“放管服”改革对营商环境优化的作用机理研究

高京燕

一、前言

近年来，营商环境持续优化成为国家关注的重点问题。“优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力”。要持续优化营商环境，“必须下大功夫、真功夫，进一步深化‘放管服’改革”，把“放管服”改革作为优化营商环境的重要抓手，致力于打造“法治化、国际化、便利化”营商环境。

国内学者就“放管服”改革和营商环境优化之间的关系进行了一些研究。李瑞峰（2018）认为我国营商环境仍然面临一些问题，从合理“放”、全面“改”、努力“减”、加强“惠”四个方面探讨了营商环境优化的具体措施。娄成武和张国勇（2018）论述了如何构建营商环境优化的长效机制，并指出应以政府“放管服”改革为核心，推动营商环境建设制度化。宋林霖和何成祥（2018）认为，优化营商环境目标的确立，是“放管服”改革进入2.0 时代的标志，并从优化营商环境的目标出发分析了“放管服”改革推进的路径。葛玉御（2017）则以税收为例，系统分析了税收“放管服”改革对营商环境优化的路径分析。显然，“放管服”改革与营商环境优化之间存在必然的联系，这种联系究竟是什么？“放管服”改革对营商环境优化又存在怎样的作用？要解决这一问题，必须要深刻理解“放管服”改革的内涵，准确把握“放管服”改革与营商环境优化的内在关系。

二、“放管服”改革的内涵

“放管服”改革是各级政府部门关注的大事、要事，是持续推动营商环境优化的关键驱动力。在此背景下，学术界也在持续关注如何深化“放管服”改革，进一步优化营商环境，那么“放管服”改革的核心内容包括哪些呢，首先需要明确“放管服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称，就这三部分内容分别进行深入研究，可以发现：

（一）“放”即简政放权，是“放管服”改革的基础和前提

“放”不仅包含了中央向地方放权、政府向市场放权，同时也包含了精简繁杂的审批、提高经济运转的速度。因此，“放”的核心是将管理型政府逐步转变为服务型政府，并将政府、市场、社会的权责边界进行梳理并重新界定，减少管理内容，放还部分权责，更好发挥市场以及基层的能动作用；“放”的难点是究竟哪些该放、哪些不该放，考验的是政府推动改革的勇气和能力；“放”的目的是约束权力，防止权力滥用，降低市场活动的制度性交易成本，减少微观市场行为主体开展市场活动的阻碍，激发市场活力。

（二）“管”即放管结合，是“放管服”改革的手段和措施

“管”就是要在简政放权的基础上，加强事中事后监管职能，避免“一放就乱”，同时通过科学、合理地“管”，促进内容广、力度大地“放”。因此，“管”的核心是政府管理内容、方式等转型升级的问题，突出市场或社会由于科技进步或其他因素导致的动态影响作用，及时跟进和调整，继而创新监管机制和监管方式，实现监管法制化和常态化；“管”的难点是哪些该放，哪些该管，如何以刚性的制度来管权限权，实现“放以能管，管以敢放”；“管”的目的是实现简政放权与事中事后监管的有效对接，从而使得市场以及社会富有活力地有序运转。

（三）“服”即优化服务，是“放管服”改革的目的和目标

“服”即加强政府人员尤其是审批人员的服务意识，通过政府部门行政资源互联互通和各类政务平台建设，为市场主体和群众提供更加优化的服务。因此，“服”的核心是提升政府治理能力，包括治理理念的进步，治理机制的提升和治理体系的改善；“服”的难点是如何创新服务模式和服务方式，真正提升政府行政效能和群众办事便利度，切实增强群众获得感；政府本身的角色决定了“管理就是服务”，简政放权，放管结合，最终落脚点是优化服务，“服”渗透在“放”和“管”两个环节的全过程，是“放管服”改革的核心和价值所在，最终建设成为服务型政府令广大人民满意。

综上，“放管服”改革通过政府职能的转变，行政管理体制不断改革与深化，“放”、“管”、“服”三者间协同并进，才能最大程度发挥改革效能。

三、“放管服”改革与营商环境优化的内在关系

“放管服”改革与营商环境优化是一体两面，二者相互相成：深化“放管服”改革是优化营商环境的内在要求和必然选择；推进“放管服”改革，落脚点和根本目的是营造和优化营商环境。基于此，本文建立了“放管服”改革与营商环境优化之间内在关系的分析框架（如图1 所示），并在此基础上进一步分析“放管服”改革对营商环境优化的作用机理及其效果。

图1 “放管服”改革与营商环境优化的内在关系分析框架

（一）“放管服”改革是营商环境优化的必然选择

打造良好的营商环境是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，要坚持把“放管服”改革作为先手棋，着力营造更加良好的法治化、国际化、便利化营商环境。

1.“放管服”改革是营造“法治化”营商环境的根本保障。市场经济归根到底是遵循契约精神的法治经济，因此“法制化”成为了优化营商环境的终组成。建设法制化营商环境需要加快法治建设，推动体制机制创新。营造“法治化”营商环境，其根本是建设一个公正、高效、透明的法治政府。而“放管服”改革正是转变政府职能、建设法治政府的重要手段，是建设公平公正、秩序井然、富有活力的“法治化”营商环境的重要途径。

2.“放管服”改革是营造“国际化”营商环境的重要举措。要想通过国际交流合作来提升国际竞争力，建设“国际化”营商环境必不可少。打造“国际化”营商环境，其内涵是建立符合国际惯例和世贸规则的市场经济运行机制和体系，建设竞争、高效、规范的市场秩序。中国经济已深度融入世界经济，要想实现建设“国际化”营商环境的目标，离不开行政体制机制的革新，关注顶层设计从而破除障碍，通过行政体制改革、政府职能转换和优质高效服务来全面提升国际竞争优势，并不断完善和优化“国际化”营商环境。

3.“放管服”改革是营造“便利化”营商环境的关键途径。营商环境说到底就是要培育“便利化”。世界银行的营商环境评价指标体系是世界上认可程度较高的一套衡量标准，指标中如开办企业和获取电力等便是衡量国家或地区便利化的重要标准。我国在便利化程度方面还应进一步提升，这就要求将管理与服务有效融合，建设人民满意的服务型政府。这既是行政体制改革的内在需求，也是“放管服”改革的核心目标。因此，营造“便利化”营商环境的关键是要持续深入推进“放管服”改革，减少政府对市场的过度干预并将一部分权限放还市场，转而通过事中事后监管实现放管结合，以此提高政府行政效能。

（二）营商环境优化是“放管服”改革的根本目的

深化“放管服”改革是全面深化改革的重要举措，是转变政府职能、优化政务环境的理论指导和实践途径，其根本目的就是营商环境的优化和提升。

1.营商环境是否优化是衡量“放管服”改革成效的标准。评价“放管服”改革的成效，根本落脚点在企业和群众的满意程度以及实际获得感。因此，“放管服”改革的成效不能光看取消了多少行政许可事项、公布了多少张事项清单，更要看改革是否优化了市场参与主体所处的发展环境、是否激发了市场活力，应把群众和企业的期望作为基本出发点，并把营商环境是否优化作为最根本的检验标准。为此，“放管服”改革应聚焦人民群众最关心的共性问题，从而确定改革的具体目标，针对性地优化改革路径，继而破除创新发展的“堵点”、解决创新创业的“痛点”和消除监管服务的“盲点”，让群众在“放管服”改革进程中的获得感不断增强，让企业切实感受到营商环境的优化。

2.营商环境优化是“放管服”改革的最终落脚点。推进“放管服”改革，其主要目的就是以改促升，实现政府职能转型，提升政务服务能力，不断优化政务环境、市场环境、制度环境等各类环境，激发市场内在活力。说到底，“放管服”改革的落脚点就是营造发展软环境，就是要持续不断地优化“营商环境”。不找准“放管服”的落脚点，不把脉基层问题的症结，就很难将“放管服”改革成效达成群众期望水平。这就要求“放管服”改革应以营造宽松平等的市场准入环境、规范审慎的政府监管环境、开放便利的投资贸易环境和高效便捷的政务服务环境等为前提，将制度环境软实力提升作为重要目标，始终坚持并持续推进营商环境的法治化、国际化、便利化进程。

四、结语

“放管服”改革作为营商环境优化的必然选择，在改革助推作用下营商环境持续向好，各地营商环境不断优化，通过“放管服”改革的内涵分析，以及“放管服”改革与营商环境优化的内在关系分析，我们明确了实施“放管服”改革的根本目的就是优化营商环境，通过二者间的作用机理分析以及实践效果，发现“放”、“管”、“服”分别对营商环境的活力、公平以及效率产生了显著影响，具体的结论如下：

（一）“简政放权”放出营商环境的活力

良好的营商环境，其关键是要求要素市场的自由流动，市场充分发挥资源配置作用，这就要求政府不断推进职能转变，减少对市场的直接干预，从而提升市场在资源配置中的决定性作用，这就要求将简政放权作为重要突破口。通过行政审批流程精简、管理体制优化创新、革除寻租权力等，行政审批便利化极大提升，一定程度激发了大众创业万众创新活力。综上，通过简政放权，可以进一步理清政府和市场的权责边界，减少政府干预，放宽企业经营发展的制度性约束，从而为营商环境优化提供制度保障，并最大限度激发市场活力。

（二）“放管结合”管出营商环境的公平

公开透明成为构建良好营商环境的基本前提之一，规范行使政府权力确保了责、权、利间的清晰界限，防止了徇私舞弊以及权力寻租等情况的发生。公平竞争是市场参与主体的基本诉求，也是充分发挥市场作用机制的前提，针对可能存在的注重事前审批，轻视事中、事后监管的一些弊端，这就要求优化营商环境既要通过“简政放权”放活市场活力，更要通过完善事中、事后监管建立公平竞争的市场秩序，坚持放管结合，边放权，边监管，实现“管而放活、活而不乱”。随着“互联网+监管”新载体的出现，信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台逐步建立，“双随机、一公开”抽查监管等新方式不断涌现，保证了有效和规范监管，极大地减少了企业负担和权力寻租现象的发生。因此，规范有效的监管是简政放权的必然要求，是市场公平竞争的根本保证，更是营商环境优化的重要基础。

（三）“优化服务”优出营商环境的效率

优化营商环境，关键在于优化服务，解决政府与公众“最后一公里”的问题，只有不断创新优化审批流程，改进审批服务，才能让投资审批更便捷，让企业有更多的获得感和更高的满意度，从而形成打通优化营商环境“最后一公里”的合力。要想让政策举措更加贴近企业需求、符合群众需要，这需要经过大范围调研确定民众核心需求，切实保证好‘最后一公里’的服务效率。为切实提高政府监管服务水平，为企业提供全方位、高质量的服务，国务院将“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，先后颁布多个政策文件促进“证照分离”、“多证合一”、“最多跑一次”、“不见面审批”等商事制度改革措施持续推进，大大提升了审批效能，优化了企业注册登记的便利性，营商环境得以不断改善。

总的来说，“放管服”改革是优化营商环境的必然选择，其关键是通过“简政放权、放管结合、优化服务”三管齐下，放出营商环境的活力、管出营商环境的公平、优出营商环境的效率，进而致力于营造法治化、国际化、便利化的国际一流营商环境。

引用

[1]李瑞峰.如何构建更加和谐的营商环境[J].人民论坛,2018(11):82-83.

[2]娄成武,张国勇.治理视阈下的营商环境:内在逻辑与构建思路[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2018(02):59-65+177.

[3]宋林霖,何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理,2018(04):67-72.

[4]葛玉御.税收“放管服”改善营商环境的路径研究[J].2017(11):32-36.

[5]熊丽.国务院常务会议为何持续聚焦“营商环境”[N].经济日报,2018-01-20.

[6]解安,杨峰.“放、管、服”改革的经验启示及路径优化[J].中国行政管理,2018(05):158-159.

[7]杜宴林.营商环境“优化”的本质是“法治化”[N].吉林日报,2018-03-26.