社保征缴体制改革实效分析

文/宁婷（山煤国际能源集团股份有限公司）

一、引言

从社会保险发展历程来看，社保费征缴制度跟社会保障制度发展阶段、国情实际、政策文化都有着密不可分的关系。

（一）工会统管，银行代收阶段

1949 年至1966 年为社保制度的初创期，我国实行计划经济体制，社会保障制度分企业职工劳动保险和国家机关事业单位社会保障，辅助以农村社对集体保障、社会救济、对军人优待的相关规定。1954 年由劳动部、全国总工会印发《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，明确了劳动保险由工会统一管理，对代收银行进行了明确规定。

（二）劳动部门统管阶段

1966 年至1976 年为社保制度的低迷期，各级工会组织受到严重冲击，1969 年国家计委劳动局要求“各地劳动部门把劳动保险工作统管起来”。

1978 年至1993 年，我国由计划经济向市场经济转化，1978 年提出一系列政策法规在退休保障、养老、疾病等方面作了规定，国家设立民政部主管全国社会救济、社会福利、优抚安置等事务，劳动部分管工作恢复。1986 年提出“社会保障”概念，建立劳动合同制，重点开展城市国有企业社会保障改革，相应提出劳动合同制工人的养老保险费由企业和个人分担缴纳，“社会统筹”崭露头角。

1993 年至1994 年，提出社会保障体系的搭建，社会保障制度改革的重点领域是养老保险改革和医疗改革，新旧保障制度并存，彼此消长。

（三）二元征缴主体阶段

1995 年至2018 年，中央政府在保留民政部的同时，组建劳动与社会保障部，统管全国劳动和社会保险工作，民政部管社会救助、社会福利、优抚安置工作。2010年伴随着《社会保险法》的通过，形成了我国覆盖城乡全体居民的社保体系。同时，个别城市探索地税部门可以实施部分代征养老保险费的模式。

（四）税务征缴主体阶段

2018 年3 月中共中央在《深化党和国家机构改革方案》中提出将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。届时，社保费的征收主体明确确定。

图2 近年来三险参保人数对比

社保费征缴主体的相关问题一直是学术界广为研讨的课题，目前的征缴模式为：社保核定，税务征收的非全责征收和税务全责征收。针对税务征收，学术界已有众多研讨。朱铭来，申宇鹏，高垚（2021）《社保征缴体制改革的增收效应和降费空间——基于城镇职工基本医疗保险省际面板数据的分析》通过建立广义双重差分模型，实证检验了税务部门征收能够提高城镇职工基本医疗保险基金收入。刘辉，刘子兰（2020）《社会保险费征缴体制改革会提高企业的社保合规程度吗？——基于中国工业企业数据库的分析》实证研究发现社保征缴体制改革显著地提高了企业的参保概率和缴费水平。由于缺乏信息优势和征收激励，税务代征的效果较税务全责征收更差。税务征收改革对中小企业的社保合规程度影响更为明显。唐珏，封进（2019）《社会保险征收体制改革与社会保险基金收入——基于企业缴费行为的研究》实证研究发现，征收机构从社保部门变更为税务部门会使企业社保实际缴费率上升约3%，参保概率提高约5 个百分点。李波，苗丹（2017）《我国社会保险征管机构选择——基于省级参保率和征缴率数据》发现不同征管机构对城镇职工养老保险参保率和征缴率有显著影响，地税部门的征收效果要好于社保经办机构，且该效应在控制当地经济发展水平和征缴难度后仍然显著。

图3 近年来城镇职工参加养老保险人数同比增长率

二、社保征缴改革实效——以山西省为例

（一）征收模式

2018年起，山西省各地税务、财政、人力资源社会保障、卫生健康、医保等相关部门在人民政府的协调领导下，积极配合协同社保征缴改革事项。目前，山西省已形成“社保、医保核定，税务征收”的社保征缴模式。缴费单位每月通过社保网上办事大厅在规定的期限内申报当月各险种增减情况，由社保、医保中心核定应缴纳的社会保险费险种、费款所属期、费款金额等，并出具各险种征集单，将征集单缴费信息传输到税务平台，缴费单位在社保、医保规定的期限内通过山西省电子税务局、社保费管理客户端或到主管税务机关办税服务厅、政务服务大厅税务征收窗口等渠道办理缴费，并开具完税证明。

（二）变革举措

结合国税地税征管体制改革相关部署，山西省于2019 年1 月1 日起，机关事业单位社会保险费和城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险交由税务部门征收。自2020 年11月1 日起，企业职工各项社会保险费交由税务部门统一征收。

针对征缴改革工作，山西省税务总局成立非税组，制定工作方案、建立工作机制，落实责任。保障技术支撑，制定工作推进表，分解工作任务。首先，与社保局就征缴政策、征收流程、收支情况、机构设置、特殊业务、信息化系统建设等基本情况进行摸底。通过座谈会，与人行、银联探讨社保费入库流程。其次，采用考察调研、跟班学习，对标广东、河南等省份社保征收经验，编写社保费综合知识学习读本，层层下发学习，提升税务人员社保专业知识。再次，税务局针对社保征收在金三税系统中开设社保征收模块，完成征收环节中关于银行账户信息采集、三方协议采集及验证、缴费、退费、缓缴、对账等业务，并完成对社保费未及时足额缴纳等违法行为的相关处理。同时此社保征收子系统可通过对接特色软件完成社保费缴纳业务。

（三）征收情况

山西省近年来社保征收情况如图1-3。从养老保险来看，山西省养老保险收入历年来增长趋势不显著，2020年阶段性减免社保费政策导致基金收入比上年较低。但从参保人数上看，全省三险参保人数每年呈增长趋势，养老保险城镇职工参保人数2020 年同比增长率达9.5%，比历年增长率高，这凸显了税务征收能够提高城镇职工的参保率。

图1 近年来山西省养老保险基金收入情况

三、征收体制存在的问题

（一）社保服务意识不足

社保核定的征缴体制决定了大部分业务由社保局、医保局完成。社保局采用编制、协议相结合的用工模式，窗口业务大部分由协议用工来办理，人员流动性大，工作人员临时培训上岗，专业知识、咨询答疑能力水平不高，特殊业务问题无法处理。窗口业务人员的服务意识淡薄，服务水平还停留在“门好进、脸难看、事难办”层面。

社保相关政策、知识宣传不到位，缴纳人对社保一知半解，缴纳意识薄弱。尤其中小微企业职工参保意识弱、需求低、了解少。基础信息平台搭建不足，只局限在征收环节，缴费人员查询社保缴费记录难，相关社保查询APP 缺失，现有的APP 查询问题常出。

（二）社保部门与税务部门职责划分不清

虽然目前执行“社保核定、税务征收”的征缴模式，一旦核定与征收交接的环节出现问题，就会出现办事人员“两头跑”、社保和税务部门互相“推诿扯皮”的现象。社保、税务没有搭建起协调共享的工作机制，缺乏行政主体协调管理社保与税务的征收工作，遇到问题反应慢、处理滞后。

信息共享平台的建设还不够完善。社保核定后的缴费信息需传送至共享信息平台后，税务机关再通过征缴平台对缴费义务人进行征收。税务机关对缴费义务人的社保信息无法全面获得，在缴费义务人出现核定失误需撤回征集单时，税务表现被动，需由社保申请撤回。在这一循环业务中，为避免在税务看来社保核定失误率高的情况，出现社保严禁撤回征集单的不成文规定，间接导致业务缺乏容错机制。

（三）税务征收增加企业经济负担

税务系统健全的征收机制能有效降低征缴的管理成本，但税务强制性监管职能，使企业足额缴纳社保费，无疑会给企业带来经济压力，尤其对于中小微企业来说，高额的社保费可能会导致企业人工成本增加、经营受阻。

伴随着全球疫情反复肆虐，国家及地方相继出台了多项“减税降费”支持企业发展的税费政策，在一定程度上帮助企业渡过难关。但疫情的长期存在及全球经济衰退的大环境下，如何在不增加企业经济负担的情况下，实现税务足额征收社保费，在短期内还有待探究。

四、对策建议

（一）创新社保经办管理服务

提升柜台人员综合技能素质，提高业务办理效率。通过专题培训、现场指导、绩效考核等多种方式，推行“综合柜员制”业务办理模式，促进规范、专业化、综合化经办服务的实施。将绩效考核与投诉率挂钩，提高投诉率绩效比重，评选优秀柜台窗口，奖惩并倒逼柜台人员不断提升自身服务意识和服务行为。创新社保经办业务形式、整合流程、缩短时长，做到“一件事一次办，最多跑一次”的办事理念，提升政务服务水平。目前，山西省单位社保业务已实现“网上办”，缴费类业务实现“全程网办”。但针对需二级、三级审核业务，还需现场跑、递交纸质资料、审核多次等环节。

加大社保政策的宣传力度。采用新媒体方式线上宣传各项社保政策，各项政策汇总成手册便捷线下宣传，丰富群众社保知识，提升参保意识。同时，开展“网上经办服务推广”，在服务大厅设立专办员，提供解答、办理、指导“一站式”服务，尤其是老弱病残人员可设立专用窗口，引导群众通过自助设备、手机等线上平台办理业务，纾解群众等待过程中的焦虑情绪。

保障技术支持，强化基础信息系统的维护工作，提高现有社保APP、公众号的个人信息查询、业务办理等功能。

（二）完善协同合作工作机制

深度聚焦社保费征收的问题，积极向外拓展延伸社保费征管问题的协同工作机制。社保费征收整个环节涉及劳动部门、税务部门、财政部门、银行、国库等行政单位，各单位掌握缴费人的基本信息，因此搭建共享信息平台，依靠信息平台获取缴费人所有信息对税务征收至关重要。加大完善共享信息平台，促进社保费缴纳信息的互通，保障基础信息工作的需求。就目前“社保核定、税务征收”征缴模式，可临时组建能协调两部门的管理机构，针对征缴改革过程中出现的问题，及时协调问责解决。此外，进一步从法律制度上规范各部门职责范围，完善社保税务征收在法律范畴内的制度空缺。

（三）探索强监管、“减税降费”实施举措

强化税务监管职能，完善监管机制，可通过法律形式约定税务部门征收社保费的主体地位及强制权利。同时，探索合理的税费同征、同管、同查的征管机制，杜绝欠缴、漏缴、不规范社保缴费，提高社保缴费遵从度。现有的征收模式“社保核定、税务征收”，缴费人信息维护主要靠社保部门，税务部门没有一手信息资料，在一定程度上存在办事烦琐和“两头跑”现象。强化税务征管职责、税费同征、一表两征的一体化服务，可以最大程度上提升社保费征收效率，解决部门间“互相扯皮”和“两头跑”现象。另外，尝试一票多费的征缴模式变革，这不仅节约征收成本、简化征收票据，还一定程度上杜绝了漏缴现象，并统一了缴费基数，核实了缴费基数。

收紧税务部门征收力度，无疑会给中小微企业带来经济压力，疫情下的税费政策不断出台，致力稳经济、增效益，追求长期价值。在社保征收体制改革和疫情两大宏观背景下，尝试从税费征收信用、符合国家支持发展产业、企业规模等角度制定相关减税降费政策，扶持中小微企业良性经营，减轻企业负担。