乡村振兴时期提升驻村帮扶工作水平的思路与举措

张友鹏

摘要：在乡村振兴时期，要以不断提升驻村帮扶工作的质量和效率为重点，使驻村帮扶工作在制度保障下进一步发挥出应有的帮扶效能，在有效发挥帮扶外力作用的同时促进农村内生发展动力的培育，推动新时代“三农”工作實现高质量发展。

关键词：乡村振兴 驻村帮扶 治理体系 治理能力

在脱贫攻坚的伟大实践中，驻村帮扶作为重要的促进力量，对如期全面建成小康社会、夯实农村发展基础发挥出不可替代的重要作用。面对乡村振兴时期“三农”工作呈现出的新情况新特点与高质量发展导向要求，当前驻村帮扶工作仍存在部分亟待解决的问题，各项举措具有进一步完善提升的空间。

（一）部分帮扶举措“重短轻长”

当前，受赋权不足、帮扶成果不易认定等因素影响，部分驻村干部对在帮扶村布局、实施具有长远持久性特征的发展举措存在畏难情绪。为避免帮扶出现“易开头难收尾”的问题，部分驻村干部在帮扶实践中更倾向布局具有“短平快”特征的帮扶项目。从帮扶实践效果看，一方面，部分驻村干部在帮扶期间所发展的某些见效快但在后期需持续进行精细化管理的产业项目，如对资金、技术要求较高的特色花卉种植、禽类养殖项目，具有高级需求特征的精加工产品等，在驻村干部期满离任后，因后期缺乏持续性资金支持，管理运营跟进力度不够，往往导致产业在经过“高光时刻”后滑落为“困难产业”甚至是“短命产业”，产业发展的持久性偏低。另一方面，某些受自然生长周期影响见效慢但切合帮扶村自然经济条件实际，且群众在实践中易于管理的产业项目，如山区抗旱坚果种植等，驻村帮扶开展实施的意愿不高，使得此类项目布局目前仍存在较大缺口。帮扶举措“重短轻长”问题的存在，不利于帮扶村长远发展利益的培育与实现，也在一定程度上影响了群众对驻村帮扶举措的认同度。

（二）驻村帮扶与乡镇治理“两条腿走路”

当前，驻村帮扶主要依托于各级组织部门及派驻单位提供财政支持和政策指导，而帮扶村的日常事务管理则主要依托于其所属乡镇的治理体系。从对驻村帮扶开展工作的要求上看，尽管各级组织部门已制定驻村帮扶干部要“在县、乡镇党委，派驻单位党组（党委）指导下，会同村“两委”研究制定工作措施”等指导意见，但在具体工作推进层面，由于二者沟通协调机制未从制度层面作出进一步细化与规范，导致实际工作中驻村帮扶与乡镇治理往往存在不同程度的“你帮你的，我管我的”的“两条腿走路”问题。特别是在诸如产业项目布局、基础设施建设等部分涉及帮扶村发展的重大事项上，驻村干部与帮扶村所属乡镇仍存在信息交流不对称问题。其后果，一方面增加了驻村帮扶举措实施的盲目性，存在“好心办坏事”“费力不讨好”的风险；另一方面，驻村干部争取协调到的资金、项目在驻村干部与帮扶村不知情的情况下被部分乡镇变相统筹使用。这使得驻村帮扶与乡镇治理难以形成有效合力、影响了相互认同信任程度，也贻误了部分帮扶举措的最佳发展时机，使帮扶村存在利益受损风险。

（三）亮点过渡打造滋生“形式主义”

开展驻村帮扶工作，应坚持从实际出发，在全面考量帮扶村地理位置、资源禀赋、群众意愿等因素的基础上，研究制定切实可行的帮扶计划，做到“一村一策”。通过重点攻克群众反映强烈而依靠帮扶村自身力量难以解决的问题，真正坚持“以人民为中心”的发展思想，以“雪中送炭”的工作思路多做“潜绩”。但目前部分驻村帮扶举措的制定与实施未能充分吸纳与尊重群众意愿，未完全从帮扶村经济发展实际和现实条件出发，出现政策制定“多村一策”、政策执行“简单复制”的问题。特别是部分帮扶村为打造所谓“考核亮点”，多把刷白墙、做橱窗、摆盆景、建牌坊、盖高楼等作为帮扶工作“必选项目”；而对诸如公共基础设施改造提升、人居环境综合整治等覆盖面较广、群众反响强烈的事宜，由于涉及利益群体较多、工作推进难度较大，帮扶举措往往着力不足，群众诉求得不到有效实现。重“面子”轻“里子”倾向背后所隐含的“形式主义”问题，不利于良好党群干群关系的确立，违背了驻村帮扶的初衷，应当引起高度警惕。

（四）帮扶资金使用存在“结构性矛盾”

从政策规定层面看，目前驻村帮扶资金主要由财政部门配发的基础设施建设资金、产业发展资金及派驻单位配发帮扶资金三部分组成。其中，除派驻单位配发的帮扶资金使用相对灵活外，由财政部门配发的基础设施建设资金与产业发展资金在使用中仍存在结构性矛盾。一是受建设用地指标限制及主营农产品自然生长周期较长等因素影响，产业发展资金在部分帮扶村域内顺利落地并按期实现规定收益率存在较大难度。为确保产业发展资金得以按期使用且获取约定收益，部分乡镇采取了整合托管方式对产业发展资金实施异地运营。此举虽可使拥有产业发展资金产权的帮扶村按期获取托管产业项目分红收益，但未能在帮扶村域内培育起持续增收产业，产业发展资金的功能定位出现偏离，从长远看帮扶村产业的内生发展动力仍显不足。二是在以行政村为单位等额拨付基础设施建设资金的前提下，对于部分规模较大的帮扶村而言，基础设施建设资金存在较大缺口，难以补齐帮扶村基础设施建设短板。并且在基础设施建设资金的分配过程中，易出现因资金分配不均触发帮扶村内部社会矛盾等问题。产业发展资金“不好用”与基础设施建设资金“不够用”问题的并存，一定程度上制约了帮扶资金经济与社会效益的发挥。

当前驻村帮扶工作所面临的问题，究其根源是由于目前部分帮扶村未能根据自身实际制定及落实科学、长远的发展规划，帮扶村治理“无章可循”“有章不循”问题较为突出。有效治理体系的缺失，制约了包括驻村帮扶工作在内的乡村治理能力与治理绩效的发挥。因此，乡村振兴时期应由乡村振兴部门牵头，在充分把握各帮扶村发展禀赋与发展难点的基础上，指导各帮扶村逐步建立与完善涵盖驻村帮扶工作在内的乡村发展规划。通过对目前既有的帮扶举措据实作出优化调整，使驻村帮扶工作在乡村发展规划中具有制度约束力，以更加成熟定型的乡村发展制度体系的建立推进乡村治理能力现代化，从而使乡村振兴时期的驻村帮扶工作在制度保障下发挥出高质量的帮扶效能。

（一）建立接续帮扶机制，统筹垂直系统力量

在乡村振兴时期，遵照中央关于扶持政策保持相对稳定的要求，可通过建立接续帮扶机制，形成对以多个行政村构成的管理区为试点单位的持续帮扶，切实解决当前部分帮扶村帮扶力量持续性较弱及帮扶村所在片区综合发展能力提升不足与信息沟通不对称等问题。此举既有利于长远帮扶举措持续稳定推进，又可使接任帮扶干部较快熟悉工作流程，在前期帮扶成果基础上务实深入开展工作，缩短帮扶举措落地时滞。与此同时，在帮扶工作中可探索整合派驻单位垂直系统资源，根据被帮扶区域帮扶需求实际，建立由省级驻村干部牵头，同垂直系统内市、县驻村干部共同组成的全部门、专业性乡村振兴团队，并在制度层面赋予系统内各单位特别是基层单位相应的财权与事权，变“单独作战”为“全线出击”。此举有助于更好发挥全系统不同层级单位在资金保障、政策掌握、项目推进、事务协调等层面的各自优势，提升帮扶村帮扶举措质量。

（二）以制度保障为驻村帮扶赋权

在科学完备的乡村发展规划制定与接续帮扶机制顺利运行的基础上，可在制度层面探索赋予驻村干部村级管理议事权，使驻村干部在任职期间针对帮扶村实际提出的长远发展举措按法定议事程序纳入帮扶村发展规划及乡村治理体系[目前，农村涉村重大事项主要通过村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议（村民会议决议）及决议公开、实施结果公开的“四议两公开”程序进行民主决策，在驻村干部党组织关系转入帮包村并参与组织生活期间，驻村干部议事决策权在制度层面尚未作出明确规定。]。通过对所确立任务实施阶段性分解与接续帮扶机制运转相结合，真正实现“一张蓝图绘到底”。同时，应及时关注政策实施过程中的绩效反馈，既要在制度层面对驻村帮扶权责做出精准定位，使驻村帮扶与乡镇层级管理形成互补；又要积极构建驻村帮扶与乡镇管理的协调联动机制，如探索建立驻村帮扶与乡镇管理定期联席会议机制，以确保涉村重大发展事项充分体现乡镇党委政府、驻村帮扶干部、帮扶村干部群众等各方利益诉求，消除信息不对称问题，在更高层面提升乡村治理与发展水平。

（三）改革评价体系，侧重考核“潜绩”

乡村振兴是一项长期性系统工程，意味着乡村振兴举措的布局及实施不仅要关注当前，更要着眼长远。在驻村帮扶考核机制的完善方面，应明确体现对帮扶“潜绩”考核的倾斜，即应着重考核驻村帮扶工作是否能坚持从实际出发布局帮扶举措，是否能有效解决制约帮扶村长远发展问题，是否能为帮扶村实现乡村振兴打下坚实产业及硬件基礎。特别是对部分帮扶期满而帮扶成果价值尚未能完全显现的帮扶举措而言（如受自然条件影响生长周期较长的涉农产业项目等），应在驻村帮扶考核机制与乡村发展规划双层面明确此类帮扶举措的可认定性，并将对此类举措考核评价“回头看”的成绩纳入对派驻单位驻村帮扶的绩效考评。此外，应进一步提升帮扶村群众在评价考核中所占比重，特别要注重收集群众对帮扶“潜绩”的真实鲜活评价，将其纳入对驻村干部及派驻单位考核的重要指标。通过制度导向调整与优化，引导驻村帮扶更多聚焦“潜绩”，在提升帮扶村实质性获得感上下硬功夫，避免“形式主义”与“短视思维”问题的出现。

（四）精准拨付资金，提高使用效率

在乡村振兴时期，驻村帮扶资金的拨付应在全面考虑多重因素的基础上，如合并村与独立村、山区村与平原村在自然条件、人口数量、地域规模、基础设施与产业基础等方面的差异，充分吸纳乡镇党委政府、驻村干部、帮扶村干部群众意见建议，不搞“一般高”，推动帮扶资金拨付实现“一村一策”。对于基础设施建设明显薄弱的帮扶村，帮扶资金拨付仍应继续向基础设施领域倾斜，确保帮扶村启动基础设施建设“有钱可用”，以夯实帮扶村产业振兴的硬件基础；对于基础设施已较完备且产业发展具有一定潜力的帮扶村，帮扶资金拨付可侧重于产业振兴层面，并应在财政部门、自然资源部门协调下，通过科学制定产业项目收益率及盈利时效、优化产业项目土地指标供给等，真正将产业振兴资金转化为适合帮扶村发展实际的产业项目并留在帮扶村内部。通过帮扶资金拨付的结构性调整，使各类帮扶资金既“好用”又“够用”，推动良好经济价值与社会效益的实现。

（作者单位：山东省委党校（山东行政学院）经济学教研部）责任编辑：欣文