农合机构风险产生的根源及防范化解路径探析

李中坚 徐玉鹏 王佩杰 董小玲

摘要：近年来，农合机构信贷风险持续暴露，高风险机构数量占比多，这不仅对严重制约了机构自身的稳健发展，而且对区域金融稳定也带来了一定程度的影响。本文从追责问责的视角探讨了农合机构风险产生的根源，并在健全信贷问责体系，全面落实信贷责任；扑捉道德风险苗头，精准把握问责时机；约束与激励相并重，明晰追责问责边界；强化人才队伍建设，筑牢追责问责根基等四个方面提出了农合机构风险防范化解的路径，以期能够为农合机构风险防范化解提供建议参考。

关键词：农合机构 追责问责 风险防范

近年来，部分农合机构经营风险持续暴露，不良贷款居高不下，必须全力開展风险化解，方能确保机构持续经营。风险防范化解包括事前预警、事中处置和事后问责。可以说，压实贷款发放和清收责任，对违规问题严肃追责问责，是推动农合机构风险化解的重要一环。

（一）农合机构经营现状

1.资产质量下滑，经营风险持续暴露。农合机构风险暴露，一方面是受到区域经济下行、产业结构调整等因素的影响，另一方面其自身在经营过程中存在的诸如偏离支农支小主业、信贷投放管理粗放、公司治理不到位等问题才是最关键的因素。据中国银行保险监督管理委员会官网统计数据显示，近年来，农村商业银行不良贷款余额呈现出连年攀升的态势，2016年末全国农村商业银行不良贷款余额2349亿元，至2021年末增加至7655亿元。不良贷款率总体上也呈上升趋势，2018年达到峰值3.96%，自此逐年开始下降，2021年末降至3.63%。但形势依然不容乐观，接近5%的监管标准。这种情况不仅不利于农村商业银行自身的稳健经营，同时也引发了储户的担忧和恐慌。

2.资本充足水平低，风险抵补能力弱。衡量银行业金融机构风险抵补能力的指标主要有盈利能力、准备金充足程度和资本充足程度等。而资产利润率、拨备覆盖率、资本充足率分别是上述指标中的重要指标，故选取近几年来农村商业银行的上述指标进行分析，见表1。自2016年以来，农村商业银行资产利润率、拨备覆盖率、资本充足率整体上呈现出逐年下滑态势。至2021年末，资产利润率为0.6%，已降至最低监管要求；拨备覆盖率为129.48%，较2020年有所提高；资本充足率为12.56%，虽然较2020年微幅提升，但依然临近监管标准。总体来看，农村商业银行的风险抵补能力不足。

3.信贷结构不合理，风险集中度过高。目前，农合机构贷款的担保方式主要是保证或抵押，相较而言，保证类贷款的风险更大，客户主要是凭借自身和担保人良好的信用状况进行借贷，而在这种情况下，客户违约现象也防不胜防。与此同时，就农合机构自身而言，一些机构信贷结构不合理，发放大额贷款，单一客户贷款集中度超标，贷大贷集中问题突出，也形成了严重的风险隐患，一旦授信客户出现问题，将直接产生大额不良贷款，而且此类贷款化险难度往往极大，将直接影响机构的后续经营和发展。

（二）农合机构问责制度发展现状

随着现代银行的成型，信贷问责也伴随而来，并不断得以发展和完善。1996年《贷款通则》的颁布为商业银行信贷问责工作提供了法律层面的依据。2004年《商业银行授信工作尽职指引》颁布，对信贷问责工作提出了更为明确的要求。随后，农村信用合作联社也制定了不良贷款听证问责管理办法，各农合机构也结合自身实际制定了相应的不良贷款问责办法。近年来，商业银行追责问责进一步受到重视，2020年《商业银行法（修改意见稿）》中，就拟加大对商业银行违法违规的处罚力度，强化追责问责，提高罚款上限。由此可见，包括农合机构在内的商业银行，对违规行为的追责问责力度将持续加大。

（一）信贷管理粗放，问责体系不完善

农合机构担保方式单一、信贷管理方式粗放从根本上造成了不良贷款“双升”的局面。由于农合机构资金规模、综合实力等难以与大型商业银行匹敌，因此，在客户的选择上，农合机构更倾向于中小微企业，而此类企业往往抗风险能力较弱，容易出现破产等情况，导致无力偿还贷款，最终形成不良。此外，部分农合机构未充分考虑机构的长远发展，为获取贷款利息收益，放宽客户贷款条件，未建立起完善的呆账贷款责任人问责机制，导致出现超期限授信、贷前调查和审查不严、贷后检查流于形式等现象，使得贷款风险大幅上升。

（二）内外部道德风险交织，问责时机难把握

道德风险也是造成农合机构风险持续暴露的重要原因之一。就农合机构内部而言，个别审贷人员经不住外界诱惑，违背职业道德，利用职务之便搞寻租，审批和发放风险贷款，为了自身利益损害机构利益。就外部而言，农合机构与借款人之间存在信息不对称，这就极有可能导致出现一些借款人隐瞒真实经营情况，逃避农合机构调查，改变借款用途等情况，最终导致信贷业务风险爆发。而且贷款从审批、发放至不良形成，往往有一定的时间间隔，贷款是否会产生不良难以做出精准的预判。此外，一旦确定为不良贷款，就应大力开展清收措施，若清收的同时对相关人员进行问责，则受清收成效不确定等因素的影响较大，具体问责标准难以把握。若在清收无果或诉讼处置时进行追责，则由于历时过长，受外在不确定性因素干扰较多，导致追责落实难。

（三）授信审批环节众多，问责力度难界定

农合机构授信一般要经过客户经理调查、信贷主管审核、相关部门资料核对、主管领导审核等众多环节，任何一个环节出现纰漏，都有可能导致未来风险的发生。而不良形成后，各个环节的责任认定和问责力度也难以清晰划分。此外，信贷人员发放贷款笔数越多、金额越大，存在的风险隐患就越多，所要承担的责任也就越大。若追责问责的力度过大，必然会影响工作积极性；若追责问责的力度过小，又无法引起信贷人员的高度重视。因此，如何确定追责问责的力度也是当下金融风险处置过程中的难点之一。

（四）人才队伍不健全，问责成效不显著

人才是第一资源，信贷业务的责任认定离不开专业人才。随着外部大环境的不断变化，农合机构需进行责任认定的信贷业务十分庞杂，一些不良贷款不仅集中度高，而且形成不良的时间较久，加之受借款方经营情况、人员变动等诸多因素的影响，导致清收化解难度大。因此，对信贷业务问责需要业务素养较强的专业人才，不仅需熟悉授信业务，了解业务操作流程和内在逻辑，而且还需掌握相关法律知识，同时还对自身纪律意识、责任意识等内在素养提出了较高要求。目前，农合机构高端优质人才十分稀缺，这也从一定程度上导致了信贷业务追责问责成效不突出。

（一）健全信贷问责体系，全面落实信贷责任

农合机构应不断完善信贷问责机制建设，制定标准化、规范化的问责体系。一是健全追责问责制度。农合机构应进一步健全信贷问责相关制度，细化授信过程中各级主体的责任，为追责问责提供制度层面的依据。二是建立相关配套机制。建立专门的审计监督机制，由审计部门对信贷追责问责过程进行监督，落实动态调整机制，结合实际情况不断完善问责体系，促进问责工作有效开展。三是建立独立问责部门。对于规模较小的农合机构，可以考虑在总行设立该部门，通过独立的、专门的部門来追究相关人员责任，可以有效避免因其他因素干扰而影响问责工作的开展，确保追责问责落实落细。

（二）捕捉道德风险苗头，精准把握问责时机

农合机构要有效防范道德风险，减少因信息不对称而带来的不良影响。一是要加强信贷人员监督。定期不定期开展业务检查，一方面便于进一步掌握本机构信贷情况，以便制定更为合理的经营计划；另一方面也能起到约束信贷人员的作用，督促其依法合规办理业务。另外，对于违规违纪的人员，也能尽早发现，及时问责。二是要加强授信客户监督。对授信客户要进行抽查，实地调研了解经营状况、贷款用途等，对于出现道德风险苗头的客户，严格按照约定追究相应责任，尽可能将风险扼杀在摇篮里。此外，对于已经形成的不良，不能进行“一刀切”，要按照后期清收化解成效进行有差别的问责。

（三）约束与激励相并重，明晰追责问责边界

农合机构首先要明确内部各层级的业务职责，建立责任清单，与权力清单相对应，做好岗位职责划分，以便风险发生时更加高效地开展责任认定工作。追究信贷人员责任时，应严格秉持以事实为基础，以制度为依据的原则，明确追责问责的边界，将追责与免责相结合，全面落实尽职免责、保全免责、收回免责，在职兼职清收追责、免职专职清收追责、撤职降职清收追责、司法追责。既要调动信贷工作者的积极性，又要全力保障信贷工作的严肃性，确保依法合规放贷，切实防范金融风险。

（四）强化人才队伍建设，筑牢追责问责根基

农合机构可以从两个方面强化人才队伍建设，一是全力培养内部人才。通过讲座培训、业务竞赛、经验交流、案例分析等多种方式，进行长期、精准、系统、科学的培养。同时，要把专业知识与支农支小市场定位相结合，不能“闭门造车”，要学会“走出去”，走进农村、走进企业，全面了解外部实际情况。二是大力挖掘外部优质人才。通过机构文化、发展前景等吸引优质人才加入，为机构发展注入新鲜血液，最重要的是要留住优质人才，长期为机构的发展贡献智慧和力量。内部培养、外部招募双管齐下，全面强化人员素质，提高业务技能，打造一支业务精湛、作风严谨的信贷责任认定人才队伍。

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（作者单位：中国人民银行武威市中心支行）责任编辑：李政