化解国铁债务风险路径研究——基于铁路盈利能力的分析

马德隆

（1.中国宏观经济研究院综合运输研究所，北京 100044；2.中央党校（国家行政学院）研究生院，北京 100089）

引言

近年来，我国铁路发展取得了举世瞩目的成就，而基础来源于铁路投资连续8 年保持8000 亿级的历史峰值。高投资催生了高债务，截至2021 年三季度末，国铁集团（中国铁路总公司、铁道部，下同）负债已达5.84万亿元，负债率66.14%，均呈持续上升态势，还本付息的资金筹措压力与日俱增。

国铁集团的债务问题一直是社会关注度较高的系统性风险源之一。近年来，虽然各方在持续加力推动国铁化解债务风险，但成效并不明显，这既有新冠肺炎疫情带来的营收减少等客观因素，更有发展机制方面的一些主观问题。同时，国铁集团不发生系统性风险的背后是财政补贴的巨大支持，保国铁运行也一直是中央财政的沉重负担，如何解除国铁与财政的深度绑定也是亟需突破的问题。

国铁一直被称为“计划经济的最后堡垒”，其市场化改革既有“纵向”呼声，即实行网运分离；又有“横向”呼声，即按地域拆分；还有集团混改等釜底抽薪之计。但这些都很难落地，归根结底，铁路有其复杂性、特殊性、基础性、封闭性，不符合铁路利益的改革政策很容易遇到“弹簧门”“玻璃门”。从铁路项目全周期财务发展模式上进行梳理，或可寻求撬动铁路改革和提升盈利能力，进而降低国铁债务风险的突破点。

一、铁路项目全周期财务发展模式与机制

铁路项目全周期财务营收主要涉及建设投融资、运营管理、运输业务收入、非运输业务经营四大环节，形成了较为特殊的财务发展模式与机制。

（一）建设投融资

我国铁路项目有两种主要的投融资模式①个别项目（如青藏铁路、川藏铁路等）完全由国铁集团完全出资，属于特殊原因下的特例情况，故不单列为投融资的一种模式。。第一种部省共建模式是一种主流的合资铁路模式，主要应用在干线铁路项目，国铁集团与地方“一事一议”商定资本金出资比例，既可国铁集团控股，也可地方控股，地方负责征地拆迁，按股比成立项目公司负责融资。近年来，地方控股的干线铁路项目数占比越来越高。第二种是地方自建模式，早先主要应用在货运铁路项目，近年随着城际铁路项目的提速发展，其成为了地方自建模式的主要代表，一般是省级政府授权省铁路投资公司作为投融资平台建设。

两种模式的主要区别在于国铁集团是否参与建设投资，由于近年在债务压力下更多考虑自身财务状况，国铁集团逐步减少对铁路项目特别是东部地区项目的资本金投入，其自身出资的部分也有时通过“地方垫资”等形式来规避直接的支出责任。

（二）运营管理

虽然铁路项目有两类主要的投融资模式，但建成后，项目公司均是首选委托国家铁路局运营，自管自营的铁路项目基本只有部分货运铁路和企业专用线。形成这种格局的主要原因是，铁路项目为提高运营效率需要一定量的跨线运输，而跨线运输的主要难度在于涉及到国铁的线路使用权和调整运行图，使得这些项目难以独立运营和清算，需要向路局委托运营，否则每次跨线运输将面临高昂的协调沟通成本。

这样，在铁路项目财务中实际形成了三类投资主体，分别是名义上的投资主体——合资项目公司、实质上的投资主体——地方政府及其代表、具有真正控制力的投资主体——国铁集团及其路局。委托运营铁路项目的经济关系比较复杂，其基本模式是，项目公司取得客货运输收入，同时向路局缴纳每年一定数额的委托运营费，本线和跨线运输相互产生线路使用费，而所有财务关系都要经过国铁清算系统通过算总账实现（见图1）。值得一提的是，虽然地方控股的铁路项目越来越多，但采用委托运营后，无论股权占比多少，地方一般不参与项目公司实际经营。换句话说，无论股权占比，国铁集团及路局都对几乎所有委托运营的铁路项目（公司）具有绝对控制权。

图1 铁路项目三类投资主体基本经济关系

（三）运价制定

客货运输收入是铁路运输企业（项目）的主营业务收入。从客运看，高铁线路的价格调节方式已实现市场调节，普通铁路客运仍实行政府定价方式和成本监审制度。从实际看，时速300 公里及以上的线路，G 字头列车二等座运价率多为0.46 元/公里，D 字头列车二等座运价率多为0.31 元/公里或0.37元/公里；时速300 公里以下的线路，G 车和D 车的二等座运价率大多相同，多为0.31 元/公里或0.37 元/公里；普铁客运全国平均运价率约0.15 元/人公里（见表1）。

表1 我国铁路实行的价格调节方式和实际运价率

从货运看，普铁的铁路集装箱、零担各类货物运输价格，以及整车运输的矿物性建筑材料、金属制品、工业机械等12 个货物品类运输价格实行市场调节，其他品类执行上浮不超过15%、下浮不限的政府指导价。从实际看，普铁货运全国平均运价率约0.1551 元/吨公里②此数据来源于《国家发展改革委关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》（发改价格〔2015〕183 号）。铁路运输中还有杂费、铁路建设基金等费用，实际平均运价率高于此数据。。

另外，委托运营的城际铁路票制与高铁干线基本一致，运价率高于高铁干线，并没有采用更为灵活的城市轨道交通票制，如日票、多人票等。

（四）多元经营

非运输业务在铁路领域一般称为多元经营，主要集中于服务业，可分为四大类：一是铁路场站综合开发，包括零售、店铺出租、广告等车站内业务，以及开发车站外铁路土地红线内业务；二是客运衍生服务业，包括餐饮、酒店、旅游等；三是货运衍生服务业，包括园区、物流服务等；四是其他与主业关联不大的服务业，如房地产开发等。

（五）总体营收

对于项目公司来说，主营业务收入主要是清算后的客货运输和本线线路使用费收入，主要运营成本有四大块：一是折旧费用；二是贷款本息；三是水电费和管理费；四是委托运营费。按照国铁集团相关人士的说法，京广线以东的大多铁路项目可实现盈利，京广线以西的铁路项目大多亏损。

对于国铁集团来说，主营业务收入主要有客运收入、货运收入、多元经营收入三大块，三大块收入约各占1/3（见表2）。但是，国铁集团需要中央财政在每年末一笔不菲的财政补贴来维持盈亏平衡，也基于此，国铁集团并不需要像其他央企一样上缴15%～20%利润。

二、铁路行业和国铁集团盈利能力的主要掣肘

（一）特殊的市场结构使全行业演变成国铁集团自身的盈利能力问题

铁路领域的财务发展问题比较特殊，关键是由于铁路特殊的市场结构。

一是基于市场化的矛盾。实现市场化供给一直是各类基础设施改革的目标之一，但没有哪个基础设施领域有国铁集团在行业中这样的控制力，市场集中度非常高，又是运价的制定者，铁路建设运营是一种接近于完全垄断的市场。

表2 经审计的2018 ～2020 年国铁集团主要财务指标

二是基于建设运营主体间的矛盾。从运营环节看，路权调配完全由国铁掌握，绝大多数铁路项目需要委托路局运营。从建设环节看，由于铁路车辆信号系统的复杂性，国铁以外的市场力量在固定设备和移动设备的获得、运用、维修养护和更新等技术装备以及专业技术人力和信息资源等方面缺乏自主管控能力，这就使得项目设计建设阶段也要面临国铁的垄断，最终使得其成为“建设+运营”的独家垄断方。这样，本应作为项目主体的项目公司就成为了几乎不具备生产经营功能的“空壳”。

三是基于清算机制的矛盾。铁路项目需要委托路局运营，是否亏损最终需要通过铁路清算系统来确认，而现行清算系统的具体规则、条目和标准复杂、不透明且不固定，又完全由国铁集团制定，导致相应成本具体是如何发生的，铁路系统以外的投资主体完全搞不清楚。

因此，不管是国铁与地方政府还是与社会资本组成的项目公司，项目建成后其职能更多只是形式上的存在，绝大多数铁路项目的运营、分红或补亏都是国铁集团及其路局的内部问题，使得铁路行业的财务发展问题演变为国铁集团自身的盈利能力问题。

（二）国铁集团盈利能力掣肘于投资规模固化和年度中央财政补贴

从近年情况看，国铁集团的盈利能力关键掣肘于两个方面：一是在相对固化的每年8000 亿级铁路投资中，国铁集团要负责大部分资金筹措，在财务上形成沉重负担；二是财务报表利润的正负最后取决于中央财政的年末补贴的多少，这笔“一年一议”且持续增加的补贴也给财政部门带来越来越大的负担。

这两大方面使得铁路资本循环面临的深层次矛盾在于，如果不满足国铁的补贴要求，基于国铁的完全垄断地位，铁路行业相对封闭，行业外很难测算出相对合理的补贴规模，铁路投资甚至安全红线的稳定都将受到不可预测的影响；如果持续满足国铁的补贴要求，既无法激励其提高经营效率，每年递增的补贴规模也成为财政部门沉重的负担。

三、有效提升国铁集团拓展运输主业和综合开发的积极性

（一）提升国铁集团盈利能力的根本在于其积极性

特殊的市场结构造成铁路的资本循环演变成国铁集团自身的盈利能力问题，而国铁集团盈利能力掣肘于每年8000 亿级的投资和“一年一议”的财政补贴。一方面，国铁集团承担政府投资职能，这种政府和企业角色的倒挂和由此产生的预算软约束，使本来就作为完全垄断的国铁集团的经营效率更为低下；另一方面，面对近年来地方政府对于铁路投资的积极性高涨，而投资的边际收益普遍较低的现实，国铁集团本着“能少投就少投”“能多要就多要”“坚守安全红线”的原则推进项目，把提升盈利能力放在比较次要的位置。因此，国铁集团化解债务风险的根本在于其盈利能力，而提升盈利能力的路径，不在于拓展哪些具体的业务和推进市场化改革，而在于如何激励其拓展业务和提高经营效率的积极性。这种激励需要体现在“企业行为”与“企业利益”相符或是“国家行为”与“国家利益”相符，而以“企业行为”去化解非自愿投资带来的“国家债务”是很难落地的。对于铁路行业和国铁集团来说，在具备积极性的基础上，拓展运输主业和综合开发还都可挖掘一定潜力。

（二）运输主业收支双向均与财政补贴关联

通过近年一直执行的财政部财政补贴来激励提升国铁集团的运输主业效率是比较可行的方式之一。但是，财政补贴的数额不能主要基于亏损情况而“一年一议”或“一定N 年”，要以“固定+浮动”形式，通过“办法”“方案”等相对确定的文件，与运输主业收支双向挂钩。

从运输成本看，财政补贴基数的确定需要全面引入政府部门对铁路运输的成本监审。铁路运输成本列支的具体规则、条目和标准复杂、不透明且不固定，又完全由铁路系统制定，导致相应成本具体是如何发生的，铁路系统以外的投资主体完全搞不清楚，多遵从铁路系统的解释。2017 年《铁路普通旅客列车运输定价成本监审办法（试行）》颁布实施，这对铁路运输成本核算具有重要意义。需要拓展和细化高速铁路、货运铁路等各类型铁路运输成本监审办法，针对铁路运输项目具体特点，对职工薪酬、固定资产修理费、燃料动力费、运行作业费等主营业务成本以及管理费用、财务费用和销售费用等成本列支予以规范。铁路运输的成本监审也为运输定价和清算规则提供很好的基础。

从运输收入看，财政补贴的浮动机制需重点与公益性运输量挂钩。国铁承担了大量常态化公益性运输职能，却又长期没有得到有效率的专项补贴，类似于“企业办社会”但又难以剥离。通过专项补贴，既确立了浮动补贴机制，又提升了国铁公益性运输的积极性。专项补贴的主要业务需包括：一是带有国土开发、国防、脱贫攻坚等性质的铁路建设运营；二是执行政府定价的普速铁路客运业务；三是学生、伤残军人、支农、应急救灾等公益性运价优惠。高铁运输和部分货运已经执行市场调节价，部分还在执行政府指导价的大宗货运也是利润较高的业务，总体上更多应该通过市场的方式调节。

（三）推动与社会资本合作盘活国铁土地

从多元经营看，国铁集团规模最大、持有最多、价值最高的资源就在于土地。据报道，2017 年国铁集团（铁路总公司）曾公开表示，国铁可开发的土地储备达到3 亿平方米，这比当时土地储备量最高的房企恒大集团（2.76 亿平方米）还要多。改制之后的各铁路局经营范围均有所扩张，很多路局增加了房地产开发、物流、金融、旅游餐饮等业务。然而，多年来铁路的土地综合开发虽推出过一些项目，但总体成效不大，土地储备多长期闲置，一方面是在于国铁集团具有较为稳定的垂直垄断属性，与强调本地化、灵活化、竞争性的土地开发业务较难对接；另一方面，国铁集团冒着一定经营风险主动化解“国家债务”的积极性十分缺乏。

基于此，如果需要国铁集团主动进行较大幅度的业务拓展或体制改革，盘活国铁土地的推进阻力依然会十分强大。相对来说，如果能顺利引入社会资本开发土地，国铁集团及其路局通过分享土地出让金、土地使用权作价入股等形式“坐等”收入，推进阻力则会小得多③类似于地方政府设法使其融资平台参与土地一、二级开发来交叉补贴。。具体需要解决至少以下三点：一是铁路土地的综合开发是以弥补国铁收入为首，而以提升场站价值与运营效率为次，宜优先考虑非铁路场站上盖和场站直接相关区域土地，既简化项目体量和加快推进速度，也避免社会主体投资建设与铁路运输的相互影响；二是国铁土地储备的相当一部分是通过地方政府划拨土地取得使用权，这样土地入市既面临变性手续，又面临土地出让金补缴问题，前者需要自然资源部门推出便利化政策，后者宜引入本地城投等社会资本，以减少与地方政府部门的交易成本；三是由于社会资本与国铁地位的不对等，使得社会资本对于项目的预期十分重要，需要建立政府部门牵头的监管机制，更多针对国铁及其路局的非市场行为进行约束。