新阶段对企业职工基本养老保险个人账户制的思考与探讨

杨 洋 崔少敏

(人力资源和社会保障部中国劳动和社会保障科学研究院，北京，100029)

新阶段，我国基本养老保险的制度理念和模式面临前所未有的挑战，需积极思考应对。个人账户是进一步调整完善养老保险制度的一个关键问题，本文从展望未来30年的视角，对前30年个人账户的建立与运行历程展开梳理讨论，并针对如何完善个人账户制，推动养老保险制度可持续发展等一些社会热议问题提出原则性意见和建议。

一、个人账户制的引入

(一)背景及历程

1.恢复实行社会统筹

改革开放后，社会主义市场经济体制改革唱响主旋律，10年“文革”期间由企业提供的退休保障制度无法适应经济体制转型、国企改革和收入分配制度改革要求，迫切需要从宏观制度层面实现“资金互济、分散风险”的功能。因此，实行退休费用社会统筹成为企业职工退休保障制度改革的当务之急和制度目标。1984年，我国开始退休费用社会统筹的试点工作；至1987年底，全国已有1500多个市县试行了退休费用社会统筹，其中北京、上海、天津三市和广东、河北、江西、黑龙江、河南、辽宁等省的全部或绝大部分市县实行了统筹(1)资料来自1996年原劳动部、联合国开发署、中国国际经济交流中心、ILO北京局联合国际合作项目报告中的《中国社会保险制度改革与立法》(未公开出版).。1991年国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号，以下简称33号文)，从国家层面对企业养老保险实行社会统筹作出了明确规定[1]。

2.开始实行个人缴费

为更好地适应经济体制改革需要，养老保险改革自20世纪90年代初开始触及更深层次的问题，如实行个人缴费政策。在此之前的劳动保险费用全部由企业和国家负担，职工个人并不缴费。33号文在确立实行社会统筹的同时，还进一步明确了养老保险制度的筹资主体，提出“职工个人也要缴纳一定的费用”，并明确了缴费标准在起步阶段“可不超过本人标准工资的3%”。自1992年开始，原劳动部在全国部分省市开始推行养老保险个人缴费试点，个人缴费率在2%左右，此举取得初步积极成效(2)资料来自1996年原劳动部、联合国开发署、中国国际经济交流中心、ILO北京局联合国际合作项目报告中的《中国社会保险制度改革与立法》(未公开出版)。.。实行职工个人缴费政策，为后续个人账户的引入奠定了行为操作基础。

3.试行养老金计发办法改革

基本计发办法改革成为引入个人账户制的起因。20世纪90年代初，企业职工退休费的计算方法仍执行国发〔1978〕104号文件(以下简称104号文)的规定(3)1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》两个法规性文件，文件编号为国发〔1978〕104号，简称为“104号文”。，即以职工本人标准工资为基数，按照连续工龄长短计发不同比例的退休金[2]。但在经济体制改革后，企业工资制度发生显著变化，随着职工津贴和奖金的逐渐增多，“标准工资”占比出现下降，导致职工退休收入也显著下降，因此，迫切需要改革基本养老金的计发办法。在此背景下，原劳动部在1992年设计了改革基本养老金计发基数和计发办法的方案，向全国印发征求意见。此时，在基本养老保险制度中引入个人账户制从而形成混合模式的理念被上海学者提出，并在上海1993年企业职工基本养老保险改革中成为政策实施(4)上海市政府1993年印发的《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》中明确提出为参保职工建立个人账户。[3]。同年，原劳动部正式印发《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》(劳部发〔1993〕275号)，将基本养老金分为社会性养老金和缴费性养老金两个部分，兼顾公平和效率[4]。就在此文件印发的5天前，党的十四届三中全会作出重要决定，提出养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”(以下简称“统账结合”)[5]。此文一出，即引起社会各界广泛争议。

(二)争论与实践

国内理论界、国家相关部门以及地方政府、国际组织对统账结合模式展开了广泛而激烈的讨论。经过一段时期的讨论与实践，1995年3月，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号，以下简称6号文)，在重申统账结合原则的基础上，提出了两个统账结合的实施方案，即通常所称的“大账户”方案和“小账户”方案，要求各地选择并组织试点[6]。

但从文件出台后的各地实践看，更多地方选择的是介于二者之间的“中账户”方案(5)自国发〔1995〕6号文件出台至1996年，除西藏和海南外，全国各省级地区均制定了本地的实施方案。其中有7个地区选择实行“大账户”方案，5个地区选择实行“小账户”方案，其他16个地区和5家行业统筹单位选择了介于二者之间的“中账户”方案。[7]，并在此过程中逐渐形成一种共识：两个方案各有利弊；各地试点不同方案对劳动力流动形成了极大障碍，将两个方案结合起来的统一方案呼之欲出。1997年7月，在总结各地经验基础上，国务院印发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号，以下简称26号文)，确立了全国统一的企业职工基本养老保险制度模式[8]。就个人账户与统筹基金的规模和比例而言，与6号文所提“大账户”方案和“小账户”方案相比，26号文采取了折中方案。总体上看，尽管26号文所确立的制度模式和构成体现了效率与公平兼顾，但更突出效率(见表1)。

表1 1997年26号文与1995年6号文中两个方案的对比

(三)引入原因分析

从统账结合模式的建立过程看，社会统筹部分是历史应然，争议较大、差异较大的主要是个人账户部分。而从当时的时代背景看，个人账户引入我国养老保险制度是内外因相结合的结果，具有一定历史必然性。

1.国内原因

从国内看，个人账户制的实行主要受两方面因素的影响。第一，受收入分配领域“效率优先、兼顾公平”浪潮的影响，当时同步改革的退休保障制度也开始强调效率、激励性。第二，人口老龄化和制度抚养比问题被提出，催生了积累储备基金实现自我保障以应对人口老龄化的制度构想。一方面，人口结构变化引起重视。1985年，中国老龄问题全国委员会对中国的人口进行了预测，提出“1982—2000年是中国人口的快速老龄化阶段，并将于2000年进入老龄化阶段，随后在2000—2025年将进入深度老龄化国家”[9]。另一方面，养老保险制度抚养比迅速下降。特别是1978年104号文执行后，大批干部工人集中退休，城镇职工抚养比迅速下降。1978年，在职职工和退休人员的比例为30∶1，到1990年，制度内赡养比迅速下降到6∶1[10]。

2.外部原因

从国际上看，20世纪70年代石油危机之后，福利国家模式遭遇危机，新自由主义在全球盛行。受此影响，养老保险领域在20世纪80—90年代形成了以世界银行为主要推力的私有化改革浪潮，突出特点是用基金制部分或完全取代现收现付制养老金制度。此时又恰逢我国改革开放后学习国际先进经验的高潮期和我国企业职工基本养老保险改革的关键期。因此，国际上养老金私有化改革的理论和实践被广泛介绍到我国，对我国养老保险制度改革产生了重大而深远的影响，集中体现在个人账户制和多支柱养老保险理论和实践的引入。其中，个人账户制自引入我国之初便成为广泛热议和争议的焦点。尽管26号文在制度上实现了统一，但此后，随着国内外经济社会环境的变化，个人账户的定位、目标和规模等也不断改变，各界对有关问题的讨论则一直持续，直至今日依然如是。

二、个人账户制在我国实践中的现实困境

在配合国企改革、确保养老金按时足额发放的压力下，个人账户实现实账积累的资金来源问题始终难以解决。从1993年“统账结合”被提出到2000年，我国养老保险个人账户基本是空账运行，这不仅与制度初衷相悖，也带来了巨大的制度风险。进入21世纪，我国人口老龄化趋势更为明显，做实个人账户积累基金以应对人口老龄化的提法依然迫切。在此背景下，为解决空账问题，国务院在2000年12月印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(国发〔2000〕42号)[11]，对做实个人账户作出重大决定。

文件下发后，落实并不易。从制度本身看，个人账户制成功的关键是积累起养老保险基金，并使其投资收益率大于工资增长率与劳动力增长率之和(即“生物收益率”)。由此，才能减轻人口老龄化带来的养老保险财务负担，否则由于个人账户制的成本远高于现收现付制，个人账户的建立便失去了合理存在的条件。而在现实中达到该目标却非常困难，试点地区对做实个人账户进行的“实战演练”都是为了重点解决以下两个问题：一是做实个人账户后当期保发放的资金来源问题；二是做实个人账户后所积累资金的保值增值问题。实践中，围绕这两大问题，三轮试点方案屡次调整(6)自2001年到2008年，从辽宁到东北三省再到全国其他10个省份，我国先后进行了三轮做实个人账户的试点探索。，显见其应对之难。而最终，也正是这两大问题未能得到妥善解决，导致做实个人账户试点陷入停滞。

(一)做实个人账户的巨额转轨成本

个人账户做实所产生的资金需求单靠养老保险制度本身是难以解决的，需要国家财力的大力支持。实践中，面对做实个人账户的资金压力，试点地区不断下调做实规模，放缓做实步骤。从表2看，一方面，三轮试点方案中做实账户的规模不断下降，辽宁从11%降至8%，吉林、黑龙江从8%降至按5%起步，再到第三轮试点进一步降至按3%起步；另一方面，做实的实施步骤由一步到位做实变为低水平起步、逐步提高的方式分步做实。此调整过程，足以显见做实个人账户的资金压力之大。

表2 三轮做实个人账户试点方案的对比

而从试点地区的资金筹集来源看，尽管各地均采取了加强征缴扩面、提高统筹层次等方式来增加基金收入，弥补当期支付基金缺口，但所筹集的资金对于当期支付需求而言终究是杯水车薪，各级财政补助成为弥补基金缺口的主要来源。吉林和黑龙江于2004—2005年分别按5%和6%的比例做实个人账户，两年分别累计做实27.3亿元和32.4亿元，其中财政补助资金占做实资金的比重分别为79.1%和88.1%，而财政补助资金中超七成来源于中央财政补助[12]。但随着试点地区和涉及人群的扩大以及工资基数的逐年上涨，做实个人账户引起的当期支付基金缺口越来越大，而中央财政补助对做实的存量实行定额包干补助，即不随工资基数的提高而增加补助金额，这意味着地方财政成为做实个人账户的主要责任方。

如此，决定做实个人账户成败的因素有两个。一是地方财力。全国绝大多数地方政府的财力都难以满足做实个人账户并同时确保当期养老金待遇支付的资金需求。辽宁在试点5年后便暴露出这一问题，一方面做实个人账户资金中的中央财政专项补助占比较试点初期大幅下降，另一方面因统筹基金当期收支出现巨大缺口，地方政府需向中央申请增加财政补助[13]。二是地方财政做实个人账户的动力。这涉及财政资金的使用效率问题，它也引出了个人账户做实难的第二个困境，即做实后积累基金的保值增值问题。

(二)做实个人账户积累基金保值增值难

我国在社会平均工资高速增长期建立统账结合制，但未同时设计出有效的基金投资管理制度，各地个人账户记账利率普遍为1年期银行存款利率，远低于同期工资增长率。这不仅导致养老金替代率持续下降，而且也背离了通过建立个人账户制积累基金和对其投资运营以应对人口老龄化的初衷。

做实个人账户之后，积累基金的保值增值问题更加凸显，各试点地区虽进行了积极探索，但个人账户积累基金的投资收益率仍显著偏低。如辽宁省协议存款的收益率仅略高于1年期存款利率，至2004年6月平均为2.4%，委托全国社保基金的平均投资收益率也仅为3%左右。该投资收益率水平不仅低于同期(1998—2003年)平均通货膨胀率(6.95%)和1年期存款平均年利率(6.75%)，更远低于建立个人账户所要求的工资增长率(7)资料来自2004年崔少敏编写的亚洲开发银行课题报告《中国养老保险制度——现状、问题与展望》(未公开出版)。。如此投资收益下，不论从制度本身的完善还是从财政资金的使用效率看，地方政府均没有足够的动力和积极性做实个人账户。

(三)再次对个人账户规模做出重大调整

自1993年统账结合被首次提出以来，关于个人账户的重要讨论和试验主要涉及两大方面内容：一是个人账户与社会统筹部分的规模和比例关系，二是个人账户是否做实。经过10余年的理论探讨、测算，以及基于2000年以来东北做实个人账户试点的实践经验，2005年国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号，以下简称38号文)，再次对个人账户政策做出重大调整：一是调整了个人账户规模，进一步明晰了企业缴费与个人缴费、统筹基金与个人账户的关系，同时也为继续做实个人账户创造了条件；二是完善了基本养老金计发办法，调整了“统”和“账”的结构(见表3)。该政策一直沿用至今，此后我国没有再对基本模式和制度架构进行重大调整，但个人账户继续做实所面临的困境依然存在。

表3 1997年26号文与2005年38号文养老金计发办法对比

三、个人账户制历史上被赋予的时代使命发生转变

2005年之后，尽管我国仍在继续推动扩大做实个人账户试点，但建立个人账户制曾被赋予的两大历史使命和所借鉴的重要国际经验均已发生根本性转变。

(一)应对人口老龄化的另一种制度安排

由前文所述，在中央财政实施静态补助而工资基数连年呈两位数攀升且无保值增值投资渠道的情况下，地方政府既无充足财力也无动力继续投入大量资金做实个人账户，以至于做实个人账户试点进展缓慢，空账规模继续扩大。截至2013年末，全国累计做实个人账户4154亿元，仅占应做实资产的11.8%[14]。如此规模的个人账户积累基金，应对人口老龄化，显然是杯水车薪。

提前储备积累基金并通过有效的投资运营获得超额收益被认为是应对人口老龄化的重要举措。实践表明，这一举措并非只能通过在职工基本养老保险制度中建立个人账户实现。我国政府出于人口老龄化高峰期支付以及转轨成本等问题的考虑，借鉴一些国家的做法，实施了两大战略性安排。一是在决定启动做实个人账户试点的同时，于2000年建立了全国社保基金。该基金是直接由中央管理和财政渠道安排，事关未来社会保障财务平衡的战略性储备，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。二是依需要划转部分国有资本充实社保基金。其目标是弥补由实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险制度基金缺口。这两大战略安排拓宽了养老保险制度的融资渠道，在一定程度上为我国养老保险制度的长期可持续发展打下了坚实的物质基础。

(二)当前阶段需更好发挥基本养老保险的再分配功能

如前所述，个人账户制的引入呼应了当时收入分配领域强调效率优先的改革理念，体现了“多缴多得”的改革宗旨，在一定时期提高了职工参保积极性。但国内外改革实践均证明，个人账户制规模与制度覆盖率、参保缴费水平、缴费期限并无显著关联，单靠扩大账户规模不能起到激励职工参保和多缴的作用。

与此同时，改革开放以来在居民收入大幅增长的同时，收入分配差距过大、社会保障再分配功能弱化的问题日渐突出。北师大收入分配研究院2017年的一项研究显示[15]，18个欧盟国家中，政府制定的社会保障政策可使其市场收入的基尼系数平均值下降40%，相比之下，我国仅下降了12.3%。而就养老保障制度而言，若其能较好体现再分配属性，则老年人群的基尼系数应低于全体人口的基尼系数。绝大部分OECD国家表现出了这一特征，65岁以上退休人员的基尼系数均显著低于总人口的基尼系数[16]。而我国老年人总收入的基尼系数2018年为0.46，仅略低于同年全国居民收入基尼系数(0.468)[17]。

由此可见，当前我国养老保险制度改革发展的时代主题已发生根本性转变，收入分配差距较大、民生保障存在短板等问题成为社会保障领域发展不平衡不充分的突出表现。因此，进入新阶段，面对新矛盾，更加强调养老保险制度的公平性，切实发挥其对一次分配差距的二次调节作用方是基本养老保险制度的发展方向。

(三)国际上对养老金私有化改革的反思及去私有化改革浪潮

世界上基本养老保险制度采用大账户或全账户的国家主要有两类：一类是部分东南亚及非洲热带地区前被殖民国家(8)包括斐济、加纳、印度、印度尼西亚、肯尼亚、马来西亚、尼泊尔、尼日利亚、斯里兰卡、赞比亚、坦桑尼亚、乌干达和新加坡等15个国家。，这些国家均在殖民国撤走后建立了公积金制度(9)资料来自2006年劳动和社会保障部社会保险事业管理中心编写的全国社会保险经办管理培训教材《社会保险个人账户管理》(未公开出版)。；另一类是以拉美为代表的实施养老金制度私有化改革的国家，以及后来实施此类改革的部分东欧、中亚等国家。其中，第二类国家实施的改革多发生于20世纪80—90年代，与我国企业职工基本养老保险改革同期，并同样受以世界银行为代表的国际组织的深刻影响。

20世纪80年代以来，在养老金制度私有化改革浪潮中，发达国家普遍采取的策略是对公共养老金进行参量式改革，并同步推动第二、第三支柱缴费确定型私人养老金制度的建立和发展。与此不同的是，以拉美为代表的国家在世界银行的援助支持下，对原公共养老金制度进行了完全或部分私有化改革，建立个人账户制，完全或部分取代现收现付制养老金制度。然而，改革实践证明，这些国家改革初期设想的目标后来多未实现，且改革后的制度在实际运行中出现了诸多问题，如制度覆盖率显著下降，待遇水平下降导致出现老年贫困，个人账户回报率波动大加上金融危机的影响导致账户资产严重缩水，养老金制度再分配效应被严重削弱等。

对此，世界银行在对养老金多支柱改革实施效果的评估报告中总结了几方面的教训，包括“私有化养老金并不适合所有国家，以及缺乏足够的实证来说明积累制养老金能提高国家储蓄率或促进资本市场的发展等”[18-19]。而这些实施了结构性改革的国家也在2008年国际金融危机后出现了养老金去私有化的再改革进程：或是取消个人账户，重新回归公共养老金制度；或是缩小个人账户，把个人账户的一部分缴费转移回公共养老金制度。国际组织有关数据显示，截至2018年，曾经实施了养老金私有化改革的30个国家中，有18个国家实施了去私有化改革[20]。

受养老金制度私有化改革思潮的影响，我国也在基本养老保险制度中引入了个人账户制，且在改革推进过程中也遇到了一些与上述国家相似的难题，如转轨成本高、激励参保缴费效果有限、待遇替代率下降等。2013年，党的十八届三中全会首次提出“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度”[21]；此后，2016年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及2017年党的十九大报告提出的加强社会保障体系建设的内容[22]，均不再把逐步做实养老保险个人账户作为“规定动作”，表明党和国家对个人账户制这一涉及长远的复杂问题有了新的认识[23]。

四、对我国养老保险制度改革的建议

当前，我国面临百年未有之大变局，国内经济和社会发展的内部变化规律和外部环境都发生深刻变革。作为一项关乎千家万户利益的基本社会政策，养老保险制度的完善直接影响未来30年国家宏观战略规划的实现。在向第二个百年目标奋进的新阶段，应当立足于养老保险制度的内外部因素新变化，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的制度建设任务和要求，统筹推进包括完善个人账户制等在内的各项养老保险政策逐步完善。

第一，制度结构不宜轻易变动。作为涉及亿万群众的基本民生保障制度，基本养老保险制度在确立并长久运行之后应保持稳定，避免频繁改革。如前文所述，在20世纪90年代国际养老金私有化改革浪潮中，发达国家鲜有对其作为制度根本且早已定型数十年的公共养老金制度模式进行结构性调整，而拉美国家却因养老金制度频繁改革引发了社会动荡，其历史教训值得我国警醒。我国建立统账结合的职工养老保险制度模式是基于当时国内外经济和社会发展条件所做出的历史选择，从世界范围看是我国独有的创新做法。该制度建立以来，在实现全覆盖、保持待遇稳定增长、基金收支基本平衡等方面取得显著成效，且制度运行基本平稳。当前，我国发展仍处于重要战略机遇期，面对未来的不确定性和风险的不可预估性更需要基本养老保险制度给予民众相对稳定的预期。即便是要进行必要改革，也应在充分论证的基础上依法审慎决策，并尽可能进行参量式改革，避免反复进行大幅改革。

第二，强化基本养老保险作为再分配政策的公平性。在不同历史发展阶段，人们对养老保险政策中公平与效率何者优先的认知是不同的，对其的讨论范围往往超越养老保险政策本身而延伸至收入分配领域乃至整个社会分配领域。当前，我国进入新发展阶段，实现共同富裕成为该阶段建设和发展的重要目标，也应是我国基本养老保险制度改革完善的立足点。因此，增强公平性应成为改革主题，基本养老保险作为发挥再分配功能的制度安排应更为明确地定位于对市场机制失灵的纠偏，更加凸显对公平的维护和保障，为参保人员退休后的老年生活保障织密社会安全网。

第三，在全国统筹大背景下统筹推进完善养老金计发办法和个人账户制度。关于基本养老保险个人账户的完善，正如其建立起源于养老金计发办法改革并在此后引发了制度模式的深刻变革一样，此时亦需从制度模式以及养老金计发办法改革的角度统筹考虑。本文认为当前阶段应在推动养老保险全国统筹的大背景下，自上而下统筹推进养老金计发办法的进一步完善，并对个人账户制的完善进行一揽子安排和设计。养老保险制度设计具有较强的技术性，其各项参数设置存在内部自动平衡机制，理论测算与实践结果的偏差将导致制度设计在执行中变形。回顾我国过去20余年的养老保险改革历程，尽管国家在1997年和2005年对制度模式和基本政策做出了统一规定，但总体改革过程是自下而上的，这使得我国养老保险政策横向呈现出地区差异化，纵向呈现出以问题为导向的补丁式特征，从而导致制度在执行中出现变形，与起初的政策设计及其理论推演偏离。作为“十四五”时期重大任务之一，基本养老保险全国统筹是我国养老保险制度的一次系统性改革。加大养老保险基金的使用效率以应对地区间待遇发放压力失衡问题虽是实施全国统筹的直接原因和目的，但全国统筹更为重要的改革内容和方向是统一制度，包括政策统一、预算管理统一、经办管理服务统一和信息系统统一。这将为我国调整完善各项养老保险参数设置提供坚实可靠的数据基础和现实条件，从而使理论假设与实践结果逐步趋向一致，并最终形成保障适度且可持续的制度。因此，在基本养老保险实施全国统筹的过程中，诸多方面仍存变数。养老保险政策牵一发而动全身，不宜在此时对其进行重大调整，而应顺时顺势，伴随着全国统筹工作的推进，统筹谋划未来的改革方向和路径，在改革和创新中推动包括养老金计发办法以及个人账户在内的各项制度逐步完善，使之继续为社会主义市场经济的发展和巩固保驾护航。

第四，建立和完善多层次、多支柱养老金体系。作为一种风险分散机制，多层次、多支柱养老金体系能更好地分散不同类型养老金制度所面临的经济、政治、金融和社会风险，为参保人提供多元化的老年收入保障。但多层次养老金体系需建立在基本养老保险广覆盖和保基本的基础之上，因为各支柱养老金政策的特征、目标和覆盖群体存在显著差异：零支柱和第一支柱基本养老金的政策目标是避免老年贫困和保证基本生活需要，因此政策需要有较为广泛的覆盖面和较为适度的待遇水平，特别是应确保对低收入群体的覆盖和保障，而实现这一目标需要社会共济和财政投入；第二、第三支柱养老金政策的目标则是增加老年收入，政策对象多以中等及以上收入群体为主，从发展趋势看(10)从世界范围看，第二、第三支柱养老金制度的发展过程总体上呈现从待遇确定型(DB)向缴费确定型(DC)转变的趋势。，第二、第三支柱多通过建立个人账户积累基金并从金融市场投资中获益以实现补充养老的目标，并相应地由个人作为风险和收益的承担者。所以，从覆盖面和保障水平看，第二、第三支柱的定位当是国家基本养老金制度的补充。

在20世纪90年代养老保险改革之初，我国便提出要建立多层次养老保险体系[24]，并不断推动企业年金、职业年金以及第三支柱养老金制度的建立和完善，取得了一定进展，但总体发展仍相对滞后。一方面，企业年金制度覆盖范围仍较为有限。截至2021年末，全国有11.75万户企业建立企业年金，参加职工2875万人，仅占同期企业职工基本养老保险参保人数的6.8%[25]。另一方面，第三支柱个人养老金制度建设才开始起步。2022年4月，国务院办公厅《关于推动个人养老金发展的意见》(国办发〔2022〕7号)的出台填补了我国第三支柱养老保险制度的空白[26]。当前，随着我国社会主要矛盾发生转变，解决不平衡不充分发展的问题，满足人民多层次多样化需要也成为养老保险制度体系建设的立足点和出发点。因此，应在基本养老保险制度逐步完善并确保向广大人民群众提供合理适度保障、稳定社会预期的基础上，进一步推动第二、第三支柱养老金制度的建设和完善，同时完善资本市场运行和监管机制，努力实现养老金制度和资本市场的共同健康发展。

第五，密切关注人口结构变化，使制度设计行稳致远。我国现有养老保险制度设计均建立在当时对人口老龄化趋势的判断和预测之上，但人口年龄结构是动态变化的，因此，应密切跟踪研究人口死亡率及平均寿命变化，特别是新病谱与突发性公共卫生事件的影响，建立长跨期人口动态预测机制。另一方面，人口年龄结构的变化对储备基金的规模和使用也会产生直接影响。截至2020年末，全国社保基金规模为2.46万亿元[27]，城镇职工基本养老保险基金累计结存4.83万亿元[28]，具备了一定的备付能力。因此，在基金规模上不必急于扩大，特别是在经济社会转型阶段，应依需要考虑划转国资的速度与规模；同时应在继续完善储备基金的保值增值机制上下功夫，并根据我国人口形势的变化及制度发展阶段对储备基金的使用机制进行研究。