我国学前公共财政投入政策的突破创新及未来展望
——基于生均财政拨款制度和生均补助制度的分析

2022-07-12 02:05庞丽娟

教育与经济 2022年3期

庞丽娟

(北京师范大学教育学部, 北京 100875)

基本实现社会主义现代化的远景目标和科教兴国、人才强国、乡村振兴等战略实施与全面实行“三孩生育政策”，均对作为基础性支撑的学前教育事业发展提出了更高要求和更大挑战。新形势新任务下，有效推进“幼有所育”、加快构建普及普惠并具有较好质量的学前教育公共服务体系是当前和今后我国学前教育事业发展的重要战略目标。[1]2018年中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(简称“央九条”)明确提出“到2035年，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”；党的十九届五中全会明确提出，要完善普惠性学前教育保障机制，十九届六中全会和2022年政府工作报告进一步指出，坚持以人民为中心的发展思想，促进教育公平与提升质量，特别是要“多渠道增加普惠性学前教育资源”。

财政投入政策机制是普惠性学前教育保障机制的核心与关键。[2]近年来，随着国家对普惠性学前教育发展的高度重视，在中央和地方各级政府的共同努力下，各地陆续出台了公办园、公办性质园的生均财政拨款标准和普惠性民办园的生均补助标准。(1)①公办园、公办性质园和普惠性民办园是我国普惠性学前教育资源的三种主要类型。以生均财政拨款和生均财政补助的方式对普惠性幼儿园进行财政投入，成为新时期我国建立健全普惠性学前教育保障机制的重要突破之举，是我国学前教育公共财政投入政策的重要创新。特别是对公办性质园和普惠性民办园生均财政拨款机制的“从无到有”，使得不仅是教办园，而且作为普惠性学前教育资源重要组成部分的公办性质园和普惠性民办园也拥有了制度化、稳定的财政投入，改变了较长时期以来对公办性质园和普惠性民办园缺乏财政投入或仅有个别专项、非制度化的财政投入状况，有力保障和促进了我国普惠性学前教育资源的扩大与质量提升。同时，因为普惠性学前教育保障机制，包括对公办园特别是公办性质园的生均财政拨款制度和普惠性民办园的生均补助制度，是近年新的制度创新，学前教育财政保障机制也难免还存在着一些问题与不足，需要进一步研究完善。

为深度把握当前我国普惠性学前教育财政保障机制的状况与特点，优化完善我国普惠性学前教育保障机制，本研究对我国29个省份的公办园(其中10省含公办性质园)的生均财政拨款制度，22个省份普惠性民办园的生均补助制度的相关政策文本进行了深入研究与分析，概括出当前我国普惠性幼儿园生均财政拨款制度和生均补助制度的现状与特点，同时剖析了存在的主要问题，并提出未来改革完善的思考与展望，以期为完善我国普惠性学前教育财政保障机制，更好推动我国普惠性学前教育特别是公办性质园和普惠性民办园的健康、可持续发展提供重要的制度保障。

一、制度创新：公办园、公办性质园生均财政拨款制度和普惠性民办园生均补助制度初步建立

建立以生均财政拨款或生均补助制度为主要投入机制的学前教育财政投入保障制度是我国近年教育事业改革的重要目标，[3]也是保障和促进我国学前教育事业普及普惠并有质量发展的根本之举。近年来，国家层面陆续出台了多项政策，指导并要求各地研制实施公办园财政拨款标准和普惠性民办园生均补助标准，并积极推动对公办性质园的财政保障政策。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(简称“国十条”)就明确提出“各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准”。2014年，教育部、国家发展改革委、财政部等《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》不仅要求各地研制公办园生均财政拨款标准，同时要求重视对普惠性民办园的财政补助，指出“有条件的地区可参照公办园生均公用经费标准，对普惠性民办园给予适当补贴”。2017年《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》明确提出，要“根据幼儿园可持续发展需要和当地实际，逐步制定公办园生均拨款标准和普惠性民办园的补助标准”。2018年“央九条”进一步指出，到2020年，各省制定并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准；因地制宜制定企事业单位、部队、街道、村集体办幼儿园的财政补助政策；同时要求各省要于2019年6月底前进一步完善普惠性民办园补助标准及扶持政策。

在国家政策的有力指引和推动下，我国各省积极研究开展公办园、公办性质园生均财政拨款制度和普惠性民办园生均补助制度的建设。以政策的形式明确生均财政拨款或补助标准、保障责任主体和支出范围等关键要素，是学前教育生均财政拨款制度和生均补助制度建立的主要标志。据教育部数据显示，到2020年10月，我国所有省份均已出台公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准。[4]本研究通过对各省级政府门户网站和其他权威信息平台等检索发现，截至2021年4月，全国有29个省份明确建立了省级公办园生均财政拨款制度，其中10个省还建立了公办性质园生均财政拨款制度，有22个省份建立了普惠性民办园生均补助制度。进一步分析发现，无论是已建立公办园生均财政拨款制度还是普惠性民办园生均补助制度的省份，在数量上均超过了我国省份的2/3；在地域上均覆盖了我国东、中、西部不同经济发展水平的地区。由此可见，目前我国已经初步建立了普惠性幼儿园生均财政拨款制度和生均补助制度。普惠性幼儿园生均财政拨款制度和生均补助制度的初步建立，对完善我国学前教育财政投入机制，建立适应我国普惠性学前教育资源快速有效发展的政策保障体系具有积极而深远的意义。一是从根本上改变了长期以来我国学前教育财政投入“唯教办”的倾向，[5][6]对公办性质园特别是普惠性民办园也有了财政投入，这是具有重大历史性突破意义的公共财政投入政策创新；二是改变了我国学前教育财政投入长期以来以个别专项为主的状况，为普惠性学前教育的发展提供了制度化、稳定的保障机制。

二、生均标准：标准明确，省际差异明显，部分地区不同性质园标准差异较大

生均拨款标准或生均补助标准是生均财政拨款制度的核心要素，直接关系到财政投入和保障的力度和有效性。整体来看，当前我国建立普惠性幼儿园生均财政拨款和生均补助制度的省份均明确了生均拨款或补助的具体标准，这是新时期我国社会追求公平和“共享”的新发展理念在教育领域的直接体现，也是在学前教育领域追求公益普惠价值取向的直接反映。由表1可知，当前我国有29个省份已确立了公办园生均财政拨款标准，22个省份明确了普惠性民办园生均财政补助标准，并有10个省份明确了公办性质园的生均财政拨款标准。需要特别指出的是，在10个明确了公办性质园生均拨款标准的省份中，有9个省份基于其公办性质园属于公办园或公办学前教育资源的性质定位，因而将公办性质园的生均财政拨款标准嵌套于公办园生均拨款标准之中，规定公办性质园与公办园实行一体化的生均财政拨款标准；如天津市专门出台了《机关企事业单位办和村办幼儿园生均公用经费拨款标准》，并且与其公办园生均拨款标准是一致的。

表129省公办园生均财政拨款标准与22省普惠性民办园生均财政补助标准

从标准水平来看，各省普惠性幼儿园生均财政拨款和补助标准主要集中在1000元/年以下，仅少数省份在1000元/年以上。公办园生均财政拨款标准超过1000元/年的省份有北京、河南、天津、上海、陕西(学前一年)、青海等6省，其中北京和天津的公办性质园生均拨款也在1000元/年以上；普惠性民办园生均补助标准超过1000元/年的有北京、天津、陕西、海南等4省。另外，大部分省份实行省域内统一的拨款标准，部分省份依据地区或幼儿园质量等级等要素实行差异化的生均拨款标准。在公办园生均拨款标准方面，河南、甘肃、广西等3省按照城市、县镇、农村不同地域制定了不同的拨款标准，城市地区的标准明显高于县镇和农村地区；重庆则按照园所质量等级对一、二、三级公办园实行差异化的生均财政拨款；陕西则规定公办园学前一年和中小班的生均拨款标准分别为1300元/年和400元/年。在对普惠性民办园生均补助标准方面，安徽根据普惠性民办园所处地域，对城市和县镇普惠性民办园的生均补助分别为300元/年和200元/年；天津、重庆则根据园所的质量等级对普惠性民办园进行生均补助，质量等级越高补助标准则越高，体现出明显的政策激励导向；陕西对普惠性民办园的补助与公办园的拨款标准一样，均实行学前一年1300元/年，中小班400元/年的补助标准。

从标准水平的差异来看，主要体现在省际差异和不同性质园差异两个方面。在省际差异方面，无论是公办园、公办性质园生均拨款标准还是普惠性民办园的生均补助标准，省际差异都较明显。以天津为例，目前对公办园、公办性质园的生均拨款标准为1200元/年，是标准较低的省份如安徽、广东、贵州、湖北(500元/年)等的2.4倍，是河北(400元/年)的3倍；天津对普惠性民办园最低的生均补助标准为2800元/年，是同类标准较低的湖南、辽宁、四川(500元/年)等的5.6倍。在不同性质普惠性幼儿园的差异方面，部分省份不同性质园生均拨款标准差异较大，其中河南、江西、吉林、广西等8省份的公办园生均拨款标准明显高于普惠性民办园，6省份公办园生均拨款标准是普惠性民办园生均补助标准的1.5～3倍。值得指出的是，天津、甘肃、海南、重庆4省(市)对普惠性民办园的生均补助标准高于公办园生均拨款标准，其中甘肃、海南对普惠性民办园的补助标准是对公办园拨款标准的2倍。

三、经费保障：纳入财政预算，并明确主要保障主体层级

明确财政保障责任主体的层级是生均财政拨款制度的关键要素，直接关涉生均拨款机制能否有效实施及其实效。[7]当前，上述省份对公办园、公办性质园的生均财政拨款和普惠性民办园生均补助经费均纳入了公共财政预算，并且多数省份明确规定了保障责任的主体层级。

概括来看，当前我国公办园生均财政拨款的保障主体层级类型主要有六类。第一类是由省级财政承担保障责任，仅北京；第二类是根据幼儿园隶属关系由同级财政保障，包括山东、江苏、浙江、河北、江西、河南、广西、甘肃、宁夏、云南、四川等11省；第三类是明确由县级财政主要承担保障责任，包括天津、重庆、湖北等3省；第四类是由市县级财政共同承担经费保障，包括安徽、贵州、福建、辽宁等4省；第五类是由省、市、县根据不同地区分比例承担，包括陕西、湖南、内蒙古、青海、海南等5省；第六类是由中央财政全额负担，仅新疆。

公办性质园生均财政拨款的保障主体主要有五类。第一类，是由省级财政全部承担保障责任，仅北京；第二类，是根据幼儿园隶属关系由同级财政作为主要保障主体，包括天津、山东、河北、江苏、浙江5省份，其中天津、河北进一步对每一类公办性质园的生均拨款经费保障责任主体分别予以了规定；第三类，是明确由县级财政承担主要保障责任，包括重庆；第四类，是由市县级财政共同作为经费保障的责任主体，包括福建；第五类，是由省、市、县根据不同地区分比例承担保障责任，包括湖南、广东2省。

普惠性民办园生均补助的保障主体类型主要有四类。第一类，是由省级财政来承担，仅北京和甘肃2省；第二类，是按照园所隶属关系由同级财政作为主要责任主体，包括山东、浙江、福建、广东、江苏、辽宁、江西、安徽、宁夏等9省；第三类，是由县级财政为主承担保障责任，包括河南、山西、重庆、四川等4省；第四类，是由省、市、县按比例分担，包括天津、湖南、内蒙古、陕西、海南、广西等6省。

综上所述，总体上看，除极个别省份明确是由省级承担，少数省份由省和市级财政分担部分责任外，大部分省份实质上是由县级财政承担经费保障的主体责任。其中，有的省份明确规定了“幼儿园生均财政拨款由县级财政主要承担保障责任”；更多的省份，尽管在政策中规定的是根据幼儿园隶属关系由同级财政保障，但由于我国学前教育实行“以县为主”的管理体制，因此除极少数由省、市直管的公办园外，绝大多数的公办园、公办性质园和普惠性民办园都隶属于县级管理，因而按照隶属关系进行保障实际上也是由县级财政承担主要的保障责任。

四、使用范围：公办园和公办性质园经费主要用于公用开支，近半数省份明确普惠性民办园经费可统筹使用

生均财政拨款和补助经费的使用范围决定了经费可以用于哪些方面，直接影响财政投入的效益和能在多大程度上发挥对普惠性资源的正向支持效应。[8][9]当前，大多数省份明确了普惠性幼儿园生均财政拨款和补助经费的使用范围，总体上看，多数省份规定，对幼儿园的生均财政拨款和生均补助经费主要用于公用经费开支；大多数省份规定公办园和公办性质园的生均财政拨款只能用于保障幼儿园正常运转、保育教育活动和其他日常工作等支出，不得用于人员经费；近半数省份规定，普惠性民办园生均补助经费可统筹用于保育教育活动、人员经费等支出。

在公办园和公办性质园生均财政拨款使用范围方面，除陕西、湖北、云南、山西、宁夏、吉林等6省外，其余省份均对公办园和公办性质园生均财政拨款的使用范围作出了明确规定。当前我国绝大多数省份的公办园、公办性质园生均财政拨款实际是生均公用经费财政拨款，北京和河南2省(市)是生均财政定额拨款。按照我国学校公用经费使用的相关规定，公用经费主要用于教学业务与管理、教师培训、后勤日常支出等，但不得用于人员经费、基本建设、偿还债务等。因此，当前各省对公办园、公办性质园生均财政拨款规定主要用于保障幼儿园正常运转、保育教育、行政管理和其他日常工作等支出。目前，只有7省份(北京、山东、贵州、河南、广西、重庆、广东)明确规定，公办园和公办性质园生均财政拨款可用于人员经费，而有16个省份明确规定不能用于人员经费。

在普惠性民办园生均补助使用范围方面，除甘肃、江西、吉林外，其余19个省份均对普惠性民办园生均补助的使用范围作出了较为明确的规定。主要有两种类型，一类是规定仅能用于幼儿园公用开支，包括浙江、福建、江苏、安徽、山西、湖南、陕西、辽宁、内蒙古9省份，均明确规定对普惠性民办园的生均补助仅限用于幼儿园日常的经常性支出和办公经费等，不得用于人员支出；另一类则规定对普惠性民办园的生均补助可以统筹用于公用开支和人员开支，包括北京、天津、山东、广东、海南、重庆、四川、广西、宁夏等9省均明确规定，普惠性民办园可以根据实际需要统筹使用财政补助经费，统筹用于日常运转、保育教育活动和人员等支出。其中，天津、河南、宁夏等省份更是明确提出，财政补助经费可以甚至是优先用于保障教职工收入等人员支出，如天津在《普惠性民办幼儿园生均经费补助项目和资金管理办法的通知》中就明确规定，财政补助经费可以用于“提高教职工收入等人员经费支出和基本公用经费支出”；河南、宁夏则规定，对普惠性民办园补助的经费可以优先用于教师“五险一金”、工资福利和培训支出等。这一政策创新不仅给予了普惠性民办园较大的经费使用自主权，更是有利于保障教师待遇、稳定教师队伍，提高普惠性民办园发展水平。

五、对我国普惠性幼儿园生均财政拨款和生均补助制度的未来展望

当前我国各省普惠性幼儿园生均财政拨款和生均补助制度普遍初步建立，特别是不仅明确了生均财政拨款或补助的具体标准，而且规定公办园与公办性质园实行一体化的生均拨款标准，对普惠性民办园也前所未有地建立了生均补助制度，并且将对三类普惠性学前教育资源的投入均纳入公共财政预算，多数省份还明确了保障责任的主体层级。以上举措不仅是新时期我国公共教育财政投入政策的重要突破、教育投入机制的重要创新，对贯彻落实十九届五中全会提出的“完善普惠性学前教育保障机制”具有重大意义，而且有利于保障对普惠性教育资源的制度化投入，对在当前基本实现现代化、建设教育强国与全面实施“三孩生育政策”背景下加快促进我国普惠性学前教育资源健康可持续发展具有积极而深远的意义。

同时，由于我国普惠性幼儿园生均财政拨款和生均补助制度尚处于建立初期，客观上还存在一些问题，有待进一步改革完善。主要体现在，一是相比于公办园，公办性质园生均财政拨款制度和普惠性民办园生均补助制度建设相对滞后。仍有部分省份尚未将公办性质园纳入公办园生均财政拨款范畴，少数省份未及时建立对普惠性民办园的生均补助制度。二是生均拨款或补助标准偏低，且不同性质园间差异较大。多地反映目前生均财政拨款标准和补助标准普遍偏低，在部分地区对普惠性民办园的补助标准又低于公办园生均拨款标准，这些地区的普惠性资源难以获得有效的财政支持。三是以县级财政为主的保障责任主体层级较低。调研发现，仅部分省份由省、市、县级财政共同承担保障责任，多数省份是以县级财政为保障责任主体，而我国中西部地区的不少县级财力有限，[10][11]较难有充足的财力承担对普惠性幼儿园的保障责任。四是多数省份规定公办园和公办性质园生均财政经费只能用于公用开支，近半数省份明确普惠性民办园补助经费可统筹用于公用开支和人员支出。这与实际中普惠性资源的办园与发展需求尚有较大差距，不能有效地支持教师队伍建设与质量提升。

十九届六中全会明确指出，要优先发展教育事业，在幼有所育上持续用力。为实现“到2035年，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”发展目标，必须全面深化改革，进一步改革完善我国普惠性学前教育财政保障机制。为此，基于前述研究分析与思考，我们特对我国公办园、公办性质园生均财政拨款制度和普惠性民办园生均补助制度的未来改革重点，提出以下思考和建议。

一是尽快建立覆盖所有类型普惠性幼儿园的生均财政拨款和补助制度。各省级政府要立足新阶段新要求，积极贯彻落实十九届五中全会“完善普惠性学前教育保障机制”的决策部署，切实履行在普惠性学前教育资源发展中定标准、建机制、促发展的主导责任，并树立“不唯公、只唯公益普惠与质量”的发展理念，尽快健全完善覆盖所有公办园、公办性质园和普惠性民办园的生均财政拨款和补助制度。已建立公办园生均拨款制度的省份要因地制宜地逐步将公办性质园纳入覆盖范围，并对拨款标准、保障主体和支出范围等核心内容作出明确规定。

二是指导推动各地根据经济发展水平和事业发展实际需要，逐步提高生均财政拨款和补助标准。首先，建议由国家研制我国东、中、西部普惠性幼儿园生均财政拨款和补助标准，作为各地普惠性幼儿园生均拨款机制的底线标准；并指导动态提高“两标准”，为普惠性学前教育资源发展提供有效保障。其次，积极发挥公共财政“兜底线、补短板、促公平”的功能，[12]对农村地区或边远贫困地区的普惠性幼儿园适当提高补助标准。再次，应着力提高对长期投入不足的公办性质园[13]的投入水平，加大财政支持力度。

三是指导推动各地从实际出发，因地制宜地确定普惠性幼儿园生均经费的保障主体及其责任划分。根据各地经济发展水平与教育发展实际，确定财政保障主体层级及其各级政府的保障责任，充分发挥省、市、县三级财政的保障作用，对经济发展水平较低、财力较薄弱的地区应相应提高保障主体层级。[14][15]对于中西部边远、欠发达的县区，省级政府应充分发挥统筹协调的作用，通过转移支付等方式提高县级政府财政供给能力，为在这些县本级财力有限地区加快补上短板、构建普惠性学前教育公共服务体系提供应有的财政长效保障机制。