我国高校章程的历史演进

曲侠潼

新中国成立以来，我国高等教育事业在党的领导下发生了天翻地覆的变化。党的十九大以来，习近平总书记对高等教育的发展进行了高瞻远瞩的规划，强调了高等教育质量对于民族崛起的重大意义，中国特色社会主义进入新时代，现代化高等教育治理体系和治理能力建设迈上新台阶。

高校章程是高校治理的规范载体，在高校制度体系中居于宪章地位。章程规范高校治理中各利益相关者的关系，通过对责、权、利的合理配置构建高校领导体制、内部行政体制与学术治理体制，奠基高校协调高效运行的制度体系，构成高校对内享有自主决定、管理内部事务的权利和自由，对外不受其他主体过度干预和管控的制度依据。我国高校章程的兴起和建设受到古代、近代、现代各阶段社会制度、文化背景、高等教育领域内外部治理环境的深刻影响，大学章程的历史演进史上带着中国古代、近代、现代各发展时期浓重的时代烙印。

一、胚胎：古代史中的高校章程

（一）春秋战国时期的稷下学宫

春秋战国时期，以儒家、道家、法家、墨家为代表的各派学说百家争鸣，而中国大学最早雏形即可以追溯到战国时期的高等学府和智库机构——“稷下学宫”，它被认为是中国古代第一所高等教育学府，可以视作我国大学兴起的源头。而要探索我国大学章程的源起，则需考察源于唐而盛于宋的书院院规或训示。稷下学宫吸引了各派系的文人志士自由教书授课和碰撞思想，当权者的开明思想使得稷下学宫充分尊重学术自由，学宫教学秩序的独立自主管理免受官府干扰，研究领域自由、师生来去自由的灵活管理制度打破了学术流派的界限，促进了学术思想的交融，吸引各种理论主张的大儒学者在学宫中宣传自己的思想观点，学术自由、民主管理的大学思想对我国文化的传承和现代大学制度的建立影响深刻，同时也对我国大学章程的形成启迪深远。

（二）唐宋时期的书院

到了唐宋时期，我国的教育形式以书院为主。书院作为我国古代重要的教育研究机构，对古代社会的文化传承和教育发展都起到至关重要的作用。为了给书院的日常管理提供制度依据，古代的众多书院纷纷制定了书院章程。比如朱熹的《白鹿洞书院训示》是统领白鹿洞书院日常管理的纲领性学规，被认为是我国古代书院发展历史上第一个纲领性的章程。在《白鹿洞书院训示》中，阐明了书院办学的目标，规定了书院教学研究的形式，对书院师生的待人、接物、处事等提出了明确要求，相对完整地设计了一套指导书院建设和规范院内管理的教育理论体系，成为后世学规的范本和办学准则。

（三）明清时期的国子监

明、清时期的教育机构国子监的监规也是现代大学章程的重要渊薮。国子监是我国古代自隋朝以后建立的中央官学，是在元朝、明朝、清朝三代皇家设立的最高学府和最高行政管理机关。在统治体制中，它扮演“学”和“监”的双重身份，既具有作为国家行政机构的教育管理职能，又具有作为国家最高学府的教育教学和传授经义的职能。以国子监的监规为代表，明朝的国子监建立了一套比较成熟完备的教育管理制度体系，其与前代相比，在制度设计和结构体系上更加系统规范，在程序设计方面更加科学完备，对我国高等教育和大学章程的发展建设产生了深远影响。

二、雏形：近代史中的高校章程

（一）洋务运动时期至清朝末年新政时期

经历了两次鸦片战争的失败，清政府中清醒的当权人士逐渐感受到中国日益加深的民族危机。在“中学为体”“西学为用”纲领的指导下，在“师夷长技以自强”的目标指引下，西学之门逐步打开。1861年，清政府总理各国事务衙门奏请设立京师同文馆，研究起草制定《京师同文馆章程》，很多学者认为这是中国近代西式大学最早的章程。章程主要规定了同文馆内部事务管理的规章制度、组织架构，设置了教学内容、课程安排、考试要求和奖惩制度等。

《马关条约》签订后，西方列强妄图进一步以中国为宰割对象进行瓜分。以康有为、梁启超等人为代表的资产阶级改良维新派领袖倡导进行了一场国家政治、经济、文化、教育领域的全面改革，《京师大学堂章程》也成为了这一时期最具有代表意义的“大学章程”。京师大学堂“上承太学正统，下立新学祖庭”，具有最高学府和最高教育管理机构的双重身份，是现代意义上的中国第一所由中央政府建立的综合性大学。而《京师大学堂章程》就是我国近代高等教育史上的第一个大学规范纲要。

从洋务运动至清末新政时期，章程的基本要素、地位及作用逐步升级完善，经历了从单一性向体系性、综合性的转变，逐步形成了相对完备的要素体系；从章程调整的对象上看，章程内容逐步具备了全面调整学校内外部各权利主体相互关系的功能。从章程内容的变化上看，大学的课程设置及教学安排开始逐步吸收西方大学的模式和理念，探索西学东渐之路。从章程的性质上看，章程的规范内容从日常行为管理规范逐步升级为系统的制度性规范，开始赋予大学章程法律性文件的属性地位。

（二）民国前期

晚清时期，张之洞主持修订了《奏定高等学校章程》，确定了全国学制，制定了学校管理之法，但收效甚微。在腐朽破败的统治之下，国家的高等教育事业也陷于沉寂，而现代大学建设开始复苏并迎来改革契机的历史时期则是“中华民国”。民国之初，教育体制面临革新，全国性教育法案陆续颁布。“学术自由”“民主管理”“社会参与”等先进的大学制度和理念使得我国的高等教育事业在那个战火纷飞、动荡潦倒的年代得以发展进步。

在民国初期，中华民国任命蔡元培为首任教育总长，总理全国教育管理事务。其在上任之初即主持修订了我国近代史上第一部全国性的统一的高等教育管理法令《大学令》，开始了政府主导的通过法律对高等教育及大学事务的宏观管理，对高等学府的办学宗旨、组织机构、设立要求等核心事项进行了规定并从法律高度赋予了大学一定的自治权力。《大学令》充分借鉴了德国近代大学的制度设计，引进了大学评议会、教授会等制度，对大学内部各权力机构在学校管理、学术管理、人事聘用等方面的基本制度和权力划分予以明确，并通过法律形式的规范性制度予以充分保障，对现代大学制度的建立和现代大学办学理念的形成具有深刻的时代意义和价值。

（三）民国中晚期

1927 年，南京国民政府成立，社会局势较为稳定，经济形势开始逐步好转。众多大学相继创立，大学治理的法律规范体系日趋完善，这段时期被赞誉为近代大学发展的“黄金十年”。

1937 年7 月后，在国民党“抗战建国”总体方针的指引下，众多师生开始远程内迁，通过困难重重的“衣冠南渡”，在战时动荡危机中传承中华文化之血脉，保存中国高等教育之火种。1937 年，时任国立北京大学、国立清华大学、私立南开大学校长的梅贻琦、蒋梦麟、张伯苓和教授代表商议决定内迁到长沙组建国立第一长沙临时大学，在战争迅速蔓延到长沙以后，又决定西迁昆明，改称国立西南联合大学。

抗日战争胜利后，西南联大正式解散，各大学开始陆续回迁，复校授课。1947 年，国立北京大学修订了《国立北京大学组织大纲》，经教授会审议通过，由校长颁布实施。1948 年，国民政府颁发《大学法》，对大学的设立、办学宗旨和大学内部运行管理结构进行了制度性规范。

三、成熟：现代史中的高校章程

（一）1949年—1977年：以探索大学内部领导体制为中心

新中国成立后，在中央高度集权的计划经济时代，我国的高等学校一直采用公管、公办的方式，与此时代环境相应的，大学管理模式也始终停留在国家统一集中办学的集权管理方式，高等学校逐步成为了政府的附属机构，大学管理由政府“计划”实施，学术权力打上了行政权力的深刻烙印。在这样的社会大背景下，大学的章程毫无用武之地，因此大学没必要制订也不可能有自己的章程。但值得一提的是，为了纠正一些历史事件对国家高等教育事业造成的巨大负面效应，中央政府于1961年批准通过了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，简称“高教六十条”。

“高教六十条”为挽回教育领域之混乱局面而生，文件否定了高等教育之基本任务只应服务于政治建设，提出了高等教育应以育人为主，旨在培养服务社会主义建设的专门人才。条例最初在26所教育部直属高校中试行，逐步推行至当时近200 所高等学校。

（二）1978年—2009年：以改革大学内部管理体制为重点

进入20 世纪80 年代，随着我国实行对外开放，政治、经济结构都发生了剧烈转型，高等教育管理体制不适应社会发展的种种弊端凸显出来，在此背景下，一系列推动我国高等教育领域自治化改革的法律文件陆续出台，如表1所示。

表1 中国大学自治改革相关文件规范

1978年10月，教育部对“高教六十条”进行修订完善，颁布试行《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，这是国家在当时的时代背景下为了统领国家教育事业而制订的规范性制度文件；从条例的实行和所起之效来看，在当时确实起到了大学章程的作用。

1993 年，《中国教育改革和发展纲要》正式颁布，随后《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》在1994 年出台，两部文件明确规定了要让高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，此外，还确认了高等学校在作为举办者的教育行政主管部门的宏观调控之下所拥有的在教育教学、科学研究、人事管聘、财物分配等各项学校事务中的自治权限。

在1995 年颁发实施的《中华人民共和国教育法》第26 条中规定，“组织机构和章程”是学校设立的首要前提，该法第28条对于保障高等学校办学自主权、学校按照章程进行自主管理等9 项高校办学法定权利进行了明确。

《中华人民共和国高等教育法》于1998 年正式颁布实施，该法第27条规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：……（3）章程。2003年起，个别具备制订章程条件的高校开始探索大学章程的制订工作，而后我国高校的章程制订工作逐步在全国范围内铺开。据教育部法制办公室统计，2007年全国共有563所高校向教育部报送章程或章程草案，占当时高校数量的21%。

（三）2010 年至今：以完善中国特色现代大学制度为主旨

2010 年5 月5 日召开的国务院常务会议审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，这是我国迈进21 世纪以后正式发布的第一个全国性教育规划，是事关国家教育改革和发展的重要纲领性文件，其中明确提出“完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设”“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。在这一要求的指引下，教育部于2011年7月发布第31号令，审议通过并正式发布了《高等学校章程制定暂行办法》，指向“完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校，科学发展。”

《高等学校章程制定暂行办法》为高等学校依法依规开展大学章程的研讨制定工作指明了方向，明确了要求，标志着我国高等学校的章程建设工作进入一个全新的历史时期。与此同时，教育部推动并要求全国各高等学校启动章程制定及修订工作，并通过分类指导与试点，避免出现章程制定的千篇一律、千人一面、盲目冒进或消极推延情况。这是我国高等教育发展史和章程建设发展史上里程碑式的纲领性文件和基础性工作。

综上所述，通过对我国高校章程古代史、近代史、现代史各阶段历史嬗变的审视，对于我国高校章程的历史雏形和现状轮廓有了较为清晰的认知，并得出如下结论：

在对我国大学章程发展古代史的梳理中可以看出，无论是春秋战国时期被当作大学典范的稷下学宫，还是明清时期的中央官学国子监，我国古代可类比现代大学的教育学府的发展过程中大都形成了一套相对成熟完备的办学理念和教育制度体系，而这些理念和制度体系对我国现代大学制度的建立和高等教育的传承发展都产生了深刻的影响。通过对我国高校章程近代史发展脉络的梳理，能够体现高校自治和国家管控的关系，明确高校自治的实现需要高校师生群体进行由内到外的需求表达，同时也需要高校管理者自上而下的实际支持。对高校章程的审视和重置就是高校师生表达需求的主要载体，同时也是管理者传导宏观管控思想的重要指南。

借鉴我国高校章程发展建设的历史经验，在高校章程建设的未来发展进路中，一方面要在高校外部治理中，通过章程的建章立制划定行政管控与高校自主办学的边界，明确权力行使规范和权利救济规范，制定有效且不过度干涉的监督规则，实现政校分离和管办分离，为高校框定更广泛的决策管理空间，这是高校及其各权力行使主体对于章程的重要期待和推进章程制定工作的内在动力。另一方面在高校内部治理中，高校章程的实体性规定应当规范高校治理中各利益主体的权利和义务关系，规范高校内部各权力主体的职责划分、权力的分配以及各权力部门之间的管理关系界定，推动形成以章程为统领的协调高效的高校制度规范体系，真正实现高校治理体系和治理能力的现代化愿景。