴编码

主轴编码旨在发现并建立概念之间的各种关系，通过对开放编码获得的初始范畴进行凝练和分类，进而持续挖掘各范畴之间的潜在逻辑关系，从而提取主导其他范畴的主范畴。本文将180个初始概念归纳总结得出28个副范畴。在此基础上，进一步根据副范畴的类属特征，总结生成5个主范畴(见表3)。同时，对中央各类法律规定中的政策路径、激励、督查等进行了编码，构建其与政策工具选择的关联，并进行相关系数检验。

表3 主轴编码结果举例

3.理论饱和度与相关系数检验

在对政策文本的3/4初次编码完成后，本文对其余的1/4政策文本进行编码，对前后两次编码进行一致性检验，输出的Kappa系数为0.852，表明前后两次编码一致性较强。再辅之以人工对照检验，并未发现新的概念。由此，本文对材料的信息编码已经得到充分挖掘。

本文最终凝练出政策复刻、政策细化、政策创新、政策加码、政策变通5个主范畴。为进一步检验特大城市风险防控政策工具选择的核心概念与主范畴、主范畴与副范畴之间的隶属关系，以及政策路径、督查、激励与政策工具之间的相关关系(见图2)，本文使用Pearson相关系数作为参考，一般而言，相关系数强度标准为：0.8-1表示极强相关，0.6-0.8为强相关，0.4-0.6为弱相关。比如，政策工具选择与政策复刻之间的相关系数为0.972，说明二者具有极强的相关性；政策路径与政策细化之间的相关性为0.902，表明政策路径对政策细化有显著的影响。

图2 核心编码树状节点关系

四、特大城市风险防控的“一策多制”

特大城市风险防控的政策工具选择，既要保证完成中央设置的政策目标，又要兼顾当地实际，实际上演化出“同一政策、多种工具”的执行方式。

(一)政策复刻：特大城市风险防控政策的“搬运”

特大城市在风险防控的政策工具中复刻率最高，占所有文本的57.89%(见表4)。政策工具复刻主要表现在六个方面，即“防控标准化、按规定激励引领、及时督查评估、落实基础保障、遵守原则、遵照目标”，分别占政策复刻文本的34.75%、20.08%、16.60%、12.87%、11.33%、4.38%。

表4 特大城市政策工具选择比例

北京、上海、天津、南京、深圳、杭州等11个特大城市《突发公共事件总体预案》对应《国家突发公共事件总体应急预案》，提出“根据实际情况的变化，及时修订本预案”的要求，设置预案编制修订工作的主责部门。此外，21个特大城市复刻了《国务院办公厅关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》当中“普查工作人员和普查对象必须严格按照《中华人民共和国统计法》的有关规定和本次普查的具体要求，如实反映情况”的规定。

(二)政策细化：特大城市风险防控政策的再明晰

在特大城市风险防控中，政策工具细化率占所有文本的18.95%。“明确防控标准、设定协商协同机制、设置激励示范规则、明确风险防控责任层级”是细化政策工具的主要表现，分别占政策细化文本的71.74%、23.37%、4.89%、3.26%。

特大城市通过明确时间、数量的方式，细化风险防控政策工具。例如，《国家大面积停电事件应急预案》规定“大面积停电事件发生后，相关电力企业应立即向受影响区域地方人民政府报告”，并未限定风险信息上报时间。部分特大城市则设置时间节点，上海市规定“市电力公司必须在30分钟内分别向市政府总值班室口头报告，在1小时内提供书面报告”；青岛市、长沙市规定“供电公司应在1小时内先电话后书面向市专项应急指挥部办公室报告”；东莞市要求“有关电网企业应立即(发生后2个小时内)向市指挥中心报告”；昆明市规定“电力企业要在20分钟内通过电话、40分钟内以书面形式向应急指挥部办公室进行首次报告”。

特大城市还以明确主体及范围的方式，细化协同联动政策工具。《国家突发公共事件总体应急预案》等规定“完善各方联动机制，加强区域协同”。特大城市进一步明确协同主体和范围，如北京市、天津市《突发公共事件总体应急预案》规定“完善京津冀应急管理合作联合应急处置”；《上海市公共卫生应急管理条例》规定“推进公共卫生事件防控在长三角的协作”；等等。

(三)政策创新：特大城市风险防控政策的更新

特大城市风险防控政策工具创新率占所有文本的10.31%。政策工具创新表现为创新“风险分担机制、大数据治理技术、职责体系、监督考核方式、应急模式”，分别占政策创新文本的45.38%、33.08%、12.31%、6.15%、3.08%。

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》规定“充分利用互联网、大数据、智能辅助决策等新技术”。部分特大城市在《突发事件应急体系建设“十三五”规划》中明确要创新运用大数据技术，比如，上海市提出“充分发挥政务服务一网通办平台的作用”；南京市提出“推动智慧安监云平台建设”。还有城市进行职责体系创新，《突发公共卫生事件应急条例》规定“县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作”，深圳市、北京市《突发公共卫生事件应急条例》提出“建立医疗卫生机构公共卫生职责清单制度”。

特大城市还动员社会、市场的力量进行政策工具创新。《中华人民共和国安全生产法》等政策规定“推进巨灾保险制度，推行安全生产、环境污染和食品安全责任等保险”。深圳市《突发公共卫生事件应急条例》提出“创新医保支付政策”；北京、上海、深圳、重庆、长沙、郑州、南京、济南等《加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的实施意见》提出“引导家长根据自愿原则参加保险，分担学生在学校期间因意外而发生的风险”。

(四)政策加码：特大城市风险防控政策的强化

在特大城市风险防控中，政策工具加码率占所有文本的12.61%。政策工具加码具体表现为“提升标准、职责延伸、加码执行”等，分别占政策加码文本的62.03%、25.95%、12.03%。

提升应急响应标准与缩短信息上报时间是政策工具加码的表现，如《国家自然灾害救助应急预案》指出“一次灾害过程出现死亡20人以上，50人以下的启动Ⅳ级响应”，北京市则规定“一次自然灾害过程出现死亡3人以上，5人以下的启动Ⅳ级响应”。部分特大城市缩短了向上报送风险信息时间，如《国家自然灾害救助应急预案》规定“灾害发生后2小时内向本级人民政府和地市级人民政府民政部门报告”，武汉、长沙等特大城市则将灾害发生后上报时间缩短在1小时内。

特大城市还通过延伸职责体系等方式，加码政策工具。既有“一案三制”要求，“县级以上政府部门主要负责本区域内应急管理工作”，不少特大城市职责体系扩展至乡镇(街道)、延伸至居(村)一级。例如，《突发公共卫生事件应急条例》规定“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作”，成都市《突发公共卫生事件应急条例》规定“镇(乡)人民政府和街道办事处……负责本行政区域内突发公共卫生事件预防控制和应急处置工作”。

(五)政策变通：特大城市风险防控政策的调整

特大城市在风险防控的政策工具中变通率最低，占所有文本的0.24%。部分特大城市将“以块为主”的原则变通为“集中统一调度”。例如，《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等政策文本都提出“县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作”。2020年，深圳市《突发公共卫生事件应急条例》则规定“市卫生健康部门可以根据应急处置需要，集中调度全市各级各类医疗卫生机构”。

部分特大城市还变通了灾情信息上报规则与医疗救治原则等。例如，《突发公共卫生事件应急条例》规定“突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有以下情形的……向卫生行政主管部门报告”。深圳市《突发公共卫生事件应急条例》则规定“提交给同级人民政府和上一级主管部门报告应当包括疾控机构、专家的评估意见及建议”，既变通了接收信息的主体，又变通了信息上报内容。

五、特大城市风险防控政策工具选择的影响机制

特大城市风险防控政策工具的选择受政策路径明晰度、激励机制与督查机制三者的交互影响。

(一)“政策路径明晰度与全过程督查”约束政策遵从

政策遵从包括政策复刻与政策细化。政策路径、全过程督查与奖惩激励都对政策工具遵从产生显著影响，分别占政策遵从文本的71.10%、55.31%、28.97%。

第一，政策复刻主要受“明晰的政策路径和督查”影响。明晰的政策路径、督查、激励与政策复刻的相关系数分别为0.967、0.952、0.932，这三种影响因素的覆盖率分别占政策工具复刻文本的65.34%、53.28%、39.99%。中央通过设置政策目标、执行原则、政策工具、执行标准等要素，为特大城市规定了风险防控政策执行的行动路线。政策路径越明晰，其中的各要素就越明确，对特大城市自主选择政策工具的限制性就越强。

中央还设置了考核评估、督查督办的方式，控制地方风险防控的全过程。一方面，政策规定上级对城市风险防控规划的实施进行年度评估、中期评估和总体执行情况评估，并将结果上报至上级相关部门，再由上级派督查组开展实地抽查；另一方面，上级依据风险清单，采用专项检查、重点核查、跟踪督查方式，对主要任务和重点项目进行动态跟踪，挂牌督办重点项目。督查彰显了科层组织的管控能力，压缩了政策工具选择的自主空间。

基于政策执行“收益—成本”的理性考量，特大城市并不是仅仅根据明晰的政策路径就能执行政策，还需要外部的监管和督促，有时还需要惩戒、问责等强制力的约束。

第二，政策细化主要受“模糊的政策路径与督查考核”影响。模糊的政策路径、督查是政策细化的主要影响因素，二者对政策细化的文本覆盖率分别为88.70%、61.50%，相关系数分别为0.902、0.894；激励对政策细化产生辅助影响，其与政策细化相关系数为 0.743，政策细化文本覆盖率为43.26%。

层级之间的信息传递不均衡、政策制定者对政策工具把握不准等，导致政策模糊性问题难以避免[37]。但是，风险防控往往需要遵照科学的步骤和明确的标准，这使得特大城市风险防控目标与政策模糊性之间存在天然的张力，特大城市亟须细化模糊的政策工具，以避免执行偏差。比如，面对中央“对突发事件进行分级处置”的模糊表述，特大城市将“分级”细化为预备级、一级、二级、三级，并对具体的情形和处置方式做了明确规定。中央设置的督查机制，则包括规划任务落实、应急处置工作绩效、应急资金使用、应急预案修订、完善工作的督促检查等，涉及风险防控的各个环节。特大城市要应对上级的各项督查，就必须以详细的规定来指导风险防控。由于资源调动能力、行政自由裁量空间有限，基层单位的行动依赖于市级及以上相关部门授权，因而需要以数字、指标为特征的政策内容作为行动指南，客观上推动了特大城市的政策细化。

(二)“正反激励与全程督查”加持政策应变

政策应变包含“政策创新、加码与变通”。激励是政策应变的主要因素，其在政策应变的文本覆盖率为81.85%(相关系数为0.923)；督查和政策路径对政策应变的影响为辅(相关系数为0.874、0.777)，文本覆盖率分别为32.87%、21.23%。

第一，政策创新主要发生在“正向激励”条件下。激励与模糊的政策路径对政策创新产生较强的影响，二者与政策创新的相关系数分别为0.714、0.742。在政策创新文本中，激励与模糊的路径的覆盖率分别为76.34%、23.66%。模糊的政策路径对执行标准、政策工具进行模糊化处理，给予特大城市自主运作的空间。中央政策中关于“表彰先进、创建示范、推广先进经验”的规定，向下传递了风险防控绩效与竞争治理资源的信号，客观上营造了特大城市风险防控的竞争环境。基于此，特大城市有着将“普适性”政策工具转变为“独特性”政策工具的创新倾向。例如，大数据技术因时效性强、监测范围广等特性，迅速被提升至风险防控的重要位置。在风险防控实践中，特大城市抓住大数据治理这一重要领域，开启技术赋能的政策工具创新，如构建一网通办平台、运用大数据追踪传染病疑似病例等。特大城市通过政策工具创新来寻求技术理性与工具理性的内在契合，以在同级竞争中获取先进位列，争取中央的注意力，获取后续资源支持。

第二，政策加码主要受反向激励的影响。(反向)激励、督查与政策加码的相关系数分别为0.863、0.801，对政策加码产生了较强的影响，二者对政策加码文本的覆盖率分别为73.58%、36.42%。根据规定，相关部门及主要责任人会因失职(渎职)导致不良后果的程度，被逐级加深处罚力度，面临降级、撤职、开除党籍、追究刑事责任等风险，这推动了风险防控压力的纵向层级传递。为了避免因防控不力被问责，特大城市可能在现有的政策规定上拔高指标，采用缩短信息报送时间、提升响应标准、任务向下摊派等形式，将可能导致风险产生的不利因素控制在最小范围内。与此同时，督查采用定期考核、对重大危险源挂牌督办，将特大城市风险防控工作长期置于“被考核、被评估、被监督”的框架之下。为了在督查中获取良好的评估结果，特大城市将风险防控职责延伸至镇(街道)、村居一级，以便在督查期间能够在纵向上迅速整合行政资源，集中达成特定的防控目标。

第三，政策变通主要受“督查评估”的影响。督查、政策路径与政策变通的相关系数分别为0.683、0.713，二者对政策变通产生较强的影响，对政策变通文本的覆盖率分别为66.37%、33.33%。模糊的政策路径由于对政策工具、考核标准的设置并不明确，使得特大城市拥有更广泛的政策工具自主变通空间。在督查环节中，上级政府往往通过对特大城市风险防控规划的落实情况进行中期、年度、总体执行效果评估衡量，若是偏离风险防控政策目标，就启用整改纠偏机制；若是未偏离，政策工具变通就可持续。这类动态的考核评估机制对特大政策工具使用过程进行“把脉”，创造了“执行偏差缓冲空间”，削弱了政策工具变更与风险应对不足的直接联系。督查的“整改纠偏”提供了“自主可为”和“可改”机会。在考核评估和整改纠偏的双重作用下，特大城市得以破除唯“目标匹配既定政策工具”的机械性执行方式，灵活变通政策工具来匹配中央的政策目标。

六、结论与讨论

(一)结论

1.地方政府的政策执行存在“一策多制”的选择机制。实际上，“一策多制”内含于地方政府政策执行的方方面面。基于多种因素的考量，在执行同一项政策时，地方政府往往既遵照中央的规定，又适时变化政策工具，产生多种执行方式“共存”的局面，即“多种工具(机制)共存于同一政策之中”。对21个特大城市风险防控政策工具选择机制的分析发现，面对中央制定的风险防控政策，地方政府同时选择了“政策复刻、政策细化、政策创新、政策加码、政策变通”五种工具。只是由于涉及人民生命财产安全，风险防控政策具备刚性和强制性特征，使得地方政府的政策选择“以遵从为主、变通为辅”。可以推断，要理解一项政策，除了从总体对其界定以外，还要挖掘其内部差异，这对概括一项政策类型的全貌，以及精准把握其内部结构有益。

2.地方政策工具的选择受“路径-激励-督查”多重因素的影响。地方政府的政策执行工具选择并非受单一因素的影响，不同的影响因素往往会交互重叠出现，共同影响地方政策工具的选择。特大城市风险防控政策工具的选择，就是多种政策因素交互作用的结果(表5)：明晰的政策路径规定特大城市行动路线，追责问责与督查共同约束政策遵从；政策路径的模糊性、“正反两类激励”与督查中的容错机制，则为政策应变(政策创新、加码、变通)提供了“弹性空间”。这表明，在兼顾自身利益和落实中央政策的同时，地方可能会主动变化政策工具，以达成更高的治理绩效。由此，对影响地方政策选择工具因素的探究，要关注政策工具运用的过程，兼顾多重影响因素的交互作用。

表5 特大城市政策工具选择影响因素的相关系数及文本覆盖率

(二)研究的贡献与局限

本研究丰富了科层制下地方政府政策工具选择的研究视角，不着意于从总体上界定地方政府政策工具选择，而是关注到地方政府同一项政策内部的工具差异化。隐于“一策多制”背后的，则是“政策路径、激励与督查”的交互影响。本文在方法论上的贡献在于，形成“路径—激励—督查”的全链式研究视角。当然，本研究也存在可以增进的空间，对于常态化下政策工具选择的影响机制还有待进一步解释。

(三)优化风险防控政策工具的建议

综合政策文本分析可以发现，特大城市风险防控政策的工具选择还存在值得探讨的空间：一是强制管控与弹性赋权结构失衡，风险防控的任务、责任及决策权高度集中于应急专业部门，政府部门之间、政府与企业、社会联动不足，紧急状态下“扁平化的响应机制”没有得到足够重视；二是风险防控政策应变的空间不足，特大城市复刻、细化中央制定的风险防控政策工具，具有减少政策执行过失等“工具效益”，能够保证“不被问责”，但是对于立足实际的政策工具激励同样重要却少有涉及；三是风险防控与常态治理的衔接转换设计不足，既有的政策工具对风险防控的惩戒措施明确，但与生产生活保障、恢复重建、复工复产相关的规定不足，在应对风险的同时，可能造成“单中心”或“唯中心”的资源倾注，影响经济社会的统筹发展，产生新的社会风险。基于此，本文提出三条改进防控政策工具选择的建议。首先，中央需增强“地方依据实际情况选择风险防控措施”的响应程序、资源分配等条文，明晰加强公共部门、企事业单位与社会协同联动的政策表述，推动构建“政府—企业—社会”联动的扁平化防控体系。其次，风险防控政策工具应当兼顾“对标动作”与“自主空间”，于中央而言，要在坚守标准之余，预留地方“自主运作的合适空间”；于地方政府而言，则需依据风险特性、社会环境来灵活选择政策工具。再次，统筹风险防控与经济社会发展，兼顾应急物资配置的公平性和市场合理配置的效率性，在政策设计时关注“风险防控与生产生活保障”的平衡，同时设计“平战转化”的启动标准、程序，等等。