BBNJ协定与北冰洋公海渔业资源养护和开发的关联性——兼论中国的参与路径

娄世超

(山东大学 法学院，山东 青岛 266237)

引 言

国家管辖范围外海洋生物多样性(以下简称BBNJ)谈判关乎全球海洋利益整合与秩序重构，是当前国际社会关注的焦点。由于气候变暖、地缘政治、法律制度缺失和经济利益等多重因素，北冰洋公海渔业养护和开发逐渐成为全球海洋治理的重要议题。科学研究表明，到21世纪中叶，北冰洋海域夏季海冰将完全融化。良好的地形条件、丰富的鱼类资源、巨大的经济价值，使众多国家密切关注北冰洋公海渔业发展的最新动态(1)北冰洋海域的鱼类种群主要为比目鱼、鳕鱼、狭鳕、毛鳞鱼及鲱鱼，主要经济鱼类包括太平洋毛鳞鱼、格陵兰鳙鲽、北极鳕、大西洋鳕、鲱鱼及鲑鱼。该海域地形条件良好，22%的区域由山脉和大陆架构成，水深不超过2 000米。。目前，北冰洋公海渔业养护和开发的法律制度总体上呈现分散性、软法性和低政治性特征。现有的国际条约和渔业管理组织具有明显的分区域、分鱼类规制特征，难以实现北冰洋公海渔业资源的整体覆盖、科学养护、可持续开发的总体目标。

BBNJ协定已经进入政府间会议阶段，谈判争议的四个实质性领域虽不直接涉及公海渔业的养护和开发，但其具体内容都与渔业的可持续发展存在密切联系，二者相互影响，互为促进。实现北冰洋公海渔业资源的养护和可持续利用，是推动北极治理法律化、完善全球海洋法律体系、维护人类社会整体利益的重要议题。作为负责任的海洋大国，自BBNJ国际立法启动以来，中国全方位参与协定的各项谈判，并为具体制度的建构提出中国方案。中国渔业捕捞量、海产品出口量和水产养殖量均居世界首位，在渔业发展过程中积累了丰富经验，形成了较为全面的渔业养护法律体系，并积极推动全球海洋生物多样性的保护。发展北冰洋公海捕鱼业对维护我国海洋权益、拓展海洋活动空间、推动全球公海捕鱼业可持续发展具有重要意义。中国应当以BBNJ协定谈判为契机，以北冰洋生物多样性保护为底线，以“人类命运共同体”理念为指导，贯彻落实“海洋命运共同体”的具体内容，在《联合国海洋法公约》框架下积极推动北冰洋公海渔业资源的养护和开发。

一、北冰洋公海渔业资源养护和开发的法律进程检视

目前，关于渔业养护和开发的国际条约或专门条约数量众多，但涉及北冰洋公海渔业资源养护和开发的规定较少、针对性不强、地理范围和鱼类种群覆盖不足；国际组织方面，分区域、分鱼类进行管理的治理方式不能满足北冰洋公海生物多样性保护的整体目标，且此类组织以北极国家为主导，参与主体较少，国际组织间的渔业事务合作有待加强。而BBNJ协定适用范围涵摄北冰洋公海，在“不损害现有制度和机构”的原则下，其核心内容“海洋遗传资源”和“海洋保护区”制度为北冰洋公海渔业资源的养护和开发提供了范式。

(一)国际条约

笔者将涉及渔业资源养护和开发的国际条约分为“全球性公约”和适用于北冰洋公海的“区域性公约”。《联合国海洋法公约》《负责任渔业行为守则》《生物多样性公约》《鱼类种群协定》《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》作为全球性公约均可适用于北冰洋公海，其关于公海渔业资源养护和开发的一般或专门规定为北冰洋公海渔业法律制度提供了基本遵循，但也存在不足之处。全球性公约的主要内容及其存在的主要问题整理见表1。

表1 渔业资源养护和开发的“全球性公约”

区域性公约方面，北极国家间先后订立一系列渔业事务合作协议或渔业养护公约，维护北冰洋海域的渔业管理秩序和可持续发展(2)1975 年挪威与苏联签订《渔业事务合作协议》，1985 年美国与加拿大签订《关于太平洋鲑鱼养护管理的条约》，1988 年美国与苏联签订《共同渔业关系协议》，1992年丹麦、挪威和俄罗斯签订《共同渔业关系协议》。。随着气候的变暖、海冰的融化，北冰洋公海渔业资源养护和开发为“利益攸关国”所关切，现存渔业治理机制的检视和完善日益受到重视。其中，《斯匹次卑尔根群岛条约》和《防止北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》缔约主体包括北极域外国家，是这一地区通过多边合作应对渔业养护和开发问题的重要法律依据，具体内容见表2。

表2 适用于北冰洋公海的渔业资源养护和开发“区域性公约”

(二)区域性国际组织

从区域性渔业组织管理范围来看，东北大西洋渔业委员会(NEAFC)适用于大西洋东北部的大部分水域，该组织的缔约国丹麦、欧盟、冰岛、挪威、俄罗斯均是北极地区的重要渔业国家，另还有5个合作非缔约方。西北大西洋渔业组织(NAFO)成立于1979年，倡导鱼类资源的科学养护和可持续性开发，对各国在该区域的捕鱼活动设定配额和总捕捞量[4]，该组织的管辖范围主要为西北大西洋部分海域的12个鱼类种群，基本涵盖北冰洋地区主要鱼类种群(不包括鳟鱼、金枪鱼)。以上两个组织的相似不足之处在于：第一、缔约国数量较少，北极国家主导规则意愿较强；第二，管辖范围有限，前者仅覆盖北冰洋部分海域(只有8%在其管辖范围内)，并与CAO协定的适用范围存在交叉；后者主要集中在联合国粮农组织(FAO)划定的第21海区，无法对北冰洋公海渔业实行统一有效的管理。

除此之外，还有一部分未明确适用于北冰洋公海的渔业管理组织，如依据《养护大西洋金枪鱼国际公约》成立的大西洋金枪鱼养护国际委员会(ICCAT)、依据《有关养护与管理中西太平洋高度洄游鱼类种群公约》成立的中西太平洋渔业委员会(WCPFC)。此类组织亦无法发挥北冰洋公海渔业整体治理、全面覆盖的作用，管理上的缺陷十分明显。首先，ICCAT仅以经纬度(北纬5°，西经30°)为基准，将管辖范围分别划定为东西和南北部大西洋，但未明确具体的北部界限。由于全球气候变暖，作为高度洄游鱼类种群的金枪鱼向北迁移的趋势日益增强，是否意味着该委员会所保护和开发的范围亦向北延伸，尚需研究和进一步谈判[5]。其次，分区域、分鱼类仍然是此类组织的主要特征。最后，成员国数量较少，短期内难以拓展至对北冰洋公海渔业的管理，因此在国际事务中话语权较小。

作为北极国家政府间论坛，北极理事会(Arctic Council)在推动北极环境治理制度化、促进区域经济可持续发展、加强同域外国家合作等方面发挥重要作用。北极理事会的职权并不包括渔业资源的养护和开发，但其工作内容与北冰洋公海生物多样性保护密切相关，间接推动了北冰洋公海渔业治理法治化进程。例如，2014年，生物多样性公约(CBD)缔约方大会与北极理事会合作举行研讨会，讨论范围包括北极地区两个“具有生态和生物价值区域(EBSA)”，公海保护区提案在此基础上发展形成(3)一是北冰洋中部多年海冰，由表层冰面以及与多年海冰区相关联的相关水体组成；另一个是北冰洋深海边缘冰区和季节性冰盖，由表层冰面以及国家管辖范围以外区域水深超过 500米水域边缘海冰区相关联的相关水体组成。 也正基于此，国际环境保护组织已提出针对中北冰洋的公海保护区提案，包括世界自然基金会(WWF) 的北极冰公海保护区提案，以及“绿色和平组织”的中北冰洋北极庇护区建议。。目前，北极冰公海保护区提案由于缺乏充足的科学证据尚未获得通过，这有赖于北极理事会采取进一步科考行动以提供有力的数据支持；另外，在北极理事会各工作组的建议下，北极国家间陆续达成或通过了有关生物资源养护和管理的协定或其他文书，《泛北极海洋保护区网络框架》就正是在这一背景下得以实施，以促进海洋渔业资源的可持续利用。然而，北极理事会自身的发展也存在瓶颈，难以充分发挥协调北冰洋公海渔业的养护和开发效能。首先，作为论坛性质的组织，其所作决议不具有法律约束力，仅属于政治性宣言，且缺乏相关的监督执行保障制度；其次，北极理事会表面由北极国家、原住民组织和观察员国构成，参与主体多元，然而北极国家主导理事会的意愿强烈，且享有北极事务排他性的决定权，域外国家只能通过建议的形式作出贡献；再次，北极理事会职能主要涉及环保、科考、海空搜救等低政治性事务，而对于矿产资源勘探、渔业资源养护和开发、国家安全等领域保持审慎态度；最后，受冷战思维影响，某些北极国家与2021—2023年轮值主席国俄罗斯存在严重分歧，各国加紧军事部署，导致未来北极理事会的工作计划和发展方向存在不确定性。

二、BBNJ协定与北冰洋公海渔业资源养护和开发的关联及影响

《联合国海洋法公约》界定的国家管辖范围外海域是公海和国际海底区域。北冰洋作为世界第四大洋，其公海部分应当受《联合国海洋法公约》确定的海洋法律制度所约束。BBNJ协定谈判的四个领域虽未直接提及北冰洋公海渔业资源的养护和开发，但其具体内容都与渔业的可持续发展存在密切联系，二者相互影响，互为促进。BBNJ协定目标的实现，离不开北冰洋公海渔业的养护和可持续发展；公海现有的养护和管理经验，又为BBNJ谈判和制度完善提供了经验借鉴[6]。

(一)BBNJ协定与北冰洋公海渔业资源养护和开发的内在联系

《联合国海洋法公约》确立的“公海自由”原则，其中之一便是主权国家在公海享有“捕鱼自由”，但同时规定了主权国家的合作与养护义务。BBNJ协定以人类可持续发展等长远利益为目标，适当限制主权国家海底勘探、公海捕鱼等活动的自由，造成各国短期效益的减损[7]。北冰洋公海属于国家管辖范围外海域，气候变暖导致海冰快速融化，商业捕鱼指日可待。作为《联合国海洋法公约》第三份执行协定，BBNJ适用于包括北冰洋公海在内的全球公海海域，而目前正在谈判的四项议题与这一区域的渔业资源养护和开发问题均存在密切关联。

首先，BBNJ协定谈判的核心内容之一，便是海洋遗传资源及其惠益分享机制。海洋遗传资源对一国的医药技术、粮食安全和能源开发具有重要价值，北冰洋公海海域是人类在气候变化背景下发现的新领域，大量渔业资源和遗传资源有待探索和研究。北冰洋公海渔业资源与海洋遗传资源在获取、利用、发展和收益等方面均有不同，但两类资源的存在方式和功能却具有相似之处。第一，遗传资源通常离不开特定的物种和生态系统，而渔业资源是海洋遗传资源的重要载体。《生物多样性公约》以功能主义的视角，强调遗传材料应当具有实际价值属性(4)《生物多样性公约》第2条：“遗传材料”是指来自植物、动物、微生物或其他来源的任何含有遗传功能单位的材料；“遗传资源”是指具有实际或潜在价值的遗传材料。。在公海区域，水体和海底构成海洋的基本生态系统，前者蕴藏丰富的渔业资源，后者是海洋遗传资源的聚集地。在深海区域，同一种生物可能既是渔业资源，同时也具有重要的遗传利用价值，属于同一物种的双重利用价值。北冰洋公海渔业资源种类多、数量大，具有遗传功能价值的鱼类种群众多。因而，这部分鱼类种群的养护和开发既涉及渔业资源的治理，也是BBNJ谈判争议的实质性问题。第二，遗传资源需依靠特定物种的存在和繁衍才能保持其永续利用的价值。目前，公海渔业资源受到环境污染、过度捕捞、矿产资源开发等人类活动的影响，生态系统持续恶化，渔业资源和鱼类种群数量锐减，海洋遗传资源难以实现可持续利用的目标。北冰洋公海海域生态系统脆弱，自我恢复能力差，人类的过度活动将对此产生不利影响。因此，北冰洋公海生物资源和遗传资源面临危机的趋同性使二者的养护和管理方式存在相似性。第三，北冰洋公海渔业和遗传资源的养护和管理目的具有一致性，即实现资源再生和可持续利用的良性循环。人类对北冰洋公海渔业资源和遗传资源的探索和开发尚处于起步阶段，养护好这一区域的多样性生物资源，是促进人类社会永续发展的应有之义，二者互相促进、密不可分(5)联合国“2030 可持续发展目标”包括 17 项内容，其中目标 14 为“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。相关内容参见联合国“可持续发展”, https:∥www.un.org /sustainabledevelopment/zh/。。

其次，BBNJ协定将海洋保护区在内的划区管理工具列入谈判议题，意在通过对特定海区实施高标准保护的方式实现生物资源的长期养护和可持续利用。不同之处在于，海洋保护区基于预防性策略，针对生态系统实施跨部门的综合性管理；其他划区管理工具以国际条约、国际组织的具体规定或职能为依据进行单一管理，由于不同制度体系下的管理工具协调不畅，极易导致公海治理“碎片化”困境。北冰洋公海蕴藏丰富的渔业资源，具有重要经济利益和社会价值，但海域生态环境脆弱敏感，极易受到人类活动影响，包括海洋保护区在内的划区管理工具存在适用的可能性[8]。BBNJ特设工作组认为，海洋保护区是保护国家管辖范围外海域生物多样性的建设性措施，目前已在全球渔业发展过程中得到广泛应用。目前，北冰洋公海海域尚未建立起系统的海洋保护区法律制度，仅存在部分划区工具的形式的探索实践。例如，CBD和北极理事会推动确立北极地区两块“重要生态和生物价值区域(EBSA)”，并由环境组织发起海洋保护区提案，一旦审议通过，无疑将有利于保护区内渔业资源的养护和可持续利用。而面对深海渔业资源的生存风险，FAO通过《深海指南》，确定了“脆弱海域生态系统(VME)”的识别标准。目前，虽然因北冰洋公海尚无大规模捕鱼活动致使VME暂无适用地点，但由于气候变暖导致鱼类北迁和商业捕捞规模扩大，未来将有可能在北冰洋公海应用VME确定的管理方案；而国际海事组织(IMO)自1991年开展的“特别敏感海域(PSSA)”调查研究，明确了PSSA的选划依据和法律保护措施。目前，在IMO和北极理事会的努力下，防止船舶航行污染制度运行良好，避免了北冰洋海域遭受污染造成渔业资源快速消殆[9]。

再次，各国对BBNJ协定中海洋环境影响评估制度持赞成态度，但由于涉及“主权让渡”问题，在评价主体和理念问题上存有异议。第一，关于环境影响评价主体，美国主张各国对毗邻本国的国家管辖范围外海域享有优先管辖权，但更多参与谈判的国家希望由第三方国际机构行使评价和监管权，以确保评价主体的中立性。笔者认为，北冰洋公海海域被美国、加拿大、俄罗斯、挪威和丹麦五国环绕，强烈的排他倾向使这五国排斥域外国家介入北极事务，但若由北极国家作为评价主体，实质上剥夺了其他利益攸关方在北冰洋公海的捕鱼权，违背“公海自由”的国际法原则。第二，环境影响评价理念客观上反映了不同利益集团的立场。以欧盟为代表的环保派意欲通过技术优势、利用严格环境标准限制发展中国家的海洋使用权；美俄作为利用派的倡导者，以“公海自由”为信条，不愿改变现存海洋秩序，但对其他国家参与环境影响评价持开放和欢迎态度。北冰洋海域不仅是资源宝地，更是国家安全和军事战略地域。上述两个利益集团主要由发达国家和海洋强国构成，集团内国家希望通过BBNJ协定维护自身优势，扩大在北冰洋地区的影响力。中国和七十七国集团倡导惠益共享，主张社会经济和文化等应为环境影响评价时所考虑的潜在因素，同时设定典型活动的正负面清单。当前，公海捕鱼自由依旧是诸多国家和渔业公司笃信的国际法原则，加之相关国际条约、协定以及渔业管理组织对捕鱼自由的限制标准并不明晰，非法捕鱼行为屡见不鲜。北冰洋公海丰富的渔业资源将为海洋国家和发展中国家创造巨大经济利益，但各国都应严格遵循渔业养护以及国际合作义务，开展环境影响评价，充分考虑经济、社会和文化因素，合理分配渔业资源，建立捕鱼“黑名单”制度，评估渔业活动对北冰洋公海生态环境的影响，兼顾不同国家的利益，促进BBNJ协定尽早达成并获得通过。

最后，海洋能力建设和技术转让关乎北冰洋公海渔业产量的提升和渔业资源可持续利用，但南北国家间在这一问题上仍存在较大分歧。北冰洋公海生态环境脆弱，必须在预防性原则基础上，建立公平合理的渔业养护和开发秩序。海洋能力建设是一国渔业综合实力的体现，通过对北极气候变化、北冰洋海水状况、渔业种群和数量的动态监测，合理调整本国渔业政策，为海洋保护区选划提供科学依据，可以实现渔业资源最佳、可持续的产出效益。技术转让是发展中国家欲弥合与发达国家之间的实力差距，从而获得平等的海洋开发权利的有效手段，因而发展中国家主张BBNJ协定应建立强制性技术转让规定。与近海渔业活动不同，北冰洋捕鱼需依靠先进的技术设备和雄厚的资金支持，而这正是广大发展中国家的短板。然而，发达国家反对惠益共享，主张BBNJ协定的核心是海洋遗传资源获取问题，但可以有条件地转让技术。

(二)BBNJ协定对北冰洋公海渔业资源养护和开发治理的优化

联合国粮农组织发布的数据(1974—2015)显示，在对其跟踪监测的渔业资源评估结果中，尚能持续捕捞的鱼类种群比例从90%降至67%，过度捕捞率已经高达33%，海洋生态环境和渔业状况不容乐观(6)参见联合国粮农组织：《2018年世界渔业和水产养殖状况——实现可持续发展目标》，第6页、第45页。。随着北冰洋气候变暖，商业性捕捞逐渐成为可能，其养护和开发问题日益受到国际社会重视。2018年10月，中、日、韩、欧盟、冰岛与北极五国签署《防止北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》(CAO)，北冰洋中部单一公海区域的渔业资源养护和开发国际法律秩序由此确立。

BBNJ协定不直接调整北冰洋公海渔业资源的养护，但协定所涉及的养护和管理措施将对北冰洋公海捕鱼行为起到至关重要的规制作用。一方面，BBNJ协定对缔约国产生法律拘束力。BBNJ作为国家管辖范围外海洋生物多样性的专门立法，能够借鉴区域渔业养护和治理的经验，并结合相关渔业国际条约，建立更加全面、有效和广泛的公海渔业资源养护机制，有机整合分散性的渔业组织和条约，敦促各国履行公海生物多样性的养护义务，由此扩大北冰洋公海渔业资源养护法律体系的覆盖面，并提升渔业治理的实效性。另一方面，北冰洋属于典型的“海洋脆弱生态系统”，BBNJ协定全面采用各类划区管理工具，联合多部门、多组织，针对生态敏感和脆弱区域实行严格保护(7)参见2020年3月，联合国大会第232号决议“关于执行《联合国海洋法公约》国家管辖范围外海洋生物多样性养护和可持续利用的案文草案”，第1条和第15条。。同时，BBNJ协定整合优势资源，构建跨洲际、组织、学科的信息数据库，因此，既能应对公海渔业资源保护的共性问题，亦能对北冰洋公海这一特殊的区位进行有针对性的养护。

联合国大会第72/249号决议指出，BBNJ协定不得损害现有机制和框架，这意味着北冰洋公海渔业资源养护和开发的国际法律秩序与BBNJ协定应当互为补充。CAO与BBNJ协定均将最佳科学证据作为养护措施的先决条件，前者目的在于评估商业性捕鱼条件是否成熟，建立的区域性渔业组织以养护、管理中北冰洋公海渔业资源；后者则通过掌握科学信息，建立各类划区管理工具以实现生态环境保护目标。两个协定通过不同渔业措施安排，实现对北冰洋公海渔业资源的养护和可持续性开发，具有互补性和兼容性。此外，协调依据CAO建立的区域性渔业组织的职能与BBNJ协定的管理措施是完善北冰洋公海渔业养护的重要路径。作为全球性协定，BBNJ与CAO在现有养护机制的基础上，通过具体规则的对接和程序保障，为北冰洋公海渔业设计了全球性养护和开发制度。在这方面，东北大西洋海洋环境保护组织(依据《OSPAR公约》建立)与东北大西洋渔业委员会(NEAFC)的合作堪称典范。二者在划区管理工具、区域管理的规则与程序设计、人员互派等方面达成共识，有效提高了东北大西洋公海渔业和环境治理的实效性。

三、中国参与北冰洋公海渔业资源养护和开发的现实困境

北冰洋公海渔业资源的养护和开发为北极国家和利益攸关方所关切，中国作为北极事务的“重要利益攸关方”，深度参与北冰洋渔业资源养护和开发谈判是提高国际话语权、实现自身经济利益、维护国家安全和世界和平的重大机遇。尽管我国已逐步成为BBNJ国际规则的积极引领者和建设者[10]，但北冰洋公海渔业问题不只涉及生物多样性和生态环境保护，因此更需要中国在人口负担、经济发展和海洋环境等多方面予以平衡，通过和北极国家、区域性渔业管理组织和其他利益攸关方进行协调与磋商，实现北冰洋公海渔业的科学养护和可持续性开发[11]。

(一)BBNJ协定谈判和北冰洋公海渔业资源养护与开发的中国实践

2004年以来，历经特设工作组(2004—2015)和筹备委员会(2016—2017)两个阶段，BBNJ已进入政府间谈判的关键环节。中国积极参与BBNJ国际立法，为谈判的推进和草案的达成贡献了重要力量。近年来，中国多层次、全方位参与BBNJ协定国际谈判，建立宏观和微观相结合的谈判底线框架，而中国在3次谈判会议重要文件中被提及的次数为全球之首(8)中国从海洋治理、国土资源和外交3个维度全方位参与BBNJ协定谈判，并从渔业治理、大陆架和专属经济区等关键性领域建立了由低到高三层谈判底线框架。在此前的BBNJ3次政府间会议重点文件中，提及中国47次，位居第一；提及美国4次、欧盟42次、俄罗斯32次。。首先，中国加强了针对国家管辖范围外海洋生物多样性的理论研究，主动组织国内外专家学者进行非官方研讨，取得多项理论成果，为BBNJ协定谈判贡献了中国智慧。其次，中国在四个实质性争议领域提出了诸多建设性意见，促进谈判向公平合理、高效务实的方向发展。例如：中国尊重现有法律制度框架，以人类共同利益为宗旨，主张海洋遗传资源为“人类共同继承遗产”；在海洋保护区方面，中国充分顾及小岛屿国家利益，呼吁选划海洋保护区以实现生物多样性的养护。再次，中国将“人类命运共同体”“海洋命运共同体”理念融入谈判进程，这些重要理念得到国际社会的广泛认同，并被写入BBNJ协定序言，为应对生态环境恶化、非传统安全因素增多、逆全球化等国际问题提供了重要支持。最后，中国以BBNJ协定谈判为契机，在生物多样性养护和全球海洋治理方面作出了表率。2021年，中国先后在昆明举办“世界环境司法大会”和“CBD第十五次缔约方大会”，围绕应对气候变化、保护海洋环境、开发海洋资源等议题同世界各国司法实务人员、专家学者、政府官员进行深入会谈；在海洋生物资源养护方面，2020年，中国针对公海鱿鱼资源开展养护性休渔措施，此举有效促进了鱿鱼资源的恢复，是践行“海洋命运共同体”理念的重要实践。

国家管辖范围外海域包括公海和国际海底区域，约占地球海洋总面积的64%，蕴藏着丰富的鱼类资源。北冰洋公海作为国家管辖范围外海域，属于BBNJ协定的适用范围，其渔业资源的养护和开发问题亦应纳入BBNJ协定的整体框架。1925年，北洋政府代表当时的中国加入《斯匹次卑尔根群岛条约》[12]，从此中国享有斯瓦尔巴群岛海域捕鱼的经济性权利以及科考研究的自由。也正是基于此条约，中国于2004年建立第一个北极科考站，为认识、保护和开发利用北极奠定了基础。近年来，中国日益重视与北冰洋沿岸国关于渔业养护和开发的合作交流。2012年，中国在北太平洋北极会议上表明“达成北极渔业协定对认识极地海洋生物多样性十分必要”；2015年，中国举办北极核心区渔业管理国际研讨会，与会专家建议北冰洋中部公海暂不开展商业性捕鱼活动，并期待中国参与科学研究和渔业管理等北极事务(9)2015年1月15日，由同济大学、加拿大女王大学、上海交通大学主办的北极渔业管理会议在上海召开，这是我国首次举办该类型的国际会议。与会各国专家围绕北极自然变化与渔业、北极渔业的科学研究与管理、各北极国家的观点、北极渔业已有协议等方面进行了交流和讨论。具体内容见https:∥cpos.tongji.edu.cn/98/fe/c17290a170238/page.htm。；2019年，第七届中国-北欧北极合作研讨会在上海举办，北极渔业养护和可持续发展再次成为重要议题。中国于2018年成为《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》缔约国，并于2021年6月完成国内核准程序，为加强在北冰洋渔业科考合作、制定临时养护和管理措施、增强全球海洋治理能力提供了法律保障。

(二)相关国际主体间的利益竞争限制了中国在BBNJ谈判中的作用

现代海洋法秩序是在欧美等海洋强国主导下确立的，这些法律原则、规则和制度集中体现了西方国家的利益。当前，BBNJ协定谈判已经进入政府间会议阶段，在发展中国家崛起、人口增长、资源短缺的时代背景下，发达国家欲保持自身优势地位，主导并推动BBNJ规则的制定，而新兴国家则谋求更多的话语权，在新一轮海洋利益分配的博弈中取得突破。

在BBNJ协定谈判过程中，中国主张在保持现有的海洋法秩序框架下，寻求国家管辖范围外海域生物多样性保护和海洋遗传资源可持续利用之间的平衡。然而，某些利益集团对中国的主张并不认同。例如，以欧盟为代表的环保派和以美俄为代表的利用派不承认海洋遗传资源为人类共同遗产，并借助绿色壁垒或以海洋保护区的区域管理模式维护其海洋利益，限制新兴国家利用、开发海洋资源，发展中国家群体则要求BBNJ建立强制性技术转让机制，支持将环境影响评价列入框架体系。因此，尽管BBNJ协定的最终目标是实现海洋生物资源养护和可持续利用，但相关国际主体间的利益竞争导致谈判过程十分艰难，不利于中国在BBNJ协定制定过程中发挥应有的作用。

(三)北冰洋公海渔业利益冲突不利于中国融入渔业政策谈判

北冰洋公海渔业资源丰富，随着气候变暖和海冰融化，相关国家将展开新一轮渔业资源的利益博弈，这将影响BBNJ协定在北冰洋公海渔业养护与开发方面的制度建构，主要体现在以下两方面。

第一，北极国家维护自身利益的意愿较强。从历史发展来看，北极国家一直在北冰洋海域开发油气和渔业资源，而非北极国家难以参与这一海域的利益分配。然而，随着全球气候的变化，北冰洋海域被非北极或近北极国家所重视和关注，这些国家强烈要求参与资源开发和环境保护，这与北极国家的意愿相冲突。第二，虽然《中国的北极政策》白皮书明确中国属于“近北极国家”，是北极事务重要的利益攸关方[13]，但囿于“非北极国家”的身份和地位，中国在参与北极事务时常被视为“外来者”，根据国际法规则只能旁听而不能行使表决权[14]。渔业冲突实际上是不同国家对海洋资源的利益博弈，北极国家掌握着北冰洋公海渔业资源养护和开发谈判的主导权，地理因素、历史和现实经验表明，非北极国家主要以低政治性领域的合作方式介入北极事务，身份认同危机和复杂的地缘政治形势严重阻碍中国在BBNJ协定谈判中落实北冰洋公海渔业治理政策。

(四)北冰洋公海渔业资源养护对中国远洋渔业产生了短期影响

中国的鱼类捕捞量、生产量和消费量均居世界首位，渔业产品亦是国际贸易数量最大的食品类型之一。随着近海渔业资源衰退，中国正处于渔业发展的关键转型期。大力发展公海捕鱼业，是稳定渔民就业、拓展海洋经济权益、恢复近海渔业资源、保护“蓝色粮仓”安全的必由之路[15]。在BBNJ协定谈判的背景下，公海渔业资源的养护问题日益重要。北冰洋公海海域还未有商业化捕捞活动，相关法律制度和利益分配方式尚处于理论研究阶段。但是，未来的发展趋势一定是以“养护和可持续利用”为底线，非法、无管制和不报告的捕鱼活动将会受到严格制裁。中国从事渔业工作人员高达1 800万人[16]，渔业转型困难较大。在捕捞活动日益受限的今天，野生鱼类市场价格和需求大幅上涨，巨大的利益促使一部分渔民不愿转型、不肯转业，选择继续从事捕鱼业。当前，如何在全球渔业交易、北冰洋公海环境保护、中国“蓝色粮仓”安全和渔民转型之间实现协调共赢，是中国参与BBNJ协定谈判、构建北冰洋公海渔业资源养护和开发制度过程中无法回避的问题。

四、BBNJ协定下中国参与北冰洋公海渔业资源养护和开发的路径

《联合国海洋法公约》赋予缔约国公海捕鱼自由权，但复杂的地缘政治形势、北极国家的排他倾向以及脆弱的海洋生态环境，决定了中国参与北冰洋公海渔业事务必然是一个漫长艰难的过程。作为BBNJ协定的积极参与方，中国应以政府间谈判为契机，在“海洋命运共同体”理念指导下，以《联合国海洋法公约》为制度框架，通过加强北极科考合作、推动北极治理法治化、完善国内渔业治理体系，为BBNJ协定谈判和北冰洋公海渔业资源养护与开发贡献中国智慧。

(一)理念：以“海洋命运共同体”指导北冰洋公海渔业实践

2019年4月，国家主席、中央军委主席习近平在人民海军成立70周年多国活动中首次提出“海洋命运共同体”理念[17]。 “海洋命运共同体”是“人类命运共同体”理念在海洋领域的创新与实践，其内涵包括海洋新安全观、责任观、利益观、生态文明观等，共商、共建、共享原则是新时期海洋治理和开发的总体原则和基本遵循[18]。由于《联合国海洋法公约》赋予缔约国公海捕鱼自由权，BBNJ协定某种意义上是相关国家就“国家管辖范围外海洋生物多样性养护和可持续利用”问题的利益竞争与妥协。然而，北冰洋海域生态环境脆弱，人类活动必将对北冰洋公海渔业种群和数量产生不利影响；同时，BBNJ协定关于海洋遗传资源开发、划区管理工具使用和环境影响评价等措施使得传统“捕鱼自由”的价值内涵和权利范围发生变革[19]。因此，中国应顺应国际形势发展，以“负责任大国”形象参与北冰洋公海渔业事务谈判，秉持“海洋命运共同体”理念 ，同北极国家开展友好合作。

首先，“海洋命运共同体”理念得到包括北极国家在内的国际社会广泛认可，营造了良好的国际舆论环境，提高了中国参与BBNJ国际立法谈判和北冰洋公海渔业事务的国际信任度，是参与国际海洋法造法的话语工具，为中国关于BBNJ协定下公海渔业治理体系的构建立场和国内法律因应提供了理论准备。其次，俄罗斯、丹麦等北极国家在北冰洋海域存在海洋划界和大陆架争端，挪威通过国内立法划定渔业保护区，引发其他国家强烈不满。“海洋命运共同体”致力于维护全球海洋安全与秩序，主张各国加强合作，以国际海洋法为依据行使国家权利，适当顾及他国利益，避免将海洋保护区作为一国扩张管辖权的工具，促进北冰洋海域“公海自由”的制度化落实。再次，BBNJ协定历经3轮政府间会谈，欧盟、美俄和七十七国集团等不同利益团体存在明显分歧。“海洋命运共同体”理念蕴含“和合共生”“求同存异”的包容性思维，其尊重各国的不同诉求，从“一揽子解决争议”的4个议题入手，弥合渔业养护和开发的制度性分歧，推动BBNJ协定谈判进程[20]。最后，中国要以BBNJ协定谈判为契机，通过提升话语权和影响力来表达“海洋命运共同体”理念下的法律制度主张。同时，还应积极完善国内渔业养护和管理法律制度，维护我国海洋权益，打击非法捕鱼活动以营造良好国际形象，推进海洋强国建设。

(二)贡献：发挥科考优势，深化多边合作

由于中国的北冰洋海域科考起步晚，考察不全面，因此，加强北冰洋海域科考能力，广泛开展科考合作，观测、记录生态环境和气候变化数据，分析鱼类种群活动的最新动态，为北冰洋公海渔业资源的养护和开发贡献中国智慧和力量，是中国参与北冰洋公海渔业事务的重要途经。

在BBNJ协定谈判已进入政府间会议的关键时期，中国应当注重在北极应用技术的进步和发展，广泛开展北极软科学研究、北极生物多样性监测等活动，提升北极冰区航行技术研发、生物勘探技术研发能力，为中国政府全面了解北冰洋公海海域生物资源的变化提供科学的数据支持[21]。当前，北极国家欲通过《加强北极国际科学合作协定》等法律手段进一步垄断科考和信息，表现出强烈的排他主义倾向。作为域外国家，中国应当通过低政治性、软法性合作发挥中国的科考优势，为完善北极生态环境养护、资源勘探开发的法律制度提供“最佳证据信息”。

“中国坚持共商共建共享的全球治理观，积极倡导合作共赢理念、正确义利观，旨在推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。”[22]作为BBNJ协定主要规则的积极引领者，中国不仅对自身利益予以合理关切，还着眼世界各国的渔业权益，对北冰洋渔业资源养护和开发进行科学规划。在北冰洋公海渔业养护和开发问题上，中国不仅要加强自身的科研能力建设，还应努力在合作中实现共赢，推动北冰洋海域科学研究的不断深入。受气候变化影响，北冰洋公海渔业资源的活动范围、生存习性及迁徙路径均发生较大变化，这对鱼类种群的监测和统计提出了新的要求，促进了各国对北极科考的关注与投入。中国应当同北极国家、有关北极事务的国际机构和组织、原住民利益团体、全球性组织等开展广泛的科考国际合作，提高科考的准确性和客观性，在科考合作中增强政治互信。唯有全面掌握北冰洋公海的生物资源信息、丰富北冰洋地区气候及环境变化的知识储备，中国才能深度融入北冰洋公海渔业资源的养护和开发工作。

(三)法律保障：推动软法治理在北冰洋公海渔业领域硬法化

19世纪80年代以来，世界各国签署的关于海洋资源养护、开发的协议多达270余件[23]。这些条约涉及海洋资源管理等诸多方面的内容，但经过百余年发展，各条约之间规则重叠、冲突，与实际需求不匹配、不协调。北冰洋渔业资源养护和开发的条约之间亦存在上述困境。同时，地理和物种覆盖不全面、执行措施不到位、操作性不强等问题，也深刻影响这些条约对北冰洋公海渔业养护和开发的实际效能。

国际软法存在内容不明确、执行力较低、约束力不强等固有弊端，难以有效解决北冰洋公海渔业养护和开发的新时代海洋法问题。在国际软法关切的各领域中，BBNJ协定因不涉及国家主权、经济安全和社会秩序等底线问题，因而较为容易实现硬法化治理目标。中国倡导的“海洋命运共同体”理念包含“人与自然和谐共生”和“人与人和平共处”两个维度，以维护海上安全秩序、推动海洋经济繁荣、促进海洋可持续开发为目标，因而成为BBNJ协定谈判的重要价值指引。

北冰洋公海地区地缘政治复杂，利益主体较多。因此，BBNJ协定应当承认北极国家和原住民等特殊主体的利益需求。在北冰洋公海渔业养护和开发的制度建构中，渔业冲突是首先应当考量的因素[24]。原住民及社会组织的参与将提高BBNJ协定的透明度和公信力，提升软法的执行力。BBNJ协定是主权国家之间具有法律约束力、调整权利义务和利益分配的“硬法”，其谈判短时间内难以取得成果。为推动北冰洋公海渔业养护和开发的立法进程，有必要从以下几个方面进行完善。第一，提高北冰洋地区社会组织的参与度，发挥区域渔业管理组织的评估和监管职能，使不同利益代表平等地发表意见，加强透明度建设。第二，北冰洋海域生态系统自我修复能力弱，有针对性地进行公海休渔，是实现特定种群可持续发展的关键。中国2020年的公海休渔措施，有效地助力缓解鱿鱼资源减少的压力，有利于补充这一种群数量，提高渔业效益。气候变化使鱼类种群的分布范围和活动区域产生明显变化，吸纳有经验的渔民参与规则创制，能够有效提高休渔措施的实效性。第三，发挥临时渔业协定化解渔业冲突的积极作用。北极地区共有8个国家，其周围分布着陆地和岛屿，近岸海域面积较大，专属经济区和大陆架划界争议层出。北冰洋公海渔业捕捞活动必然涉及敏感海域，通过各方间的协定形成谅解备忘录，减少争议海域的正面冲突，有利于实现渔区和平开发，公平配置渔业利益，缓和渔业冲突。第四，严厉打击非法捕鱼行为，健全可追溯体系下的惩戒措施。远洋渔船在公海区域非法捕鱼获利远高于违法成本，以市场制度为核心的执行措施难以实现打击非法捕鱼的效果，各国政府需加强海上执法合作，通过审批捕捞文件、建立非法捕鱼负面清单等方式提高远洋渔船和渔业公司的违法成本。

(四)内外统筹：全方位推进中国渔业治理体系建设

“海洋命运共同体”理念是利益观、生态观和责任观的统一。中国深度参与公海渔业资源的养护和开发，必须加强国内渔业治理能力建设，营造良好的国际舆论环境。当前，中国面临近海渔业资源枯竭、规范公海捕鱼活动的双重压力，这些因素制约渔业的可持续发展。虽然BBNJ协定是以国家管辖范围外海域生物多样性为规制对象，但公海渔业资源的养护和开发属于国际社会的共同课题，而中国的渔业实践成果也是国际渔业资源养护和开发的重要组成部分。

首先，健全海洋生态补偿机制。海洋资源的外部性特征以及海洋环境保护意识薄弱，使得海洋开发极易出现“公地悲剧”现象。当前，中国政府各部门、各地方政府在海洋生态补偿领域进行了有益探索，但由于缺乏国家层面的立法支持和政策指导，各地补偿方式和计算标准不一致。对此，政府应当发挥引领作用，促进补偿机制多维化、主体参与多元化、资金来源多样化，以市场机制建构海洋生态补偿的运行模式[25]。其次，加强海洋空间规划能力建设，大力发展海水养殖业。BBNJ协定的建立，将在一定程度上限制中国捕鱼业的活动空间，影响我国短期渔业利益。因此，海水养殖业成为保障渔民就业、维护“蓝色粮仓”安全的重要措施。中国应当科学地进行海洋空间规划，利用环境影响评价等机制减少人类活动对海洋造成的污染，持续推进深海和远海的开发利用。再次，培养复合型人才，推进海洋技术创新发展。BBNJ协定以国际关系、国际政治、地理生物等学科的知识为公约的制定基础，是对海洋法律秩序的完善。因此，培养跨专业的交叉复合型人才，对于中国深入参与谈判、积极引领国际规则的制定至关重要。同时，公海渔业养护和开发需要以信息和数据作为治理基础，中国应当创新海洋技术，以提高海洋保护、利用和治理能力[26]。最后，积极推进公海渔业的养护和可持续发展。中国已经逐步扩大公海捕鱼范围，但对远洋渔船和捕鱼行为的监管措施还存在不完善之处，中国应当加强公海执法，规范渔船作业方式，准确了解远洋渔船的捕鱼数量，加大涉海洋法律的宣传力度，强化对远洋渔船和捕鱼行为的监管力度，以更好地推进中国渔业治理体系建设。