社会资本参与增强了养老服务供给的公平性吗*——基于北京市的实证研究

康 蕊王 震吕学静

(1 中国社会科学院社会发展战略研究院，北京，100005；2 中国社会科学院经济研究所，北京，100037；3 首都经济贸易大学劳动经济学院，北京，100076)

一、引言

《“十四五”公共服务规划》(发改社会〔2021〕1946号)明确提出，加快提升基本公共服务均等化水平，推动区域基本公共服务缩小差距[1]。据此，本文中的“公平”是指区域之间养老服务资源配置的公平。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)，要求创新体制机制，充分发挥社会力量的主体作用[2]。自此之后，我国的养老服务体系建设不断健全，满足了多样化的养老服务需求，社会资本参与对于提升养老服务供给效率的积极效应不断显现。2019年，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》(国发〔2019〕5号)，提出解决“养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分”这一问题的新要求[3]。由此可见，当前养老服务的发展目标已由初期的以提升效率为重点转向公平和效率并重。社会资本参与是否有助于养老服务公平性目标的实现，是本文希望回答的问题。本文以北京市的数据进行分析说明，希望对我国老龄化程度较高的超大城市的养老服务均等化发展提供镜鉴。

相关政策文件对基本公共服务供给的公平和均等化做出了解释。《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发〔2017〕9号)明确指出，基本公共服务均等化的重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化[4]。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等。因此，作为基本公共服务的一部分，养老服务供给应注重的是机会的相对均等，而不是基本公共服务具体标准的绝对平均。养老服务是公共服务的重要组成部分，推进养老服务均等化是实现公共服务均等化的关键手段。养老服务均等化是实现老年人公平享有社会发展成果、促进社会公平正义的体现，推进养老服务均等化应充分认识到养老服务的社会公平目标[5]。政府和社会资本合作(PPP)模式是针对养老服务这一准公共物品的供给作出的制度安排，这一制度设计具有一定的公共性，也延续了公共服务公平性的社会目标。社会资本的参与仅仅是一种资源配置手段，养老服务供给的核心主体思想仍是向社会公众提供公共服务，维护社会公平[6]。

从理论上来看，大多数学者认为PPP模式的主要贡献是通过市场机制的作用，提升资源配置效率，在一定的资源水平上获得更多的产出[7-8]。在经济发展复杂变化中，面对市场失灵的缺陷，政府通过提供公共物品，促进社会公平，为了避免政府失灵的弊端，会选择由私人或者市场机制保障公共物品的供给。传统观点认为公共物品供给的公平性目标应由政府一方完成[9-10]，但忽视了社会资本参与也将对社会公平的目标产生一定影响。养老服务这一准公共物品本身具有维护社会公平的天然属性，公共性和公平性是PPP制度得以运行的基础，社会资本的参与应当兼顾效率和公平两方面的目标。但从先行文献来看，关注的问题仍然局限在PPP模式对养老服务供给效率的影响，忽视了对公平目标的研究。

针对北京市养老服务资源分布的公平性、均衡性，学界开展了较为丰富的研究，但主要研究内容仍局限于养老服务资源在地理位置、空间上的分布均衡性[11-12]。总体来看，这些文献并未形成一个统一的“公平性”度量标准，目前应用最多的仍然是最为简易的某一地区或街道的养老机构数量多少的对比，并无深层次的“服务与老年人口适应水平”等相对指标的测算。因而评估结果的差异较大，对养老服务发展的指导意义较为薄弱。另外，当前已有的研究成果侧重于养老机构能提供多少服务，并没有结合老年人需求和老年人可支付能力探讨资源分布的公平性。

区别于以往研究，本文的边际贡献是：第一，本文试图验证社会资本参与对提升养老资源分布的公平性具有促进作用，为社会资本参与养老服务发展提供经验证据；第二，本文运用“人口—床位适应率”和泰尔指数等指标，形成一个较为系统的研究体系，运用指数化的方法进行评估，提高了“公平性”计算结果的可信度；第三，本文拓展了“有效需求”条件下的养老服务资源的公平性研究，考虑老年人支付能力等条件约束下的现实状况，所得结论与政策启示的适用性和指导意义更强。

二、文献综述和研究假设

(一)文献综述

有关养老服务公平性的研究内容可延伸至“均等化”“均衡性”，而这些关注“均衡性”的研究大多关注的是养老服务供需之间的均衡，并没有拓展到某一地区中养老资源配置的均衡性上[13-14]。有的研究只是从地理学视角观察养老服务资源在空间分布上的特征[15]，并未过多涉及养老资源配置的经济学意义。

1.养老服务供给与社会公平的目标

养老服务的公平意味着不同地区的老年群体都能有同等机会获得大致相同的服务水平，即实现养老服务均等化[16-17]。我国养老服务供给的价值理念经历了由追求有限范围的公平，向追求服务效率的转变，并最终形成当前追求公平优先的制度设计理念[18]。学界普遍肯定了养老服务的供给应当注重公平这一社会目标。在国际上，推动社会养老服务体系建设，实现基本养老服务对所有老年人的公平可及(equally accessible)，是全社会解决“老有所养”问题的重要目标之一[19]。在国内学界讨论中，公共服务公平可及成为时代任务。“十四五”时期，实现社会保障与经济发展水平相适应，确保人民群众公平共享改革发展成果[20]。不过有关养老服务供给公平性的研究大多停留在理论论述层面之上。通常论述的视角是，养老服务作为社会福利的一部分，应当遵循社会公平的目标[21-22]。在大多文献中，“公平”被转换成“均等化”进行描述。“均等化”是一种相对的均衡，而不是绝对的相同。促进养老服务均等化既是落实以人民为中心的理念、保障公民基本权益的应有之义，也是强化政府的社会管理与公共服务职能的重要体现，同时还是建设服务型政府的重要任务[23-24]。由此可见，学界已对重视养老服务供给的公平性达成了共识。

2.PPP体制与养老服务供给的公平性

在近代社会中，大多数国家的公共物品供给在低收入群体中有所倾斜，以“成果共享”实现社会公平[25-26]，同时，PPP体制在西方国家公共服务供给中的应用也具有十分悠久的历史。从国际经验来看，在养老体系中引入社会资本与维护养老服务供给公平性之间并不冲突。英国老年人的医养结合服务嵌套在NHS(National Health Service)系统中，由政府主导并鼓励市场化的服务提供商之间的竞争，以确保公平前提下的质量提升[27-28]。不过，过度的权利下放正在影响老年人选择的公平性，在学界的批判中，NHS系统中的个性化服务正在不断得到修正[29]。美国将政府办医疗保险Medicare和商业保险公司负责的医养结合养老服务项目PACE(Program of All-Inclusive Care for the Elderly)相结合，尽管美国的养老服务体系强调个人责任和市场的作用，但也通过提供多样化的福利项目、设置严格的服务对象准入资格等方式来维护老年福利的公平性[30-31]。日本介护保险制度的发展在近些年面临巨大的财务成本压力，因而广泛吸纳市场力量，通过“产业化”服务供给的路径来提升费用支出效率[32]。同时，政府在对介护费用的给付标准上进行了差异化设计，以保障制度的公平性[33-34]。

大多数学者固然承认社会资本参与养老服务体系建设应将追求社会公平作为目标之一，社会资本引入能够规模化满足老年人的养老服务需求，实现养老服务体系的包容性发展，而实现并保障项目参与主体的公平性有助于激发社会资本参与项目的积极性[35]。但这一责任主要被赋予到政府或其他公共部门之上[36-37]。在PPP体制的机制构建中，政府负有保障社会民生，提供社会福利的行政职责，也就天然地负有维护社会公平的职能。政府办养老机构作为公益性事业单位，发挥兜底性功能，为低收入群体和政府保障对象提供养老服务，体现的是公平正义的社会意义。而社会资本一方，则被赋予了提升服务效率，优化资源配置，增强养老服务市场活力等职能[38]，但以往研究却忽略了对公平目标的讨论。可以说，虽然大量文献关注了PPP体制与服务供给的公平性，但供给主体是割裂的、单一的。这里公平性的目标是由政府这一供给主体实现的，社会资本这一主体被完全摒弃。因此，对于PPP模式下保障养老服务供给，究竟是否能够增强原有政府供给的公平均衡目标，还是效率导向之下必将损害原有的社会公平，学界尚无定论。

综上所述，尽管当前学界对养老服务供给公平性展开了较为丰富的研究，但存在以下问题有待改进：第一，以往文献大多关注政府一方对社会公平的贡献，对于PPP模式对社会公平影响的研究却并不多见。第二，现有的有关“公平性”的研究缺乏对其在经济学意义上公平的判定，大多是经典理论的复述，其判断和论述并无经验研究作为支撑。第三，先行文献也并没有提出具体的对公平性进行判定的方法，更无从判断哪些因素影响了养老服务供给的公平性。

(二)理论分析和研究假设

1.养老机构类型对养老服务供给公平性的影响

老年人对养老服务的个体需求存在差异[39-40]，但完全依靠政府普适性的供给模式难以实现最终结果的公平，这一目标在政府和市场协作中才能实现。当前我国养老服务在城乡间、地区间、人群间的供给差异明显，表现为不均衡和不匹配的矛盾，主要原因是政府缺位和市场失灵[41-42]。社会资本参与的养老服务机构较纯公办养老机构而言，更有助于增强养老服务供给的公平性，选择这一模式主要出于两个方面的考虑。第一，政府提供的社会福利和公共服务是普适性的、基本的[43]，无差别的服务增补的结果实际上仍然是各地区的非均衡发展，而这种地区分布的不公平、不均衡，需要由社会资本提供差别化的、不同增补水平的公共服务才能得到弥合。当前我国养老服务的供给正处于发展初期，地区间的供给差异较大。面对原本参差不齐的服务供给水平，不能片面注重增补层面的均等化，而是应当通过差异化的补充手段，考虑不同地区的不同社会发展条件和人口特征，提供差异化的增补规模，追求结果层面的公共服务供给地区之间的均等化，最终实现真正意义上的公平[44]。第二，社会资本本身具有趋利性动机的天然属性，能够更加精准地识别养老服务需求的规模和类型。本文所指的养老服务供给的公平性并非只是针对养老床位这一单一绝对指标的分布情况，而是通过考察养老机构床位与老年人口适应率在各区的分布来衡量。在行政体制的束缚之下，公立养老机构的建立和运行往往以政策为导向或以行政绩效目标为导向。公办养老机构属于事业单位，建设多少、在哪建养老机构取决于此时此地是否有行政编制空缺。而市场化体制下，社会资本通过丰富的市场调查，基于老年人口情况进行机构建设和运营。因而，就与老年人口的匹配程度而言，社会资本型养老机构的分布更加公平、均衡。

基于以上理论分析，本文提出如下研究假设：

H1：较纯公办养老机构而言，PPP模式下的养老机构更有助于增强养老服务供给的公平性。

2.“有效需求”条件下公平的实现

养老服务有效需求是指有支付能力和支付意愿的养老服务需要。中国目前的养老服务需求主要是潜在需求，部分有效需求不能得到满足[45]。养老服务需求受观念、老年人收入等多重因素的影响，演变成“有效需求”。在一些地区，养老服务得不到满足和服务资源闲置的矛盾还普遍存在，实际服务人数的公平性不等于养老服务现有资源的公平性。所以有必要分析考虑有效需求条件下的养老服务供给状况[46-47]。评估有效需求条件下养老服务供给公平性，应以养老服务的实际服务人数代替床位数作为研究对象(1)除养老服务的实际享有人外，还可能存在既有支付能力也有支付意愿，但因养老服务内容和老年人需求不匹配，而没有实际入住养老机构的老年人。然而，根据目前的数据无法准确估计这一群体的数量，并将其应用到后文的实证研究中。不过，根据课题组收集的访谈资料进行粗略计算，并不影响指标设定和结论的准确性。。

一种观点认为，社会资本参与能够促进“老年人口—实际服务人数”适应率在各地区之间的均衡分布。首先，一部分公办养老机构的服务供给具有兜底的性质，服务对象包括政府供养保障对象、困境家庭保障对象等，服务对象无须自付或者只需自付较少的费用[48-49]，服务是低水平的，且服务需求的弹性较小。其次，还有一部分公办养老机构的收费遵循非营利原则，服务价格水平不高，且收费标准较为单一，受老年人收入水平的影响不大[50]。而社会资本型养老机构的定位是公办养老机构的补充，在公立机构的基础之上提供较高水平的服务，能够满足高消费水平的老年人的需要[51-52]。并且，社会资本型的养老机构的收费标准是由市场资源配置决定的，与除困难家庭以外的大多数老年人及其家庭的可支付能力更为匹配。从这个角度来看，社会资本型养老机构对有效需求的识别更为精准，因而更有利于其以老年人可支付能力为导向，实现在各地区之间的均衡分布。

关于PPP机构的养老服务定价，学界还存在这样的质疑，PPP模式下的养老机构的收费水平与老年人可支付能力所对应的“有效需求”不匹配[53]。事实上，社会资本参与的养老机构目前呈现两种极端化的态势。一方面，新建民营养老机构的设施新，服务更为人性化，但收费水平高、入住率低[54-55]；另一方面，传统民营的养老机构由于长期缺少政策支持，社会口碑欠佳，难以形成稳定的客户流和现金流，恶性循环导致机构建设滞后、服务水平低，尽管这类机构收费不高，但同等价位水平上老年人更愿意选择轮候公立养老机构[56]。以上两类PPP机构分别处于当前养老服务供给体系中的两个极端，破坏了总体供给的公平性。

基于以上两种观点的碰撞，本文提出如下研究假设：

H2.1：“有效需求”条件下，较纯公办养老机构而言，PPP模式下的养老机构更有助于增强养老服务供给的公平性。

H2.2：“有效需求”条件下，较纯公办养老机构而言，PPP模式下的养老机构将损害养老服务供给的公平性。

三、北京市养老服务供给的公平性概况

(一)“老年人口—养老服务”适应率的横向比较

参考杨亮等[57]、康蕊等[58]的做法，本文通过“老年人口—养老服务”适应率展示养老服务供给的分布情况，具体计算公式如下：

“老年人口—床位数”适应率=老年人口占比/养老床位占比

“老年人口—实际服务人数”适应率=老年人口占比/实际服务人数占比

如适应率=1，说明该地区的老年人口与养老服务处于绝对适应水平；如适应率>1，说明该地区的养老服务占比小于老年人口占比；如适应率<1，说明该地区的养老服务占比大于老年人口占比。各区之间的适应率越接近，说明养老服务供给越公平。

1.“老年人口—床位数”适应率

从图1可以看出，北京市养老机构床位在各区分布是不均衡的，“老年人口—床位数”适应率最接近于1的是大兴区，养老服务占比大于老年人口占比的优势最明显的是延庆区。分机构类型来看，极差和标准差的计算结果表明，编办登记公办养老机构的“老年人口—床位数”适应率的各区差异相较工商、民政登记的PPP机构更大，说明PPP机构在各区的分布更加均衡。

图1 2018年“老年人口—床位数”适应率

2.“老年人口—实际服务人数”适应率

从图2可以看出，北京市养老机构实际服务人数在各区分布是不均衡的，“老年人口—实际服务人数”适应率最接近于1的是丰台区，养老服务占比大于老年人口占比的优势最明显的是密云区。分机构类型来看，极差和标准差的计算结果表明，编办登记公办养老机构的“老年人口—实际服务人数”适应率的各区差异相较工商、民政登记PPP机构更小，说明PPP机构在各区的分布更加不均衡。

图2 2018年“老年人口—实际服务人数”适应率

(二)泰尔指数的测算

泰尔指数是一项针对地区经济社会差异程度的分析工具，最初使用该指数是为研究地区收入差距，即通过考察不同地区的人口和收入来判断资源分布的公平性。由于其能够反映组内差距和组间差距对总差距的贡献，因而越来越被广泛应用到有关公共服务供给的研究之中[59-60]。泰尔指数由各地区的服务供给份额与人口份额之比的对数加权构成，权数为服务供给份额，计算公式和测量方法可表示为：

其中，T指泰尔指数，Ii指第i个地区的养老服务供给，I指全体养老服务供给，P指第i个地区的人口数，P指全体老年人口总数。当T=1时，养老服务供给处于绝对不公平的状态；当T=0时，养老服务供给处于绝对公平的状态；当T<0时，养老服务供给分配占比小于老年人口占比；当T>0时，养老服务供给分配占比大于老年人口占比。

表1 2018年北京市养老服务供给的泰尔指数测算

运用老年人口和养老床位测算的泰尔指数表明，相较编办登记公办养老机构，工商登记、民政登记的PPP养老机构的数值更趋近于0，说明PPP机构的公平性更强。运用老年人口和实际服务人数测算的泰尔指数表明，编办登记公办养老机构的数值更趋近于0，也就是说，工商和民政登记的PPP机构相较纯公办机构而言，养老机构的实际服务人数在各区分布更不公平。在PPP机构中，大部分郊区的测算值为正且绝对值较大，说明对这一非均衡特征贡献较大的是郊区而非中心城区。

四、研究方法

(一)数据来源

本文运用2013—2018年北京市16个区有关养老机构的数据进行实证分析(2)北京市市本级的老年人口数据缺失，故未纳入数据范围内。，数据来源于2014—2019年《北京市民政统计年鉴》。该年鉴详细披露了北京市本级和16个区县的养老机构统计数据，养老机构总数在6年间围绕600家上下浮动。披露信息主要包括北京市各区的养老机构数量、床位数、机构建筑面积、职工数、职工职业资格水平及受教育程度等人员信息、在院人数、收住类型、康复和医疗门诊人次数、各项财务数据。本文能够从中获得与养老机构床位数、实际服务人数相关的数据，并据此运用“泰尔指数”进行了公平性数值的测算，将该泰尔指数计算结果作为回归分析的因变量。特别是，本文在对养老机构进行“编办登记”“工商登记”“民政登记”三种类型登记方式划分的基础上，进行公办养老机构和社会资本参与型养老机构的对比分析。其余控制变量，如北京各地区人均GDP、老龄化水平等均来自历年《北京统计年鉴》。此外，根据《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中对城区的划分办法确定所在地区属于市区还是郊区县。

(二)模型设计

泰尔指数的测算结果一般位于-1～1范围内，越趋近于0代表公平性越强。在此为方便回归分析的结果解释，将测算结果取绝对值，将自变量的取值限定在0～1之间。若一些地区的效率接近于0，样本选择时，有可能产生截断或截堵变量，进而运用一般回归模型对全样本进行线性回归，其非线性扰动项将被纳入扰动项中，参数会产生偏差，有可能导致估计不一致。Tobit模型一定程度上解决了样本选择的问题，能够有效解决受限因变量带来的偏差，进一步加强参数估计的稳健性。因此，本文选用Tobit模型(3)对于固定效应的Tobit模型，由于找不到个体差异性的充分统计量，故无法像固定效应的Logit或计数模型那样进行条件最大似然估计。考虑Tobit模型不适用面板数据的固定效应模型，本文使用混合截面数据的构造方式，并控制年份效应和地区效应。，实证检验养老机构类型对养老服务机构效率的影响效应。模型设定如下：

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2Xi,t+εi,t

(1)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2Xi,t+εi,t

(2)

在模型(1)、(2)中，fairi,t是衡量北京市某一行政区的养老机构服务供给公平性的变量，dfairi,t是衡量有效需求条件下北京市某一行政区的养老机构服务供给公平性的变量，provideri,t代表养老机构的类型，Xi,t是多个控制变量构成的向量。i，t分别代表地区和年份，εi,t为随机误差项。

(三)指标设计

1.因变量

本文的因变量为养老机构服务供给的公平性，具体有两种表现形式：(1)采用北京市各地区老年人口占全市人口的比例、各地区养老机构床位占全市床位的比例，求得代表养老机构服务供给公平性的泰尔指数，将其作为衡量养老服务供给公平性的变量(fair)；(2)采用北京市各地区老年人口占全市人的比例、各地区实际服务人数占全市总服务人数的比例，求得代表有效需求条件下养老机构服务供给公平性的泰尔指数，将其作为衡量有效需求条件下养老服务供给公平性的变量(dfair)。泰尔指数的测算结果取绝对值，越趋近于0代表公平性越强，趋近于1代表公平性越弱。

2.自变量

本文的自变量为养老机构类型(provider)。《北京市民政统计年鉴》将养老机构分为三类，分别是编办登记、工商登记、民政登记。“编办登记”是指在北京市各级编制委员会办公室进行设立登记的养老机构，属于事业单位法人[61]，在《北京市民政统计年鉴》中执行事业单位会计制度单位填报统计指标，在经营性质上属于公办养老机构。“工商登记”是指在北京市及各区县市场监督管理局进行设立登记的养老机构，在《北京市民政统计年鉴》中执行企业会计制度单位填报统计指标，既包括有限责任公司、股份有限公司，也包括集体所有制(股份合作)企业、全民所有制企业、个体工商户等[62]。“民政登记”是指在北京市及各区县民政局进行设立登记的养老机构，在《北京市民政统计年鉴》中执行民间非营利组织单位会计制度单位填报统计指标，包括社会团体、基金会、民办非企业单位、外国商会、慈善组织[63]，在经营性质上涵盖公办民营养老机构、民办公助养老机构、民办养老机构。

根据本文的研究主题，应将自变量进行社会资本参与和非社会资本参与的分类。因此，“编办登记”代表纯公办养老机构，“工商登记”“民政登记”代表公办民营养老机构、民营养老机构等多种类型的社会资本参与型机构。但对于社会资本如何参与运营，本文无法一一对应到现有的登记方式分类中，因而也就无法按照公办民营还是纯民营进行继续分类。在不影响本文研究假设验证的前提下，本文将“工商登记”“民政登记”统称为PPP机构。

3.控制变量

先行文献对影响养老服务供给的变量主要从三个方面进行考察：宏观层面的社会经济发展大环境，中观层面的产业发展，微观层面的养老机构个体。第一，与社会经济发展有关的指标包括经济发展水平和人口等社会发展特征，经济发展水平和财政状况决定了包括养老服务在内的服务供给的能力和维护公平性的治理能力[64-65]，老龄化水平一定程度上代表了养老服务供给的引致需求[66-67]。第二，与产业发展相关的因素对养老服务这一相对容易聚集的、具有产业化和规模化特征的行业来说也会产生重要影响，判断产业的发展状况一般来说主要观察产业发展的所处区位和聚集程度[68]，产业内是否有大型机构的存在，或是否已形成规模效应以及引流、扎堆等现象[69]。第三，从养老机构本身来看，影响服务供给的因素主要包括投入的规模和产出的服务水平，投入的规模具体可体现在投入的建设和运营资金、投入的机构面积和床位数、投入的人力资本等方面[70-71]，产出的服务水平具体体现在服务人数、服务质量等方面，其中，服务质量一般通过老年人主观评价或是否能够提供医养结合养老服务等客观指标来衡量[72-73]。

本文基于历年《北京市民政统计年鉴》和《北京统计年鉴》的数据可获得性，从上述指标中筛选出目前可利用的6个数据指标：(1)宏观层面的各行政区的经济发展水平(gdp)、老龄化水平(age)；(2)中观层面的养老机构的集聚程度(amount)、地理区位(location)；(3)微观层面的养老机构平均占地面积(cover)、医养结合水平(medical)。表2展示了以上因变量、自变量和控制变量的含义和统计性描述意义。为避免异方差影响，对养老机构集聚程度(amount)、地理区位(location)、医养结合水平(medical)三个变量进行对数化处理。

表2 指标含义与描述性分析

五、实证研究结果

(一)基准回归结果

表3报告了针对前文研究假设的基准回归结果，第(1)列、第(2)列中的被解释变量是“老年人口—床位数”的泰尔指数的绝对值，第(3)列、第(4)列中的被解释变量是“老年人口—实际服务人数”的泰尔指数的绝对值。

表3 基准回归分析结果

在第(1)列对养老服务供给公平性的回归中，养老机构类型provider2、provider3的系数分别为-0.0131、-0.0082，通过了1%、5%的显著性检验，表明养老机构类型对服务供给的公平性有显著影响，且有社会参与的两类养老机构较纯公办机构而言，能够进一步缩小泰尔指数，对养老服务供给公平性的促进作用更强。这一结果与本文的研究假设H1相符合。第(2)列在前列基础上添加了一系列控制变量，此时provider2、provider3的系数仍显著为负，与第(1)列回归结果基本一致。在第(3)列对有效需求条件下养老服务供给公平性的回归中，养老机构类型provider2、provider3的系数分别为0.0103、0.0072，通过了1%、10%的显著性检验，表明养老机构类型对服务供给的公平性有显著影响，但社会参与提升了泰尔指数，对养老服务供给的公平性存在削弱作用。这一结果与本文的研究假设H2.2相符合，否定了研究假设H2.1。第(4)列在前列基础上添加了一系列控制变量，此时provider2、provider3的系数仍显著为正，与第(3)列回归结果基本一致。

上述回归分析结果表明，尽管社会资本参与一定程度上起到了拉平各区养老床位之间差距的作用，但却没能有效平衡供需，难以在供需结构上确保各区的横向平衡。“有床位但卖不出去”说明PPP机构的建设布局是均衡的，但在运营上却和老年人需求脱节，公平性减损的原因探究应着重在运营环节，例如入住率等方面。

(二)稳健性检验

1.其他回归模型的检验

为增强前文回归结果的稳健性，本文采用普通最小二乘法(Ordinary Least Squares，OLS)对原数据进行回归分析(4)考虑基准回归模型中应用的是混合截面数据，为保持数据构造方式一致和保证检验的可信度更强，本文在稳健性检验中也选择混合截面数据的构造方式，因而采用OLS回归方法。，回归结果如表4所示。所得各变量的系数符号与前文的基准回归结果一致，各回归系数的显著性无变化，说明前文所得估计结果的稳健性较好。

表4 OLS回归模型的回归结果

2.替换指标的检验

如前文所述，各区“老年人口—养老服务”适应率的差异能够体现北京市养老服务供给的公平性，因此，分别运用“老年人口—床位数”适应率(fair')、“老年人口—实际服务人数”适应率(dfair')替代基准回归中的养老服务供给公平性的变量(fair)、有效需求条件下养老服务供给公平性的变量(dfair)进行稳健性检验，回归结果如表5所示。各解释变量的系数符号和显著性水平与基准回归中的结果保持一致，没有发生显著变化，这表明本文的结论是稳健的。

表5 替换指标的回归结果

3.不同样本选择的检验

在本文的研究样本中，朝阳、房山、昌平、大兴四个行政区中PPP机构的数量大于纯公办养老机构的数量，这可能对各行政区之间养老机构服务供给的公平性产生影响。这一假设背后的逻辑有两点：一是以上四地区中有大量社会资本的涌入，养老服务在这些地区的供给具有天然的数量和规模优势，因而将损害整体公平性，以公平性为被解释变量的回归分析将产生一定误差；二是涵盖以上样本的分析，有可能过高估计了社会资本办养老机构和纯公办养老机构对养老服务公平性影响的差异，进而高估了社会资本参与的优势。因此，为避免结论容易受到质疑，本文将样本分为两部分进行稳健性检验：“样本1”指PPP机构的数量小于纯公办养老机构的行政区，“样本2”指PPP机构的数量大于纯公办养老机构的行政区。在其他条件不变的前提下，进行实证分析，回归结果如表6所示。两个样本中的关键变量系数符号和部分显著性与前文中全样本条件下所得结论基本一致，说明前文所得估计结果的稳健性较好。同时说明，无论是在PPP机构数量大于纯公办养老机构数量的地区，还是在PPP机构数量小于纯公办养老机构数量的地区，社会资本参与都存在增进养老服务供给公平性的优势。

表6 不同样本选择的回归结果

六、机制检验

学界普遍认为公共服务均等化是一个动态的阶段过程，可分为机会均等、过程均等、结果均等三个不同发展阶段[74-75]。具体到社会保障和养老服务领域，公平均衡的研究也可细分为起点公平、过程公平、结果公平[76]。因此，本文从“起点公平”和“过程公平”的两个视角，探讨养老服务供给公平这一“结果公平”的两个影响机制。

(一)“起点公平”机制的验证

在“起点公平”这一维度上，本文选择养老机构的固定资产原价和职工数两个指标代表养老机构建设所配备的基础设施和人力资源，进行机制检验，所设定模型如下：

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2estatei,t+α3provideri,t×estatei,t+α4Xi,t+εi,t

(3)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2estatei,t+α3provideri,t×estatei,t+α4Xi,t+εi,t

(4)

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2hri,t+α3provideri,t×hri,t+α4Xi,t+εi,t

(5)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2hri,t+α3provideri,t×hri,t+α4Xi,t+εi,t

(6)

为进行对影响机制验证的交乘项回归，在此将自变量养老机构的类型provider转换成虚拟变量，即将“编办登记”的养老机构设为0，将“工商登记”的养老机构和“民政登记”的养老机构合并后设为1。

在模型(3)、(4)中，estate是养老机构的平均固定资产原价，交互项provider×estate的系数代表不同类型的养老机构的基础设施配备对服务供给公平性的影响。在模型(5)、(6)中，hr是养老机构的平均职工数，交互项provider×hr的系数代表不同类型的养老机构的人员配备对服务供给公平性的影响。

表7的回归分析结果显示，在第(1)列中，以根据养老床位测度的服务供给公平性为被解释变量，交互项provider×estate的系数为-0.0121，通过了1%的显著性检验。说明较纯公办养老机构而言，PPP机构的泰尔指数更低，PPP机构的基础设施在各地区之间分布更加均衡，因而最终增进了养老床位供给的公平性。在第(2)列中，以根据养老床位测度的服务供给公平性为被解释变量，交互项provider×hr的系数为-0.0156，通过了5%的显著性检验。说明较纯公办养老机构而言，PPP机构的泰尔指数更低，PPP机构的人员配备在各地区之间分布更加均衡，因而最终增进了服务供给的公平性。在第(3)列、第(4)列中，以根据实际服务人数测度的服务供给公平性为被解释变量，交互项provider×estate、provider×hr的系数均不显著，否定了以上两个机制的验证。也就是说，社会资本参与增进了养老床位在各区分布的公平性，是因为PPP机构的基础设施和人员投入的公平，但实际与服务人数是否在各区均衡分布无关。

(二)“过程公平”机制的验证

在“过程公平”这一维度上，本文选择养老机构的入住率和运营费用两个指标作为养老机构运营过程中的两个重要影响因素，进行机制检验，所设定模型如下：

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2occupancyi,t+α3provideri,t×occupancyi,t+α4Xi,t+εi,t

(7)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2occupancyi,t+α3provideri,t×occupancyi,t+α4Xi,t+εi,t

(8)

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2feei,t+α3provideri,t×feei,t+α4Xi,t+εi,t

(9)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2feei,t+α3provideri,t×feei,t+α4Xi,t+εi,t

(10)

在模型(7)、(8)中，occupancy是养老机构的入住率，交互项provider×occupancy的系数代表不同类型的养老机构的入住率对服务供给公平性的影响。在模型(9)、(10)中，fee是养老机构的平均运营费用，交互项provider×fee的系数代表不同类型的养老机构的运营费用对服务供给公平性的影响。

表8的回归分析结果显示，在第(1)列、第(2)列中，以根据养老床位测度的服务供给公平性为被解释变量，交互项provider×occupancy、provider×fee的系数均不显著，否定了以上两个机制的验证。在第(3)列中，以根据实际服务人数测度的服务供给公平性为被解释变量，交互项provider×occupancy的系数为0.0044，通过了10%的显著性检验，说明相比纯公办养老机构，PPP机构的泰尔指数更高，PPP机构的入住率在各地区之间分布更加不均衡，因而最终削减了服务供给的公平性。在第(4)列中，以根据实际服务人数测度的服务供给公平性为被解释变量，交互项provider×fee的系数为0.0484，通过了5%的显著性检验，说明较纯公办养老机构而言，PPP机构的泰尔指数更高，PPP机构的运营费用在各地区之间分布更加不均衡，因而最终削减了服务供给的公平性。也就是说，社会资本参与削减了实际服务人数在各区分布的公平性，是因为社会资本办机构的入住率和运营费用分布的不均衡，但与养老床位是否在各区均衡分布无关。

七、结论与讨论

(一)主要研究结论与研究不足

1.主要研究结论

第一，从养老机构的床位供给这一视角来看，养老机构类型能够显著影响养老机构服务供给的公平性，PPP机构较传统公办机构而言，对养老服务供给公平性的贡献更大。

第二，考虑“有效需求”即老年人实际购买支付的条件后，尽管养老机构类型能够显著影响养老机构服务供给的公平性，但较传统公办机构而言，PPP模式对养老服务供给公平性有显著的削弱作用。

第三，从“起点公平”的机制检验结果中发现，社会资本参与增强了可利用的养老服务资源的公平性的主要原因是，社会资本参与的养老机构较传统公办机构而言，基础设施和人力资源在各区的分布更为公平。这也说明当前PPP模式中政府提供的基础设施和社会资本的人员投入较为公平。

第四，从“过程公平”的机制检验结果中发现，“有效需求”条件下，PPP机构损害养老服务实际享有公平性的主要原因是入住率在各区分布的不均衡，以及养老机构运营费用支出在各区分布的不均衡。这也说明当前PPP模式下的养老机构在郊区建设的收费和服务水平高但入住率低的问题较为突出。

2.研究不足

第一，受限于研究数据，本文未能详细区分公办民营、公办(建)民营、纯民营三类乃至更多类别的社会资本参与型养老机构，所得结论和政策启示仅基于“是否有社会资本参与”的养老机构分类进行概括。未来将增加对微观案例的分析，进一步拓展该领域的研究，增强政策建议的可行性和可操作性。第二，本文所讨论的公平性仅限于不同区域之间，而未考虑城乡之间的养老服务资源配置的均衡性，这是后续相关研究将重点拓展的领域。第三，本文对于“有效需求”的判定是以老年人是否入住作为判断依据，但未深究老年人不选择养老机构的原因是受传统观念影响还是支付能力受限。由于无法准确估计既有支付能力也有支付意愿，但因养老服务内容和自身需求不匹配，而没有实际入住养老机构的老年人的数量，本文未将这一群体纳入“有效需求”的统计范围内。以上问题需要通过今后对老年人群体的调研，进行佐证。

(二)政策启示

第一，本文证明了当前PPP模式中政府提供的基础设施和社会资本的运营投入较为公平，且对养老机构服务供给公平性具有较大贡献，因而提出应当坚持在养老服务供给中引入社会资本参与的大方向。但是“有效需求”的条件下，PPP机构对养老机构服务供给公平性的贡献有待增强。目前PPP模式下养老服务供给未充分考虑各地区老年人的可支付能力与机构入住意愿，政策设计未融入对老年人预算约束条件的考量。因此，为增进北京养老服务资源配置的公平性，未来应确保翔实可靠的需求端调查，明确扩展PPP模式下养老机构的服务模式和设计多样化的收费水平，统筹安排在各区均衡分布的、符合最普遍老年群体需求和支付能力的服务供给格局。

第二，只有效率的提升，才能实现真正意义的公平。养老服务供给在低水平上的公平，只能是片面的公平。因此，只有提升入住率，才能为养老服务供给公平提供基础。目前，由于政府和社会资本投入了大量的基建和资金，部分北京郊区的PPP机构建设奢华、收费高，但入住率低，这直接导致了养老机构服务供给的不公平、不均衡。未来应提升PPP模式下养老机构建设资金的使用效率，通过后期的财政支出效率评估的方式，对养老机构建设的回报率形成激励和约束，避免超大型、定位高端化的养老机构跟风建设和盲目投资。政策补贴应注重在各区之间的倾斜分配，避免“一刀切”的补贴方式造成二次不公平。