首轮“双一流”建设政策执行的现实困境与破解之道——基于史密斯政策执行过程模型的分析

李人杰， 王 燕， 段从宇

(1.厦门大学 教育研究院， 厦门 361005; 2.莆田学院 基础教育学院， 莆田 351100；3.深圳大学 教育学部， 深圳 518060)

一、问题提出

作为新时代中国高等教育最重要的顶层设计和宏图擘画，“双一流”建设为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力支撑。从政策体系建设来看，自2015年10月国家发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)以来，伴随着《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下简称《实施办法》)、《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)等系列政策文件出台，我国“双一流”建设的纲领路线及行动指南已日益明晰。但从政策实施的角度来讲，正如格雷汉姆(Grahanm)所言：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能仅占10%，而剩余的90%则取决于政策的有效执行。”[1]在这个意义上，“双一流”建设政策所蕴含的政策理想唯有通过政策执行这一关键环节才能转化为实际效果。然而，受制于大学自身组织变革的复杂性，加之受制度环境的路径锁定和资源依赖的综合作用[2]，首轮“双一流”建设政策在实施过程中仍然暴露出很多不容忽视的问题。

面对我国“双一流”政策执行中的困境，学界开始基于不同的视角探究相关的制约因素，并努力找寻相应的脱困之策，例如：孙科技分别运用委托代理理论和政策工具理论，对“双一流”政策执行活动的阻碍因素展开分析，并分别提出了针对性的对策建议[3][4]。洪成文从政策补丁的视角分析了可能对“双一流”政策执行造成影响的政策漏洞，并提出了若干政策“补丁”[5]。王建华对“双一流”建设中一流学科建设政策的非预期效果进行必要的检视，为相关政策创新提供了参考[6]。邓小华通过对“双一流”建设实施方案进行文本解读，探究地方政府推进“双一流”建设的行动逻辑及存在的问题[7]。这些研究深化了我们对于“双一流”政策执行的认识，但既有研究仍然存在一定的深化空间，比如在视域上较为狭窄孤立，在对象上缺少对中央政策文本的关注，在内容上缺乏对影响“双一流”建设相关变量的系统整合，在方法上囿于对政策文本进行静态解读。有鉴于此，本文引入史密斯政策执行过程模型，力求从动态复杂的整体视域出发，围绕“理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境”四个维度，全面审视第一个建设周期内中央层面“双一流”建设政策执行的现实困境，在此基础上针对性地提出相应的破解路径，以期为我国第二轮“双一流”建设政策执行的效能提升提供一定的参考借鉴。

二、分析框架

(一)史密斯政策执行过程模型

基于对“政策执行偏差的产生往往不是由单一因素所决定”的理解，美国政策学家史密斯(Thomas B.Smith)力求系统地梳理与归纳影响政策执行成败的关键因素，并由此提出了一个整合式的分析框架。他认为政策执行所涉因素众多，但其中最基本的、最关键的变量可具体归结为以下四类：第一，理想化政策(Ideal Policy)，即政策制定者试图引导的理想化作用模式，主要包括政策制定是否彰显科学性、是否具备可行性等。第二，执行机构(Implementation Organization)，即政府机构及其负责政策执行的具体部门，主要涉及其执行能力以及执行方式等。第三，目标群体(Target Group)，即公共政策的受施主体，是公共政策的直接作用对象，主要关涉目标群体的特性及他们对政策的认同和支持等。第四，政策环境(Policy Environment)，即能够影响政策执行或被政策执行所影响的若干环境因素，既包括政治环境，又囊括经济环境，还包含文化环境[8]。史密斯进一步指出这四大因素之间可能会因互动形成一定的“紧张”关系，但这种紧张关系可通过“及时直接回应”和“建制间接回应”两种路径进行“处理”，以实现各部分内部或各部分之间的协调状态，并支持公共政策的进一步执行。

(二)“双一流”建设政策执行分析框架

具体到教育政策领域，“双一流”建设政策在本质上也隶属于公共政策的范畴。因此，从根本上讲，它的执行过程与公共政策的执行过程理应具有趋同性和一致性，即其同样会受到理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境的影响，这些因素多元耦合、错综交织最终呈现出“双一流”建设的复杂性和“双一流”建设政策执行的复杂性互相缠绕的图景。引入史密斯政策执行过程模型作为本研究的分析工具，有助于我们从“和谐统一、有机共生”的整体视域系统地把握和理解“双一流”建设政策执行的动态复杂性特征，并可以透过各种“表面繁荣”进一步窥探首轮“双一流”建设政策执行的现实困境，进而找到从整体上优化第二轮“双一流”建设政策执行实践的切实路径。

图1 史密斯政策执行过程模型资料来源:SMITH T B. The policy implementation process[J].Policy sciences,1973,4(2):203

图2 “双一流”建设政策执行分析框架

三、首轮“双一流”建设政策执行的现实困境

首轮“双一流”建设自实施以来，各项工作有力推进，改革发展成效明显，为推动高等教育强国建设作出了积极贡献。然而，由于主客观条件复杂、相关方利益冲突、新旧矛盾交织、政策信息不对称等原因，致使政策理想与现实之间仍有鸿沟。基于史密斯政策执行过程模型，从理想化政策、执行机构、目标群体以及政策环境四个维度，可以全面探寻首轮“双一流”建设政策执行的现实困境，最终打开“双一流”建设政策实施的“黑箱”。

(一)政策本体内在限制导致政策执行力度减弱

在史密斯政策执行过程模型的分析框架内，“理想化政策”被视作影响政策执行的首要因素。“双一流”政策执行的成功与否，很大程度上取决于顶层政策本身的质量和水平，而政策自身的质量和水平又由公共政策的合理性、可行性所决定。伴随着首轮“双一流”建设的全面布展和持续推进，我国“双一流”建设政策决策失误的可能性大大降低，但政策本体层面依然存在一些内在限制性因素，影响着政策的合理性和政策执行的可行性，这些限制性因素主要表现在两方面：

其一，“双一流”建设政策文本的模糊性和政策要求的笼统性，使得政策执行目标缺乏明确性。例如《总体方案》所提出的，“到2020年若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列”中的“若干”“一批”“前列”缺乏明确的含义和指向，也没有确切和可测的标准。且有学者已经指出“世界一流”在很大程度上还没有定论，一定意义上是建构的结果，不同主体对这一概念的理解差异势必会影响政策的有序执行[9]。再如《总体方案》开宗明义地表明基本原则和指导思想，但其中诸如“加快建成”“有力支撑”等难以转化为政府的实际行为，且就具体要求来看，类似“提高基础研究水平，争做国际学术前沿并行者乃至领跑者”等表述，更多停留在“宏观话语”的政策理想层面，缺少清晰具体的实现途径和落实机制。这些限制性因素的存在会使执行机构和目标群体难以系统地把握“双一流”建设的精髓和要义，对政策理念的理解和内化也可能出现偏差，最终将加大政策信息在多级传递中失真的风险。

其二，政策工具配置存在明显错位，导致政策体系整体功能受损。一方面，同一政策内部政策工具缺乏科学合理的配置。以《总体方案》为例，命令性工具使用过溢，占比高达30.56%，劝告性工具和能力建设工具使用也较为频繁，分别占27.42%和24.19%，而系统变革型工具运用不足，仅有6.45%。另一方面，不同政策之间的政策工具使用发生明显偏移。例如在《实施办法》中，原本在《总体方案》中使用较多的劝告性工具和能力建设工具均未能得到延续性使用，使用比例分别从27.42%降至7.50%、24.19%降至5.00%，而命令性工具反被大幅使用，选择比例也从30.65%跃升到了65.00%[10]。在政策执行过程中，虽然命令性工具的使用可以更好地贯彻政府意志，提高政策效率，降低执行成本，但是过度使用极易导致短期内各利益攸关方的矛盾和冲突[11]，且不论是同一政策内部政策工具均衡性不足，还是不同政策之间工具使用协调性不佳，都会损害政策体系的整体功能，导致“双一流”建设政策衔接出现缝隙、政策对接产生隔阂，进而诱发相关政策被“变通性”“偏差式”执行，影响政策效果的充分发挥。

(二)机构执行能力不足致使政策执行效率降低

执行机构是政策执行行为的具体承担者，任何公共政策的有效实施都需要各级各类执行机构按照国家层面的政策要求及时推进地方化进程。根据委托代理理论，中央政府主要负责制定“双一流”政策方案，而政策执行事宜则将委托给地方政府及其组成部门具体实施。因此，政策执行的效果将在很大程度上受地方政府和职能部门执行能力的影响。然而，审视首轮“双一流”建设政策的实施过程可以发现，地方政府和职能部门的执行能力及执行方式仍未能有效支撑起建设目标的达成，主要体现在以下两点：

第一，地方政府因过分关注政绩，从而对政策进行选择式执行。在“政治晋升锦标赛”中，辖区内入选“双一流”建设行列的高校/学科数量将会直接体现出地方政府的政绩。而当前就已出现部分省份强调“双一流”建设的考核结果与领导政绩挂钩的现象，如安徽省明确提出将一流学科专业与高水平大学建设工作纳入省政府目标绩效管理考核、省管领导班子和领导干部综合考核[12]。而广东、江苏、湖南等11个省份更是直接把各种排名作为衡量“双一流”建设效果的依据，强调将进入ESI前1%或1‰学科数作为“双一流”的建设目标和立项条件[13]。此外，绝大多数省份都以力度空前的投入助力“双一流”建设，其中东部地区平均每个省每年投入11.32亿元，中部地区投入8.60亿元，西部地区投入1.30亿元，虽然“一流大学和一流学科建设无财不立”，但对于资金投入的过度强调，也很大程度上反映出地方政府过分以资金投入为“诱饵”，意欲在短期内实现政策目标的急功近利心态。凡此种种，都体现出地方政府在政绩观影响下，片面选择“见效快”“周期短”“成效高”的政策举措进行执行，这将向目标群体释放不准确的政策信息，使政策执行产生误差。

第二，执行部门之间因协调不畅，从而造成多元主体合作共治机制缺失。总体而言，任何一项重大公共政策都具有经济、政治、文化等多属性特征，其政策目标的实现取决于多部门的协同配合[14]，对于“双一流”建设政策的执行来说亦概莫能外。但从地方政策的制定主体来看，虽有18个省(市)“双一流”建设实施意见直接出自省级人民政府之手，但上海、河南、云南等7个省(市)仍然只由教育厅及财政厅颁布[15]，而这些职能部门与其他政府部门处于同一层级，无法对其他部门下达任务部署、了解进展情况、落实核对检查。从地方政策的具体要求来看，虽然山西、吉林、陕西等7个省在政策文本中提到由多个部门联合推进“双一流”建设，但对于各个部门具体的职能和责任并未作出详尽划分，并且甘肃、四川、山东3个省提及的部门任务分配中，更只是简单提及由省教育厅、省财政厅、省发展改革委负责规划部署、推进实施、监督管理等工作[16]，繁重的建设任务仅靠三部门落实难免力有不逮。总而言之，多元主体合作共治机制的缺失，将极大降低“双一流”建设政策执行的效率。

(三)目标群体认知偏差造成政策执行阻力增大

史密斯认为，在政策执行过程中，目标群体是政策损益的被动接受者，目标群体自身的复杂性、既有的政策经验、对政策的认可程度以及对政策的认知水平等都是影响政策执行的重要因素。具体到“双一流”建设来看，高等教育系统内部所有高校均隶属于政策目标群体的范畴，其中，部属高校因办学实力雄厚而成为政策的直接目标群体，而地方高校因为距离“一流”目标较远，只能成为政策话语中的目标群体。在政策执行过程中，不同类型的目标群体对于“双一流”建设政策存在不同程度的认知偏差，主要体现在：

第一，部属高校因指标化的政策理解，从而阻碍了“世界一流”目标的实现。通过检视42所一流大学建设方案发现，多数部属高校建设一流大学的出发点主要是为了响应国家政策要求，存在严重的“迎评倾向”“功利化的参选以争取到更多的资金支持”等问题，对于外在政策要求的过分依附，偏离了建设一流大学应有的逻辑起点[17]。由此，部属高校“双一流”建设目标逐渐陷入一流指标的政策理解之中，对于真正实现“中国特色、世界一流”产生极大的认知偏差。很多部属高校领导者关注的也只是科研指标或排名指标的一流，对于成果本身之于科学或经济社会发展的价值漠不关心[18]。在此背景下，诸如服务弱势群体、满足多样学生需求、改进教学质量、发挥社会批判功能作为实现“双一流”建设目标的必然要求，则会由于指标可见性小或与排名无直接关联而被忽视，最终使“双一流”建设偏离提升教育教学质量、培养引领时代进步的一流人才的根本旨向和核心任务[19]。

第二，地方高校因难获政策红利，从而降低了对“双一流”建设参与的积极性。虽然“双一流”建设政策的目标群体面向的是高等教育系统内的所有高校，但“双一流”的建设目标和建设对象始终都是一流，而非“非一流”。从数量上看，首轮“双一流”建设高校中地方高校入选47所，占入选学校总数的33.6%；入选学科数53个，占入选学科总数的11.4%[20]。从高校经费来看，在第一轮建设周期内，央属高校年总收入达2810.4亿元，校均收入24.22亿元，而地方高校年总收入虽然达到6707.78亿元，但校均收入仅有2.70亿元。从人才引留来讲，“双一流”高校的高端人才占全国总量的93.61%，地方高校则仅有6.39%[21]，因此，当地方高校在争取教育经费、优质师资、发展机遇、基础设施建设等方面占不到任何优势时，就会挫伤其参与“双一流”建设的积极性，弱化“双一流”建设的主体责任，产生“无获益不作为”的认知偏差，并进一步降低对《指导意见》提出的诸如“优化学科布局”“建设高素质教师队伍”“提升科学研究水平”等一般性政策要求的实施意愿。

(四)政策环境建设乏力引致政策执行基础薄弱

在史密斯看来，政策执行是一个具象化的过程，是将政策本身所蕴含的规范、原则和意图等落实于具体情境中的过程，在这个过程中，政策执行不可避免地会受到所处环境的影响和制约。具体来看，经济环境、政治环境、社会环境均能影响“双一流”建设政策的有效执行。但在政治环境方面，建设世界一流大学和一流学科已经成为党中央、国务院作出的重大战略部署，为建设高校创造优良的政策制度环境也早已成为三部委(教育部、财政部、国家发展改革委)共识。故此，“双一流”建设政策环境方面的现实困境主要体现在经济环境与社会环境两方面：

首先，在经济环境维度，“双一流”建设存在过度依赖政府财政拨款的问题，从而弱化了政策执行的多元投入保障。从总体上看，有研究通过分析我国32所“双一流”建设高校的经费来源发现，一般公共预算拨款在2016—2020年的占比均在40%左右[22]。从个体上看，以一流建设高校中比较有代表性的上海交通大学为个案分析发现，2016年总收入中财政拨款收入占32.74%，科研事业收入占24.69%(其中16.54%为非同级财政拨款)，教育事业收入占22.11%(其中13.23%为学费收入)，其他收入占18.75%(其中11.77%为非同级财政拨款)[23]。由此可见，我国世界一流建设高校在经费来源结构方面，除政府拨款外，学费、经营收入、捐赠等其他来源收入占比长期偏低。可以预见，如果“双一流”建设长期依赖单一的政府财政拨款，那么高校的自我筹资意识和能力将会持续下降，在此背景下，一旦国家减少重点项目投资，转而通过更加市场化的手段进行资源配置，国内顶尖高校能否依然保持卓越将会是个疑问[24]。

其次，在社会环境维度，“双一流”建设存在公众参与不足及遴选标准不透明的问题，从而削弱了政策执行的社会支撑。在政策制定和执行过程中，利益相关者的广泛参与、政策方案的公开性都会影响到公众对于政策的判断，从而影响到政策执行的社会环境。一方面，我国长期以来实行“中心—边缘”的社会治理结构产生了政策制定过程中政府一元主体的格局，具体到“双一流”政策的制定中就会导致公众质疑政策制定的封闭性，如有学者专就知乎论坛197条“双一流”建设相关话题进行统计发现，持“政府主导性强与利益相关者协商不足”观点的词条高达50%[25]。另一方面，“双一流”建设名单公布伊始，公众就在知乎论坛就相关问题做出大量讨论，接近一半的评论者认为遴选标准的公布是非常有必要的[26]，但《总体方案》《实施办法》等相关政策文件仅对遴选条件、遴选程序等作出了总体性描述，而未将详细具体的遴选标准向大众进行明确和公开，这就进一步加剧了社会各界对于“双一流”建设遴选指标透明度的质疑。如果第二轮“双一流”建设对此类问题继续放任不管，久而久之，“积极吸引社会捐赠，扩大社会合作，健全社会支持长效机制，多渠道汇聚资源”的政策期许恐将难以实现。

四、“双一流”建设政策执行现实困境的破解之道

“回应”阶段是史密斯政策执行过程模型的重要部分，通过“回应”可以对“双一流”政策执行过程中的“紧张”关系进行“处理”，从而最大限度地摆脱各执行环节因性能不佳及互动不充分而产生的政策执行困境。减少首轮“双一流”建设政策执行过程中的梗阻现象，实现第二轮“双一流”建设政策效益的合理释放，关键就是要从理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境四个维度进行重点“处理”以达至理想的“回应”效果。

(一)优化制度顶层设计，提高政策执行力度

中央政府—地方政府—高等学校构建起了“双一流”建设政策的执行系统，而贯穿其中起指导作用的则是政策本身。为了确保“双一流”建设“三步走”战略目标的顺利实现，应当进一步优化制度顶层设计，解决因政策本体内在限制而导致的政策执行力度减弱问题。第一，要明确政策目标，细化政策内容。一方面，可将“三步走”战略目标的每一步分解为近期、中期和远期目标，规定每期目标进入“世界一流”大学或学科数量的上下限[27]，以保证总体目标的实现。此外，中央政府还需要出台相关文件，进一步澄明“世界一流”的标准，构建科学合理的评价体系，同时提升政策表述的明确性，澄清“行列”“前列”等政策话语的含义，建立更为清晰可见的政策地图。另一方面，需要通过科学制定“双一流”建设规划，细化具体条目，完善政策内容。通过广泛的调研访谈，掌握事实材料，提升政策执行的科学性，坚持协商对话的基本方法，加强政策研究者、决策者和执行者之间的沟通与合作，切实增加政策执行的可行性，对各级各类执行组织的权责进行细致划分，建立地方政府的分担落实机制。第二，要科学合理配置政策工具，形成政策工具合力。后续中央层面出台“双一流”政策文件，需要综合使用多种政策工具，实现不同类型政策工具之间的优势互补。在使用命令性政策工具以规范利益主体行为的同时，还需要通过信息发布等混合性政策工具以及简政放权等系统变革工具，充分调动不同主体参与“双一流”建设的积极性[28]。除此之外，在后期制定其他相关配套政策时，既要根据政策内容的不同而适时调整政策工具，更要注重政策工具使用的系统性问题。

(二)强化机构执行能力，健全政策执行机制

理想化的“双一流”建设政策需要各层级执行机构的积极响应与因地制宜的政策执行才能达成目标。为了提高“双一流”建设政策执行的效率和效果，应当进一步强化地方政府及其职能部门的执行能力，健全政策执行机制，力求破解政策执行效率降低的问题。首先，对于地方政府而言，要走出将“双一流”建设作为政绩工程建设的理念误区，正确把握和领会“双一流”建设的精神实质，在“双一流”建设的目标定位和绩效评价上突出培养一流人才和服务国家战略需求，着力实现“双一流”建设的制度创新，重点排除制约高校发展的体制障碍、管理障碍和技术障碍。同时，中央政府要建立地方政府对高校管理的负面清单，划定地方政府职能边界，对于首轮“双一流”建设中出现的，诸如部分地区和高校重金争夺优秀人才、资源过度向优势学科倾斜等问题进行合理规制，通过完善“双一流”建设的政策体系从而形成完整的制度约束、促进事前、事中、事后监督的优势互补进行监督约束、明确地方政府政策执行的责任义务实现责任约束等方式，加强对地方政府的利益约束。其次，对于职能部门而言，应强化高位推动，建立“双一流”建设政策的多部门执行协调机制。在现实的政策执行场域，地方政府要成立“以党委为核心”的“双一流”建设领导小组，对各部门被匹配的分目标进行科学界定和精准划分，形成责任明确、任务清晰的目标体系，改变教育行政部门“单枪匹马”现状，改善因分工模糊造成的职责懈怠，以协同收益共享和协同成本共担、构建利益和责任共同体的方式提高职能部门协同意愿。此外，要建立并优化部门联席会议制度，将教育、财政、社会保障、组织等部门以及民间组织等纳入执行部门，以协作和整合为手段，化解部门之间的治理冲突，避免政府部门卸责，强化部门之间沟通交流，系统推进政策执行分工[29]。

(三)提升目标群体认知，增强其政策参与意愿

“双一流”建设政策的最终落地，依赖于目标群体的科学认知与自觉行动。为了提高目标群体对于“双一流”建设政策的认知能力，应致力于增强目标群体对“双一流”建设政策的认同度、参与度和满意度，从而解决政策执行阻力增大的问题。首先，对于部属高校来说，要提高政策理念内化能力，正确理解“中国特色、世界一流”的真正内涵。虽然当前无论是在政策制定还是在学术研究中，都未对世界一流大学给出一个明确清晰的定义，但部属高校应摆脱“世界的就是一流的或是世界大学排名中名列前茅的就是一流”的认知偏差，认识到SCI、SSCI论文数量等数字化指标仅是学术研究中的副产品而绝非“双一流”建设的全部意义，明确“中国特色与世界一流的统一”才是“双一流”建设的根本标识。同时，要加强自身的制度体系和制度能力建设，积极借鉴世界一流大学的办学经验，建立与“双一流”建设相匹配的校长职业化制度、职员专业化制度、终身教职制度、同行评审制度等现代大学制度，以真正成为具有中国特色、中国风格、中国气派的世界一流大学。其次，对于地方高校而言，应提升“双一流”建设的参与意愿，增强其“双一流”建设的积极性。虽然“双一流”建设明确以“扶优扶强扶特”为价值取向，但对于地方高校来说依然在“创特创优”方面潜力巨大。从“双一流”建设政策的基本逻辑来看，若干关联的一流学科形成一流学科群，而若干一流的学科群形成一流大学。因此，地方高校创设“双一流”要在“学科维度”着紧用力[30]，具体来说应扶持主导学科，培育特色学科，优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，走“以点带面、以特制胜”的发展道路。同时也要明确一流高校的办学定位和建设目标，提升其服务地方经济社会发展的责任感和紧迫感，主动找寻与区域产业、企业的共生发展点，打牢发展基础、坚持久久为功，致力于形成“人无我有、人有我优、人优我特”的办学格局。

(四)改善政策执行环境，夯实政策执行基础

“双一流”建设政策只有与其所处的环境达成平衡，才能取得理想的执行效果。为改善“双一流”建设政策环境建设乏力境况，应积极改善政策执行环境，优化政策执行生态，从而夯实“双一流”建设政策的执行基础。第一，开辟多元化筹资渠道，培育建设高校的自生能力。一方面，政府需要不断健全高等教育经费保障、投入及筹资机制，财政教育经费分配抓重点关键、聚焦短板弱项；另一方面，高校自身需要提升通过多元化筹资渠道获取资源的能力，积极通过校友捐赠、产学研合作、企业投资、社会服务等多种方式争取社会各方资源，形成多元支持的长效机制。此外，需要注重提升建设高校资金使用效益，建立完善的“双一流”建设资金预算、支出、决算管理制度，加强“双一流”建设资金的审计和监督，实现对建设资金的科学、精准、高效、合理使用，为政策执行提供持久的经济保障。第二，要促进社会认可，打通“双一流”建设的社会支持通道。通过出版书刊、举办各种讲座、在主流媒体接受采访、发表评论、举办媒体吹风会、报告会和培训班等宣传方式，使公众获得比较全面的“双一流”政策信息，推动公众对该政策的理解和认同，在执行过程中与后续文件出台时应当科学、适当地引导公众积极参与，尤其需要鼓励各类高校的管理者和师生的踊跃加入，以促进参与主体的多元发展，从而提高政策的客观性与公正性。与此同时，为了保障公众的知情权，可以考虑在第二轮的政策设计中适时、适当地公布遴选标准，将入选名单的评审主体、评审标准等一并纳入公开内容中，以抵消公众对政策制定的科学性质疑，使高校、企业、社会之间形成有利于政策实施的“同向效应”，为政策执行创设良好的社会氛围。

五、结语

总之，“双一流”建设政策执行是一项复杂、系统的综合性工程，当“徒法不能以自行”的共识呼之欲出，政策执行理应从实践操作上升为学理分析，纳入“双一流”建设政策的研究之中，并持续以理论研究反哺政策实践，实现第二轮“双一流”建设政策执行的科学调整和系统推进。在2016年启动至2020年结束的首轮“双一流”建设中，各地各建设高校积极落实主体责任，不断深化认识，稳步推进人才培养、成效评价、科研管理等关键领域和关键环节改革创新，但在建设过程中仍然存在高层次创新人才供给能力不足、服务国家战略需求不够精准、资源配置亟待优化等突出问题，为此教育部、财政部、国家发展改革委三部委于2022年1月26日联合印发了《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》，这对于完善“双一流”建设政策体系的完整性和全面性、提升政策本身的科学性和可行性具有重大的现实意义。但政策的落实、目标的实现不仅仅需要制度的优化与内容的完善，同样需要在执行机构执行行为的规范、目标群体认知偏差的纠正、良性政策环境的创设等方面持续作出改进，唯有此才能促使“双一流”建设政策沿着决策者“如期所是”的方向行进，并最终在解决中国问题、服务经济社会高质量发展中创造出符合中国特色的世界一流大学和一流学科建设新模式。