城市地摊环境污染治理困境及对策研究——基于协同治理理论

胡 进

(湖南司法警官职业学院，湖南 长沙 410131)

新冠肺炎疫情防控常态化以来，我国城市经济发展面临诸多困难，疫情对城市门店经营和实体经济发展产生重大影响。2020年全国两会期间，新冠疫情防控大背景下的成都市对地摊经营规范引导和治理，极大地促进了成都市经济发展，解决了部分城市弱势群体和下岗工人的灵活再就业问题，使城市很大程度上恢复了生机和活力。[1]基于此，武汉、长沙、广州、南昌等多地政府加大对城市地摊规范引导和精细化治理，逐步通过设置临时流动摊贩点放开地摊经营限制，但经营成本低、经营流动性强和准入门槛低的自发市场行为，极易造成城市油烟空气污染、塑料垃圾污染等环境问题。虽已经引起许多地方城市政府的重视，但城市地摊环境污染治理成效的影响因素复杂，单纯依靠政府部门的治理规范明显不够。协同治理作为当前区域内达成治理规则和治理目标协同性的重要治理理念，是解决包括环境问题在内的社会问题的重要治理理论，因此，基于协同治理有效梳理当前地摊环境污染现状及治理困境，有针对性地提出有效解决城市地摊环境污染问题的对策建议，是当前城市高质量发展的迫切要求。

1 城市地摊环境污染现状——以长沙市为例

城市地摊是城市灵活就业人群或弱势群体通过自由经营地上货物或食品的摊子，包括规范点外的流动型地摊，主要为依托农贸市场型、马路市场型、人行街道型、门店型和临时设摊型等。[2]11一般城市地摊主要分布在人流量较大的区域，一方面地摊经营成本较低，大多数摊贩没安装油烟净化等环保设备，极易造成环境污染，负面新闻报道接踵而至，造成不良社会影响；另一方面，路边小食品摊、街边露天烧烤、大排档等夜宵摊环境卫生也不容忽视。长沙作为中部地区省会城市和全国文明卫生城市代表，其地摊环境污染能在一定程度上反映出当前我国大多数城市地摊环境的整体问题。此前，长沙已开放126处地摊疏导点和4处地摊夜市规范点，其主要环境问题包括城市油烟空气污染、塑料废弃物污染、噪音污染和水污染，相关情况见表1。

表1 城市地摊环境污染类型的公众调查(多选)N=300

1.1 地摊油烟空气污染

违规排放油烟造成空气污染是多数路边小食品摊、小吃街、露天烧烤店和大排档、夜宵摊最常见的环境问题，这类依托门店或依托人行街道的夜市和烧烤摊在食品烹饪、炭烧等方面易产生油烟废气颗粒物的空气污染。不仅部分商贩没有安装相关油烟排放净化装置，即便某些地摊商贩安装了价格低廉的油烟净化器，也易产生油烟废气超标等问题，特别是城市居民喜欢夏季的夜间在露天烧烤、大排档消费，而此时间段政府城市管理部门难以进行有效监管。根据国家《饮食业油烟排放标准》的政策规定和要求，夜市烧烤、大排档等依托门店型流动摊位必须安装合格的油烟净化设备，油烟废气等颗粒物物质排放应控制在2mg/m3的许可范围内。目前造成油烟废气污染的地摊存在两种情况：一是规范点外的流动型小夜市和露天烧烤摊基本没安装油烟净化设备，即便安装也仅是油烟排风扇，直接排放在空气中，部分排放量甚至超过200mg/m3；而依托门店型的烧烤摊主要安装价格低廉的油烟抽风机或净化装备，以处理风量4 000m3/h的油烟净化器为主，但调查发现，多数摊贩并未长期对此类装备进行清理，除烟净化效果非常有限。

1.2 地摊塑料垃圾污染

目前，乱扔塑料袋等塑料废弃物污染也是城市街道地摊常见的环境问题，在规范区外更严重。2008年，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，要求集贸市场等地摊摊贩或依托门店型摊贩、小商业店主等经营时，禁止免费使用或限制提供塑料购物袋和垃圾袋，来规范塑料垃圾袋、购物袋的使用。2020年11月，为响应国家政策要求，湖南省出台最严塑料购物袋、垃圾袋限制使用规定《湖南省进一步加强塑料污染治理的实施方案》，该方案明确要求杜绝使用不可降解的非环保塑料购物袋和垃圾袋，特别是农贸集市、马路市场等流动地摊区域。但调查发现，使用非环保塑料袋以及包装物随意丢弃现象较为严重。一方面非环保塑料购物袋、垃圾袋成本极低，在农贸市场摆摊经营的流动摊贩，和马路市场流动地摊的食品摊和小型水果摊，大多数主要使用的是一次性餐具和成本极低的非环保塑料袋。另一方面，使用非环保塑料袋的违规成本也低。知晓政府限塑令的流动摊贩，其使用不可降解非环保塑料袋的主要原因是违规成本低；但不知晓政府限塑令等规制规定的流动小摊贩占多数，且在疏导点外和城乡结合部地摊经营中最为突出。

1.3 地摊环境噪音污染

夜市摊和烧烤摊的油烟排放设备产生的轰鸣声、流动摊贩经营售卖声、消费者人群的吵闹声等造成的噪音污染，也是现在地摊区域的环境的重要问题。城市区域环境噪声分贝大小是衡量城市环境质量的重要指标之一，也是影响城市居民生活质量的重要因素。根据《城市区域环境噪声标准》相关规定，城市居住区、商业区的环境噪声标准为昼间60dB、夜间55dB，而夜市、烧烤摊等夜宵摊的经营区域以城市居民区街道和社区居民区为主，流动摊贩通常聚集在人流量较大、交通便利的城市商业街区。长沙市城管局和区县出示的相关数据显示，城市街道地摊和人行交通流动摊贩在内的区域环境噪声平均指数为54.2dB、道路交通噪声为68.8dB，但部分居民街道的夜间烧烤摊、夜宵摊和在人行街道进行兜售的流动摊贩的噪声，几乎都超过70dB。青年消费群体晚间易聚合在烧烤、夜宵摊，新时代开放型夜市经济的聚合效应使得夜市地摊吸引大量人群消费，此类区域环境噪声也极大超过城市区域环境标准的质量标准和要求。[3]

1.4 地摊污水问题

水污染问题也是当前制约区域环境高质量发展的重要因素。目前，城市地摊排放的污水，主要是由某些露天食品摊、水果摊和夜市摊等产生的废水不合规范排放，没有通过专门的厨余垃圾专用桶或利用雨污分流地下管网进行排污，造成臭水黑水等问题。此前，《水污染防治行动计划》要求各省市全方位加强城市黑臭水体治理。但实际情况是，城市规范点外的地摊流动性更强，政府监管缺位状态下的流动摊贩更难自律，污水、臭水等问题一直存在，不仅破坏城市街道整体环境卫生，其产生的恶臭气味和滋生的细菌病毒等更容易危害居民健康。一方面，虽然地方政府要求全面推广雨污分流，但污水管网仍处于全方位建设之中，存在一定滞后性。另一方面，城市地摊附近专门污水收集桶或餐余垃圾桶经常排满，而露天农贸市场的某些肉类摊、小吃摊和水果摊等将食材和工具清洗后的含有油污废水直接在雨水管网口排放，也严重影响城市水环境。

2 城市地摊环境污染治理困境

协同治理作为当前区域内达成治理规则和治理目标协同性的重要治理理念，强调政府、社会、企业(商贩)和公众(消费者)等不同利益主体进行理性公开的博弈竞争、协商互动和达成目标一致性，突出参与治理的多元性、协同性和自主性。[4]根据该理论，城市地摊环境污染治理应该是指城市政府、地摊摊贩、环保组织和消费者等多治理主体，基于地摊环境规制现实问题，以政府为主导，政府与摊贩、环保组织和消费者等其他利益相关者通过平等交流、对话协商等方式协同互动，达成地摊环境治理一致性目标，共同解决地摊环境问题的规制过程(如图1)。但城市地摊一直处在比较复杂的社会环境中，地摊环境治理的规制过程易受不同利益主体干扰，由于利益诉求不一致，必然会产生相应的治理困境。

2.1 政府地摊环境治理滞后

政府地摊环境污染治理不及时和监管缺位问题突出，是目前城市地摊环境污染治理的重要困境之一。在协同治理框架下，城市政府作为重要治理主体，应积极发挥主导作用，出台并落实好城市地摊环境的治理政策并及时进行监管，及时处理辖域内地摊环境卫生问题。监督城市摊贩和公众的环境卫生行为、处罚相关主体破坏地摊环境卫生的违法违规行为以及保障区域内地摊环境卫生质量，是城市政府相关部门的职责所在。而许多地摊环境污染问题一直没得到有效解决，困境之一在于城市政府相关部门监管不力、治理不及时。地摊经营时间灵活、准入门槛低，加上大部分地摊经营在夜间，对政府治理能力提出较大挑战，政府综合治理难度大。但从政府部门内部治理层面看，地摊造成的环境污染、食品安全等诸多问题通常是同时存在，常常涉及多个政府部门。政府各部门联合常规检查不到位，没有形成政府部门内部间有效解决问题的横向合作机制。

图1 城市地摊环境污染的协同治理框架图

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2.2 摊贩环境治理主动性缺失

目前，基于流动摊贩准入门槛低和个体经济利益驱动，摊贩缺乏环境治理的主动性，这也是地摊环境污染治理困境之一。协同治理理论下，摊贩作为产生地摊环境污染的重要主体，应主动参与地摊环境相关治理，成为协同治理的有效自治者和共治者。一方面，由于城市地摊准入门槛低、经营成本低，地摊摊贩们缺乏参与环境污染治理的自主性和积极性。目前政府规划的城市地摊规范点在摊贩准入方面，均要求摊贩遵守临时规范点管理制度就可进行摆摊经营，地摊准入资格较低。如长沙马路市场上摆放着“某某街道临时规范点管理制度”等。[5]诚然，部分摊贩能自觉遵守政府环境规制，保护经营辖区内的环境卫生。但从摊贩整体投入情况和调查情况看，现阶段参与地摊环境治理的情况还有待改善。另一方面，基于个体经济利益驱动，摊贩也缺乏环境治理主动性。多数摊贩即便了解相关环境管理规定，以及自身在地摊环境污染治理中具有不可推卸的责任，但考虑具体成本情况和时间问题，尤其多数流动摊贩属于小本经营，成本控制严格，利润空间不大，普遍缺乏环境治理主动性。

2.3 社会组织治理能力有限

由于社会环保组织掌握社会资源有限，同时自身社会筹资能力也有限，在参与地摊环境污染治理方面存在诸多困境。在协同治理框架下的地摊环境治理中，社会组织作为独立于政府和市场之外的第三方力量，能够在环境污染治理中作为参与者和监督者的重要角色发挥作用。近年来，环保类社会组织的数量逐渐扩展，在向公众普及环境规制政策、引导公众参与环境治理以及介入和监督政府环境治理等方面的作用越来越突出。但调查发现，环保类社会组织在地摊环境污染的治理中，一方面参与治理程度和影响度较低，参与治理的能力和实际作用仍有限。根据问卷调查，15.67%的公众表示身边有参与地摊环境污染治理的社会环保组织，而24.67%、59.67%的受访者认为没有或者不清楚。[2]42另一方面，我国环保组织筹资和资本运营只能依赖政府和外界支持，极大地影响其参与地摊环境污染治理的能力。目前，社会环保类的公共组织在城市地摊环境污染治理领域通常扮演政府助手的角色，主要宣传政府环保政策等[2]43，其参与地摊环境治理能力有待提高。

2.4 公众治理意愿与治理能力不匹配

公众不仅是城市地摊商品的重要消费者，同样也是城市区域内地摊环境污染治理的重要主体。但现实中，公众在治理地摊环境时以情感治理为主，很少发挥治理主动作用，主要原因是公众的治理能力不足，造成治理意愿与治理能力不匹配，这也成为目前地摊环境污染治理的主要困境之一。根据公众调查，作为地摊商品消费者，大多数被调查者认为，流动地摊和依托门店的夜宵摊和烧烤摊等排放的油烟、使用的塑料垃圾袋、产生的噪音喧闹等行为，都是自身亲自经历过或曾遇到的污染环境行为，大多数公众能够认识到城市地摊环境污染问题的严重性和普遍性，有近80%的公众明确表示愿意治理。但实际中90%的公众表示没有真正参与地摊环境污染治理，58.33%的公众不清楚治理渠道，还有35.67%的受访者认为公众治理没有用(见表2)。可见，多数公众抱有参与治理的矛盾心理，造成治理意愿与治理能力不匹配，也是地摊环境污染治理的主要困境之一。

表2 公众参与城市地摊环境污染治理的意愿调查(N=300)

3 完善城市地摊环境污染治理的对策

根据协同治理的理念，实现城市地摊环境污染的有效规范治理，要突出参与治理的多主体基于目标的一致性、行动的协同性和规则与规制的集约性，通过政府、地摊摊贩、环保组织和公众的平等协商、政策激励与理性对话等措施规避现有治理困境，多层面多方位形成地摊环境治理合力，保障城市街区和居民区的高质量环境和社会秩序的稳定。

3.1 优化政府治理方式，从硬治理转向软硬兼治

政府作为环境污染协同治理的主导角色和主要资源持有者，有效规避前述治理困境，需从健全地摊环境法规、创新环境治理智能化监管方式、加强教育引导等多层面入手，优化政府地摊环境污染治理方式，从单一硬治理转向软硬兼治，实现地摊环境污染协同治理的方向性和主导性。首先，健全地摊环境治理法规。无地摊专门立法和环境政策规制的法理空白，是造成政府地摊环境治理滞后的重要原因。政府应基于地方属性原则和区域特色，适时动态建立包括地摊环境卫生、食品安全和交通秩序等内容在内的专门立法或治理政策，通过法律规范硬约束城市摊贩、社会组织和公众的行为。同时，创新政府地摊环境治理智能化监管形式。相比门店经营，环境规制部门原有监管方式难以对地摊形成有力执法，因此，城市政府应在专项检查和重点整治基础上，利用在线执法APP、电子执法眼、云平台大数据等新技术，通过内部多部门协同合作形成“电子监管+线下整治”的地摊环境智能化监管。最后，利用教育引导体现柔性治理。通过科普、宣传和教育地摊环境保护，利用相关环境规制政策宣传和志愿者环保项目提升摊贩、公众的社会责任感，有效引导摊贩和公众正面参与公共领域的地摊环境治理。

3.2 增强摊贩治理动机，从被动治理转向主动治理

作为造成地摊环境污染问题产生的主要源头，摊贩应主动承担环境污染治理责任。可从增强自治责任认知和组建摊贩自治组织等方面，增强摊贩地摊环境治理动机，实现从被动治理转向主动治理。首先，强化地摊摊贩自治责任认知，自觉参与环境保护与治理，是有效规避摊贩环境治理主动性缺失的重要保障。因此，一方面，地摊摊贩要注重自身环境治理责任归属感、环保意识构建能力和环境治理正确处理方式的形成与提升，形成科学连贯有序的自主治理融合行为，更有效地实现地摊经济利益与环境治理责任对等实现。另一方面，地摊摊贩要主动适应有关地摊的环保设备、油烟排放技术和相关标准的要求，如安装油烟空气净化装置、雨污管网，严格执行“限塑令”标准和增强摊贩环境治理能力，也是协同治理中规则工具共享和规则主体互助的体现。其次，地摊摊贩内部间可组建摊贩自治组织。城市摊贩作为重要治理主体，在政府引导下组建自治组织实行自主治理，可增强城市摊贩参与地摊环境污染治理的自主权和话语权，比如制定内部环境自治公约，形成城市口碑和品牌竞争力，更能促进摊贩积极主动参与地摊环境污染治理。

3.3 强化组织治理能力，从依赖治理转向合作治理

社会环保组织独立性不强，对政府治理过度依赖，治理能力受到较大限制。因此，提升环保组织城市地摊环境污染治理能力，需从提升组织社会治理公信力、构建平等的区域环境合作治理关系等入手，实现从依赖治理向合作治理的转变。一方面，提升环保组织的公信力和认可度。通过完善组织内部人才、资金和技术支撑发展的环境治理保障机制，提升组织内部成员的职业素质和技能水平，构建高素质环境治理人才队伍，提升组织的规范治理能力和社会治理的公信力和认可度。另一方面，主动构建与政府的合作治理关系。在当前环境下，环保组织虽依然需要政府支持资源来维持组织发展，但也应提升组织的独立能力，与政府构建平等的合作治理关系，更有效地参与地摊环境治理。在地摊环境污染治理中，可充分参与政府地摊环境政策制定、协助政府地摊环境污染治理专项行动以及监督政府环境治理等，主动构建和扩展与政府的合作治理关系。

3.4 转变公众治理理念，从情感治理转向实质治理

公众作为城市地摊环境污染协同治理的重要主体，在现实中的参与度和有效性却不强。因此，在政府完善相关地摊环境治理机制的同时，公众也应提高治理的自主能力和实质水平，从意愿治理转向实质治理。首先，公众可以加强自我环保政策学习，培育自我地摊环保意识；同时，通过环保项目、志愿措施和参与社区服务等实质治理行为来提升公共领域的环境治理行动力，增强地摊环境污染治理能力。其次，监督城市政府地摊规制政策落实情况、摊贩经营区域环境维护状况和环保组织参与治理的有效度和参与度等，使自身真正参与地摊环境治理，形成全方位多维度的实质性治理，完善协同治理的行动逻辑。