社会保障助力构建农村反贫困长效机制研究*

张建春邓大松

(1 百色学院，广西百色，533000；2 武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉，430072)

一、研究背景

党的十八大以来，党团结带领全国各族人民取得了脱贫攻坚战全面胜利，解决了区域性整体贫困，完成了消除绝对贫困的艰巨任务[1]。在脱贫攻坚人民战争中，党和国家实行扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，实行发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论[2]。然而，贫困是一个动态的、历史的概念[3]，反贫困是一项长期的、动态的系统性工程。习近平同志指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远[4]。”一定时期内，中国农村贫困问题仍将表现为低收入贫困、支出性贫困、城乡流动性贫困、暂时性贫困、区域不平衡的发展型贫困以及特殊群体贫困等多种形式[5]。为此，进一步构建和完善农村反贫困长效机制，强化“造血能力”，完善“全面保障”，制约“福利依赖”，就成为农村反贫困事业的重点任务和发展方向。

我国反贫困实践证明，社会保障对反贫困事业具有举足轻重的作用，既是反贫困的重要目标，又是反贫困的基本方式。自改革开放以来，我国不断深化对社会保障的认识，对社会保障的互助共济功能日益重视，相继提出了保障和改善民生、实现共享发展、全面建成小康社会和满足人民美好生活的需要等一系列中国特色社会保障制度目标[6]。在长期反贫困实践中，我国经历了从以“输血”为特征的救济式扶贫，到“造血式”开发扶贫，再到扶贫开发与社会保障相结合的“两轮驱动式”扶贫的转变，取得了举世瞩目的扶贫成就[7]。2018年6月，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》确立了开发式扶贫和保障性扶贫两种扶贫基本方式，强调坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹，把开发式扶贫作为脱贫基本途径，针对致贫原因和贫困人口结构，加强和完善保障性扶贫措施，造血输血协同，发挥两种方式的综合脱贫效应[8]。党和国家将社会保障作为保障基本民生、兜住民生底线的重要制度安排，并在实践中使之发挥了良好的反贫困效果。

在新发展阶段，推进反贫困事业要积极稳定脱贫成果和防止返贫，保证脱贫攻坚各项政策的合理过渡，将扶贫目标群体聚焦于“特困供养”群体、脱贫后返贫群体及潜在陷入贫困高风险群体，将社会保障制度作为扶贫长效机制的基础性制度[9]。本文尝试分析我国农村人口面临的贫困问题与贫困风险，厘清社会保障助力农村反贫困的作用机理与影响因素，并在此基础上探讨如何通过进一步发挥社会保障的反贫困功能，构建农村反贫困长效机制。

二、农村贫困问题及农村人口的贫困风险

(一)农村贫困问题的复杂性

贫困就是人的基本需求未能得到满足[10]。它不是一种单纯的经济现象，而是一种集经济、政治、社会、自然、文化等因素于一体的复合现象，其内涵、形式和标准一直处于变化之中[11]。

1.贫困的复合性与多样性

随着经济社会的发展和人们思想观念的变化，贫困的内涵已经从最初的物质生活资料匮乏(以收入和消费为主要关注的指标)，逐渐拓展到发展、共享的能力匮乏和需求满足的资源匮乏(包括健康、能力、资本、权利、福利、机会及心理感知等多方面内容)[12-13]，涉及人的物质生活和精神生活的各个方面。基于生活质量指标、认知主客体、贫困致因、贫困表现、贫困周期等角度，以及个体物质(或经济)、健康、社会、精神四个领域需求的满足状况，农村贫困人口处于不同类型的贫困状态之中，呈现出复合性与多样性的特征。

2.贫困人口的动态性

农村人口的收入水平、教育水平、健康状况、卫生条件时时在变化。同时，贫困标准处于一个不断变化着的参照系中，随着经济发展水平、居民收入水平和社会环境的变化而变化，其设定依赖于国家和地区的政权机关、研究机构对于贫困的主观认识和判断。在一定历史时期，农村人口会面临不同的贫困风险，农村贫困人口总是处于动态变化之中[14]。

3.贫困存在的长期性

贫困展现的是社会成员之间分配关系的不平衡性。对于人类社会而言，发展的不平衡是绝对的、长期的，由此产生的贫困问题是一个长期存在的社会问题[15]。在解决绝对贫困问题之后，由于区域发展不平衡、城乡发展不平衡、收入分配不平衡、经济与社会发展不平衡、经济与生态发展不平衡、实体经济和虚拟经济不平衡依然存在，我国不可避免会形成相对贫困问题。因此，贫困是一种长期存在的历史现象，农村贫困治理会是一项长期而艰巨的任务。

(二)农村贫困问题的主要成因

农村贫困问题的形成有多方面的原因，主要涉及经济社会因素、自然环境因素、文化因素以及个体家庭因素。

1.经济社会因素与自然环境因素

在改革开放前期，我国实行非均衡发展战略，通过投资和政策倾斜重点发展东部沿海地区，并将改革的重心从农村转向城市，使得区域差距和城乡差距问题日益严重。自20世纪90年代以来，我国提出和实施区域协调发展战略[16]，并在20世纪末至21世纪初开始提出和实施西部大开发战略[17]、城乡一体化发展战略[18]，但是当前区域发展和城乡发展不平衡不充分的问题依然存在。同时，我国在经济发展和社会转型过程中，一方面，对于国民生产总值的初次分配和再分配没有完全处理好效率和公平的关系，导致经济分化和社会分化加剧；另一方面，城乡之间、东中西部区域之间各类社会制度存在差异，导致社会资源配置的壁垒与失衡局面形成，由此形成不同群体之间、城乡之间、地区之间的国民收入差距。

此外，位置偏远、交通不便、气候恶劣、资源匮乏、灾害频发的农村地区在发展和竞争中处于先天不利的地位，很难弥补与自然环境优越地区的先天差距[19]。国务院扶贫办2014年确定的全国832个贫困县主要分布在中部和西部地区的22个省(自治区、直辖市)，14 个连片贫困地区集中了相当部分贫困人口。农村扶贫开发建档立卡贫困人口主要分布在中部和西部地区，西部贫困人口占到总数的49.7%，中部占43.4%，两者加起来占了93.1%[20]。《中国农村贫困监测报告2020》的数据显示：2019年底，全国551万农村贫困人口主要集中在中部和西部地区，其中，西部地区农村贫困人口有323万人(占比58.7%)，中部地区农村贫困人口有181万人(占比32.9%)，贫困发生率在1%以上的有广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆7个西部省份[21]。

2.文化因素与个体家庭因素

农村贫困往往根源于其积淀的贫困文化[22]。在部分贫困农村地区，安于现状、不思进取，“等、靠、要”的现象比较严重，群众思想观念相对落后，尤其是农村中老年人口文盲和半文盲比例高，贫困问题突出。同时，嫁娶中高聘礼、彩礼等一些不良习俗给部分农村家庭带来沉重的经济负担和心理负担，导致一些农村家庭致贫返贫。

此外，对于个体而言，家庭背景、身体素质、教育水平、年龄状况、努力程度影响和制约了其生存能力和发展能力。对于农村贫困家庭而言，疾病、求学、受灾、缺资金、缺技术、缺劳动力、缺土地、缺内生动力是不同致贫原因。国务院扶贫办2014年的统计数据显示，建档立卡贫困户中最主要的致贫原因是罹患疾病(占比42.2%)[23]。从群体分布上看，农村老人、儿童、受教育程度较低的群体及健康程度较差的人群贫困发生率相对较高[24]。

(三)农村人口的主要贫困风险

本文根据马克思主义理论研究和建设工程重点教材《社会保障概论》，从生存发展风险、健康风险、职业风险和老残风险四个方面来理解农村人口面临的贫困风险[25]，具体如表1所示。对于农村人口而言，生存发展风险是指资源匮乏、能力不足、政策环境制约等因素导致个人和家庭没有足够的收入满足基本生活需要，且难以通过教育、就业技能投入来提升发展能力的风险；健康风险是指由自然因素、经济社会因素、生产生活方式因素等引发个体的生理、心理损害和经济损失的风险；职业风险是指在农业生产、外出务工时个体面临的人身伤害和经济损失风险；老残风险是指身体衰老、残疾给个人和家庭生产、生活带来的各种不确定性风险。

表1 农村人口的主要贫困风险

三、社会保障助力农村反贫困的作用机理与影响因素

社会保障具有“补血+造血”综合反贫困效应，同时，在农村反贫困事业的推进过程中，该效应的发挥受到多种因素的影响和制约。

(一)社会保障助力农村反贫困的作用机理

社会保障是现代社会最重要的经济社会制度之一。2021年 2月，习近平同志在主持中共中央政治局第二十八次集体学习时强调：“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题[26]。”社会保障制度的根本目的就是通过国民收入的再分配，帮助社会成员分散并抵御各种社会风险，本质上就是一种风险分散机制，总体上表现出公共性、普惠性、互济性、二重性、刚性、共享性等本质特征[27]。社会保障助力减少支出型贫困和降低社会贫困程度，防范和分散个体风险，保护劳动力资源，提升福利水平，保证国民基本生活有序进行，在个体和社会整体两个层面同时增强贫困人口生计系统的抗逆性，提升贫困人口的生活质量和发展能力[28]。

社会保障体系中，社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚和慈善事业等具有不同的反贫困功能，在保障基本生活需求、增加收入、减少支出和损失、增强抗逆性、提供保护和服务、促进就业、增强社会参与、提升发展能力等方面发挥积极的作用。其中，社会救助表现出权利义务的单向性，具有最直接、最明显的反贫困功能，是扶贫帮困的“最后一道社会安全网”。社会救助对符合救助条件的缺乏收入获取能力的人口给予资金、实物、公共服务的接济和扶助，以帮助这些人口抵御各种社会风险，改善生活条件和提高生活质量，保障其基本的生存权和发展权，防止他们陷入绝对贫困。社会保险则强调权利与义务相结合，主要通过责任分担、互助共济的方式分散、化解致贫风险，发挥预防贫困的作用。社会福利通过给予福利津贴、实物供给、社会服务来降低政策对象的致贫风险，提升其生活质量和发展能力，对政策对象具有普遍性的反贫困作用。社会优抚是在生产、生活、学习、就业等方面对优抚对象及其家属给予帮助、补助和扶持，以帮助他们抵御致贫风险，有效缓解其生活困难和减轻家庭负担，保证其一定的生活水平和生活质量。慈善事业是公众通过某种途径自愿向社会及弱势人群提供无偿的资金、劳务和实物等方面的救助，有利于扶贫济困，减弱、化解社会矛盾和风险。本文将上述社会保障分散和抵御贫困风险的作用机理通过图1直观呈现。

图1 社会保障助力分散和抵御贫困风险机理图

20世纪90年代以来，我国围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设，深入推进农村基础设施和公共服务体系建设，在农村建立和完善了包括农村居民最低生活保障、特困人员供养、住房救助、教育救助、医疗救助、灾害救助以及临时救助的多层次社会救助体系，逐步建立起统一的城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度，不断健全社会福利、社会优抚制度，大力发展慈善事业。农村社会保障体系日益完善，基本实现了对农村贫困人口的全覆盖。农村社会保障支出有效缓冲了收入差距对农村居民的不利影响，降低农村居民发生贫困的概率[29]。党的十八大以来，党和政府注重发挥社会保障在脱贫攻坚中的兜底保障作用，在脱贫攻坚战中坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。实践证明，社会保障在我国农村反贫困事业中有效发挥了“补血+造血”综合脱贫效应。

一方面，社会保障对农村贫困人口具有“补血”作用。它能够增加收入，减少家庭支出和损失，保障农村贫困人口的基本生活需求。农村低保制度和专项救助制度可以缓解农村低保家庭和低保边缘家庭尤其是困难家庭老年人的脆弱性[30]。例如，截至2019年底，全国共有1857万建档立卡贫困人口被纳入农村低保或特困人员救助供养范围(其中已脱贫1693万人)，农村低保平均标准为每人每年5336元，22个脱贫攻坚任务重的省份农村低保平均标准为每人每年4697元，全国深度贫困县平均标准达到每人每年4199元；农村特困人员共计439.3万人，其中集中供养人员有75.2万人，生活不能自理特困人员有107.3万人，全年累计支出农村特困人员救助供养资金346.9亿元[31]。2019年，全国下达农村危房改造中央补助资金266亿元，预拨2020年补助资金180亿元[32]；完成全国建档立卡贫困户存量危房改造任务64万户，完成低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭存量危房改造任务71万户[33]。此外，城乡居民医疗保险和养老保险也显著降低农村人口尤其是老年人口陷入收入贫困和健康贫困的概率[34-35]。

另一方面，社会保障对农村贫困人口具有“造血”作用。农村社会保障体系中的农业生产风险保障、就业保障、教育保障是化解农村贫困风险、阻断贫困代际传递的治本之策，能够在增强抗逆性、提供保护和服务、促进就业、增强社会参与、提升发展能力等方面产生积极的效能。例如，截至2019年底，全国就业扶贫累计帮助就业1213万人[36]；2019年安排以工代赈示范工程中央预算内投资17亿元、财政预算内以工代赈资金42.2亿元[37]。2019年初核查出的15万建档立卡贫困家庭义务教育阶段孩子辍学问题基本解决，学生资助体系中受助学生达到1.06亿人次，累计资助金额2126亿元(不包括义务教育免除学杂费和免费教科书、营养膳食补助)[38]。在市场经济环境下，各项社会保障政策的实施，有效改善了农村人口的技能结构和就业选择面，提升了农村人口的风险意识，增强了农村人口的可持续发展能力和内生动力。

(二)社会保障助力农村反贫困的主要影响因素

现代社会保障制度从确立到运行的全部过程中都充斥着各种类型的风险，存在“失灵”或“失效”的问题[39]。在推进农村反贫困事业的过程中，社会保障的反贫困功能受到地区经济发展状况、农村社会保障发展水平以及农村社会保障与扶贫开发的有机衔接程度等多种因素的影响和制约。

1.地区经济发展水平

一个地区的经济发展水平影响和制约该地区在社会保障和扶贫开发中的人力、物力、财力等各类资源的投入能力和水平。有研究表明：经济增长对社会保障具有正向影响，经济发展显著增强了社会保障支付能力，提高了居民的有效社会保障需求；经济增长能促进就业，进而提高居民收入水平[40]。从整体上看，受我国农村地区经济发展水平相对低下、农民收入相对偏低等因素的影响和制约，农村社会保障体系在覆盖面、筹资、待遇和管理等方面都存在一些短板和不足[41]。

2.农村社会保障发展水平

农村社会保障的反贫困功能与社会保障自身的发展水平息息相关。在不同历史时期，社会保障制度有不同的目标定位和制度安排。如果社会保障制度不完善，其结构性缺陷将产生逆向调节作用，会对经济增长起消极作用，扩大待业与就业之间的矛盾，加剧收入分配差距，使社会资源分配状况逐步恶化[42]。当前，我国城乡、区域发展不平衡问题和行业差别所产生的社会保障制度“碎片化”问题制约了社会保障反贫困的运行效率和质量[43-44]。社会保障制度存在全民覆盖尚未到位、“保基本”不足、发展不平衡性、多层次体系有短板、主体权责不清等问题，亟须从数量扩张走向高质量发展[45-46]。

3.农村社会保障与扶贫开发的衔接程度

社会保障制度与扶贫开发制度各自有不同的制度形成路径，分别由不同部门执行，有不同的识别标准、方法和程序，在实践中会出现覆盖差异与衔接脱节的情况。两项制度的实施偏差会产生制度悬崖效应，出现保障性扶贫资源的“精英捕获”现象，无形中制造不公平[47-48]。在精准扶贫实践中，面对农民致贫返贫因素的多元化，我国还存在贫困瞄准偏误、扶贫措施精准性不足、“福利依赖”以及精准扶贫政策、最低生活保障制度衔接脱嵌等多种问题，它们导致政策执行效果出现偏差，难以充分发挥“社会保障兜底一批”的功能[49-50]。

四、社会保障助力构建农村反贫困长效机制的路向

在新发展阶段，各地区各部门必须坚持和发展中国特色反贫困理论，遵循减贫规律，组织、动员和依靠各方面的力量，有效发挥社会保障“保生存、减风险、促发展”的功能，以“生活保障+预防风险+促进发展”助力构建农村反贫困长效机制。综上，本文拟出社会保障助力构建农村反贫困长效机制的思路(图2)。从整体上看，一是坚持把推动经济高质量发展作为解决贫困问题的根本途径，加快农村地区经济发展，加大农村社会保障投入，以包容性增长和多维度改善促进社会保障有效发挥反贫困功能；二是高度重视城镇化、人口老龄化、就业方式多样化给社会保障带来的挑战，不断优化社会保障制度，完善“兜底+发展+服务”综合保障体系和农村贫困人口精准保障体系；三是正确认识社会保障和扶贫开发两项制度之间的差异性，处理好两项制度之间的关系，在大保障和大扶贫格局下找准社会保障与扶贫开发契合点，完善保障性扶贫和开发式扶贫有机结合的政策体系、工作体系、制度体系，构建多领域、多主体的协作治理框架，增强两项制度的有机衔接与统合。

图2 社会保障助力构建农村反贫困长效机制的思路

(一)优化农村社会保障资源投入体系

健全农村社会保障多元主体治理协作，优化农村社会保障资源的投入配置，以财政投入为基础建立和完善资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保障体系，实现农村社会保障服务的多元供给。

1.实现农村社会保障投入与地区经济社会发展相联结

加快农村地区经济发展，完善社会保障资源投入增长机制，夯实保障性扶贫基础。一是加快农村经济发展，夯实社会保障基础。社会经济是社会保障的物质基础，经济增长是社会保障财政支出水平提高的必要条件[51]。全面推进乡村振兴战略，吸引劳动力、资金、技术等要素向农村地区流动，加快推进“三农”工作，培育壮大农村产业，推动农村劳动力充分就业，拓宽农民增收渠道，提高农村居民收入水平，确保农村社会保障投入的稳定增长。二是统筹农村基础设施和社会事业财政支出。推进城乡一体化发展，持续缩小城乡区域发展差距，以城乡互动和融合为导向加强农村教育、医疗、文化等领域公共事业建设，加强城乡社会保障政策措施统筹，利用公共手段加强农村基础设施和社会事业投入[52]，把农村社会保障和农村经济增长、人力资本的发展与需求、消费结构转型升级等紧密结合起来，把农村社会保障财政支出和农业生产性基础设施、农业生活性基础设施、生态环境以及教育、文化、卫生等事业的财政支出统筹起来，实现财政支出的最大效能。

2.构建和完善农村社会保障多元参与机制

在农村社会保障资源的投入和配置过程中，进一步理顺中央政府、地方政府、社会、集体与个人的权责关系[53]，完善政府、市场、社会、农民等主体的共同参与机制，拓宽农村社会保障资源的来源和增收渠道，促进社会保障资源向农村流动。一是合理确定各级财政的社会保障分担比例和权责。提高农村社会保障财政支出，加强农村社会保障事业建设，完善保障服务，提高保障水平。二是鼓励和吸引市场化力量参与农村社会保障事业。全面放开农村养老服务、健康服务市场，政府可以通过提供场地、税收等优惠政策吸引市场化主体投资兴办相关产业，并通过政府购买服务、股权合作等方式支持市场化主体增加相关服务供给。三是支持和引导社会力量参与农村社会保障事业。充分发挥非政府、非营利组织在社会保障供给中的作用，给予社会力量举办的非营利性养老、教育、医疗机构和公立机构同等的待遇，支持和引导社会力量广泛参与扶贫济困、敬老助残、赈灾救助等事业。四是实施全面参保计划，完善社会保障个人账户制度。明确个体的社会保障责任，基本实现法定人员全覆盖。完善“多缴多得”“长缴多得”制度，激励个人参保缴费的积极性。

(二)构建和完善“兜底+发展+服务”的综合保障体系

习近平同志强调，坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，把更多人纳入社会保障体系，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系[54]。推进社会保障制度的整合、衔接与协调，推动城乡保障一体化，以兜底保障为基础、以促进发展为重点、以提升服务为方向，构建和完善“兜底+发展+服务”有机结合的综合保障体系。

1.构建兜底保障体系

一是要加强农村社会保障制度整合与衔接，强化功能互补。强化农村社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚和慈善事业的统筹衔接，稳妥有序地推进基本养老保险的全国统筹。完善城乡基本养老保险和基本医疗保险的互助共济功能，推进“养老保险—养老服务”与“医疗保险—健康服务”的衔接、协调，确保人人享受基本的养老、健康保障，为农村人口解决发展后顾之忧。优化综合救助体系，提高救助标准，强化救助服务，确保各类困难群众的基本生活得到有效保障。二是要补足农村社会保障供给短板。进一步加强农业保险的惠农设计，鼓励发展农村商业保险，整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度，实施城乡居民大病保险制度，完善农村人口的就业保障、住房保障、生育保障、教育保障和金融保障。

2.构建发展保障体系

在兜底式保障的基础上建立起发展型保障机制，为农村人口的自我发展机会和能力提供有效保障。一是加强农业生产保障和农民工就业保障。就业是民生之本，要立足“三农”发展需要结合农民、农民工的特点，有针对性地推进“三农”保障事项创新，为农民、农民工提供就业援助、技能培训、劳动保护和就业指导，提高农民生产技能，提升农民工就业竞争力。二是加强有条件现金转移支付保障项目，激发兜底保障对象的内生动力。强化分类保障，开发环卫工、护林员、护理员等适合兜底保障对象的公益性岗位，将生存保障与劳动就业、身心康复结合起来。三是加快建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。完善农民和农民工权益保障，加快提高农村公共服务均等化水平。重点关注和阻隔贫困的代际传递，保障农村留守儿童的均等化教育和发展机会，保障进城农民工子女与城市同龄儿童享有平等的受教育和发展机会，在基础教育、高等教育、职业教育、特殊教育等方面加以保障。

3.构建服务保障体系

立足各农村地区实际发展农业生产服务、就业服务、金融服务、教育服务、托养服务、养老服务及健康服务机构，完善农村劳动力就业服务体系，增强针对农村老人、儿童、残疾人等特殊人群的保障服务供给能力。尤其要提前布局，积极应对人口老龄化，加快建设以居家为基础、社区为依托、机构为重点的多层级养老服务体系，完善县乡村三级养老服务网络，建设村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施，发展普惠型养老服务和互助性养老服务，推进“医养结合”综合养老服务中心发展。

(三)构建和完善农村贫困人口精准保障体系

坚持精准扶贫方略，对农村贫困风险人口进行动态预警、识别、扶持和管理，实现贫困人口的精准保障，破解农村流动人口社会保障难题。

1.构建农村贫困人口的精准识别和动态管理体系

一是制定城乡一体化贫困人口识别指标体系，对保障对象精准识别。立足我国基本国情，基于区域发展差异、城乡发展差异和典型致贫原因制定贫困人口识别的基本标准[55]，探索建立“贫困线+致贫原因”的城乡一体化精准识别指标体系[56]。立足科学的指标体系，将指标评估结果和入户调查、民主评议结果相结合，提高贫困人口识别的精准度。二是完善全国贫困风险人口信息数据，对保障对象实行精细化管理。立足国家人口基础信息库建设贫困风险人口信息数据管理平台，以数字技术推动社会保障信息共享[57]，扩大灵活就业岗位人员保障覆盖面[58]。对全国建档立卡信息系统、社会保障信息系统、金融系统中的数据和入户调查数据进行整合和共享，利用大数据技术实现贫困风险人口的智能识别、科学管理和动态监测，破解农村流动人口难以保障的难题。三是对农村贫困人口保障对象实施动态管理。依据不同的贫困风险类型和成因进行早期干预，降低政策干预的成本，提高政策干预的效果。结合地区经济发展水平、居民收入和消费支出情况和致贫因素的发展变化，对保障对象的纳入和退出实行动态调整，以具体贫困人口为对象提供精细化保障服务。

2.构建农村贫困人口保障性措施的精准实施和评价反馈体系

一是加强政策落实的过程管理，狠抓工作落实与责任追究。各地各部门要加强农村贫困治理工作计划的制定、执行和考核。各级纪检监察机关和审计机构定期对实施过程强化监督检查和审计，确保保障性减贫资源的效能。二是完善信息公开制度。严格公开保障对象资格申请、调查、评议、公示、审核的工作流程。三是强化政策落实质量的考核评价。综合采用省际交叉考核、第三方评估、媒体暗访、财政专项扶贫资金绩效评价等考核方法，采用年终考核与平时工作情况相结合、第三方评估与部门数据相结合、定性与定量相结合的方式，定期对各地各部门农村贫困治理的质量进行综合分析，查找问题和短板，以考核评估推进各项政策措施落地落实。

(四)完善“扶贫开发+社会保障”协同治理工作体系

整合社会保障与扶贫开发事项，建立统一、协调、顺畅的工作机制，遏制扶贫开发实践中的政策失灵和资源内耗问题，实现两项制度的优势互补。

1.推进社会保障与扶贫开发有机结合

推进综合保障性扶贫政策，创新多样化的保障扶贫措施，探索发展型保障项目，聚焦脆弱群体的权益保障，通过加强服务供给、完善制度安排和“一站式服务”促进基层社会保障的协同化治理[59]，形成农村贫困治理协同合力[60]。坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹，建立和完善农村贫困整体性治理体系，建立健全统筹城乡贫困治理管理机构、信息救助系统和政策衔接机制[61]，加强两项制度的衔接，实现两项制度的优势互补，形成农村贫困治理协同合力。

2.建立和完善“一门受理、协同办理”工作机制

顺应经济社会发展需要和农村贫困治理需求，深化党和国家机构改革，对相关机构设置、职能配置、人员配备及其运行机制、工作流程进行优化变革，厘清各级政府之间、各个部门之间的权责关系，有效破除各地区各部门之间条块分割、各自为政、重复投入的弊端。加强各地区各部门的工作流程优化、合作和联动，立足统一的人口信息管理平台整合扶贫开发制度和社会保障制度的各类工作事项，建设“一站式”行政服务中心和服务平台，增进相关部门的沟通与协作，加深两项制度的有机结合。

3.优化基层执行机制

强化农村基层党组织的领导地位和领导作用，提升农村基层治理水平，充分发挥各类主体的力量，提高社会保障与扶贫开发两项制度在农村的协同落实水平。加强农村基层工作机构和队伍建设，完善工作人员的培育、选拔、管理、使用工作，提高基层工作人员的业务水平和工作能力。优化基层绩效考核及晋升奖惩制度，激励农村基层工作人员主动落实贫困治理工作的各项政策，创新工作方法，不断提升农村贫困治理质量。