政府购买公共图书馆服务案例研究

刘艳

关键词：政府购买;公共文化;公共图书馆;社会化管理

摘 要：文章简述了政府购买公共图书馆服务的研究概况及相关概念，梳理了政府购买公共图书馆服务的政策背景，并以首都图书馆为例对政府购买公共图书馆服务行为进行了分析，在总结政府购买公共图书馆服务取得成效的同时，对存在的问题提出了相应的解决对策。

中图分类号：G251 文献标识码：A 文章编号：1003-1588（2022）06-0004-03

1 相关概念

关于政府购买公共图书馆服务，学者们见仁见智，从不同角度提出了自己的见解。例如，苗美娟认为政府在市场机制条件下向社会力量购买公共服务，是基于服务的数量与质量进行费用支付，而这种举措是充分发挥市场机制的重要体现[1];刘晓婷认为政府对于图书馆公共服务内容的购买是与承接主体形成契约关系的主要方式[2];高凡等认为政府购买公共图书馆服务是一种围绕“政府、社会、契约、评估”等关键詞开展的活动，是政府与社会二元主体通过市场化契约达成的委托代理关系[3]。综上，笔者认为政府购买公共图书馆服务是政府利用市场经济规律，通过一定手段和方式把图书馆服务交给社会组织运营管理，并根据绩效评估和受众效果支付费用的行为。

2 政策背景

自2011年起，国家就针对政府购买服务出台并实施了一系列政策性文件。2015年，文化部、财政部等部委联合发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，首次将公共图书馆的运行和管理列入《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》。《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》也规定，政府要采取购买服务的措施，支持社会力量参与公共服务建设和公共图书馆服务。

3 研究概况

笔者通过中国知网进行专业检索，构建检索式为：TI=（‘政府购买’+‘政府购买服务’+‘政府购买公共服务’）AND TI=‘图书馆’，检索时间为2021年9月15日，共检索到相关文献93篇，其中期刊论文77篇、学位论文13篇、会议论文2篇、新闻报道1篇，详见表1。

表1显示，2012—2015年共发文15篇，平均年发表量3.75篇，主要研究政府购买服务的背景、尝试、障碍和方向等;2015年，随着《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》的发布，多层次、多方式公共文化服务体系建设持续推进，发文量在2016年达到峰值，研究内容主要包括政府购买服务的服务模式、发展模式和风险防范等;2017—2018年共发文35篇，以案例研究、绩效考核和体制机制研究等为主要研究方向;2019—2021年共发文23篇，主要围绕法律制度构建和第三方评估机制等方面展开研究。

4 政府购买公共图书馆服务行为分析——以首都图书馆大兴机场分馆为例

4.1 首都图书馆大兴机场分馆简介

首都图书馆大兴机场分馆（以下简称“分馆”）是首都图书馆与大兴国际机场合作共建的项目，定位为文旅融合体验馆，于2021年7月28日正式开馆。分馆一层场馆位于大兴机场航站楼公共区一层国际到达区域，二层场馆位于国内隔离区二层A指廊A01登机口附近，共472平方米，拥有坐席175个、藏书12，644册。

4.2 政府购买公共图书馆服务动因

分馆采用政府购买服务方式进行运营是基于以下几点考虑：一是响应政府购买服务政策，充分满足读者对公共图书馆的多元化服务需求，鼓励更多的社会力量参与公共文化服务建设。二是希望改变图书馆的传统管理模式，提升图书馆的服务效能，为北京市公共图书馆社会化管理探索可行性并积累经验。三是首都图书馆编制不足及运营成本等因素。基于以上原因，分馆最终采用政府购买社会化服务方式，履行招投标手续，由中标服务商负责日常服务和运营管理工作，服务期为11个月，首都图书馆负责日常监督和考核。

4.3 流程关系

在本项目中，政府购买公共图书馆服务主要涉及购买方、执行方、承接方和使用方，其中北京市政府为购买方、首都图书馆为执行方、艾迪讯公司为承接方、受众（游客、旅客、机场工作人员、附近居民等）为使用方，详见图1。

4.4 购买模式

对政府而言，购买公共图书馆服务模式分为竞争性购买和非竞争性购买两种，分别采用公开招标和定向购买的方式完成;对公共图书馆而言，运营模式分整体外包、项目外包和社会合作三种。在本案例中，分馆属于竞争性购买模式，即采用公开招标方式采购，运营模式为整体外包。

4.5 资金使用及支付

艾迪讯公司作为利益主体，在运营过程中会产生人工、办公、活动、培训管理、税费等费用。政府一次性把资金交付给首都图书馆，首都图书馆根据合同约定进行日常支付，待合同服务期满并考核合格后，按照实际到岗人数和服务人次结算剩余费用。

4.6 监督考核机制

首都图书馆参照北京市街道级公共图书馆的相关标准和平均业务量，除对开馆时长、年到馆读者人次、年阅读推广活动和读者活动次数以及读者满意度等方面提出定量要求外，还制定考核表围绕开馆时长、新增读者数量、年到馆读者数量、文献流通量、文献外借量、开架图书排架正确率、文献保护措施、读者活动数量、读者意见处理与评价、读者满意率、队伍建设与管理、员工培训、员工精神面貌、员工服务态度、环境美洁度、设备维护、业务统计和媒体宣传等指标进行打分，每个指标按照重要程度分别被赋予不同的分值。

5 取得的效果

5.1 图书馆职能得到充分发挥

开展社会教育和提供文化娱乐是公共图书馆的主要职能，担负着为大众服务的重要任务。公共图书馆只有不断拓宽服务半径，满足不同行业人群的文化需求，扩大公共图书馆受众群体，才能有效发挥其教育功能。大兴国际机场是亿万旅客的集散地，也是吸引无数游客的旅游胜地，更是5万余名工作人员的生活生产区，分馆基于机场公共艺术设计的国际性和首都图书馆文献资源的独特性，为旅客、游客、工作人员等人群提供精准化服务，让旅客在旅途中享受阅读的乐趣，让游客在网红地打卡文化景点，让工作人员在工作中充实精神文化，持续推动大兴机场的人文建设。

5.2 有利于社会力量的发展壮大

2021年6月，文旅部发布《“十四五”公共文化服务体系建设规划》，提出要深入推进政府购买公共文化服务，创新社会力量参与公共文化服务方式。当前，公共图书馆将自身部分功能市场化、社会化，这一过程为社会力量提供了良好的发展环境，促进了社会组织、民间图书馆、社会运营公司的发展与壮大。分馆投入使用后，多家媒体争相报道，如：北京广播电视台进行探馆拍摄报道，直播分馆的首场文旅主题新书分享会——《四合院活物记》新书分享会，吸引了228.6万人次线上观看，在提升图书馆社会影响力的同时，也为运营公司积累了项目经验。

5.3 提升图书馆服务能力和效能

社會力量参与公共图书馆服务与建设，对读者需求具有更高的敏感性，针对不同读者需求能够快速做出改变和适应，其经营方式也较灵活多变，运营思路开阔，工作效率较高，读者活动创新性强，能够有效提升图书馆服务能力和效能。目前，分馆纳入北京市公共图书馆“一卡通”服务体系，读者在网上预约成功后可到分馆取书还书，此外，读者还可以通过支付宝中的“阅读北京”小程序扫码借书，实现全国范围内异地物流还书。

6 政府购买公共图书馆服务存在的问题及对策

6.1 建立健全法律法规解决法律规范缺失问题

目前，我国还没有针对公共服务出台专门的法律法规，购买公共图书馆服务只能参考《政府采购法》中的相关条款。陈红认为，我国针对政府购买公共图书馆服务的相关法律内容并不完善也不健全，在现实操作中缺乏指导性与可行性，建议专门制定实用性法律与规章，可参考国外的程序，先公布预算方案和服务内容，履行公开招标程序，通过完善的法律规定监督保障管理质量[4]。例如，大兴国际机场的空防安保等级属于最高标准，分馆招聘工作人员须是首都图书馆正式员工才能获得准入资格，但这与事实及现有工作制度不符，同时也体现不出工作的便利性，因此亟须出台一套权责明确、公开透明的法律法规提供制度保障，对购买公共图书馆服务的内容、范围、标准、绩效等进行明确指导，使其有法可依、有章可循。

6.2 政府加强引导缓解市场竞争不充分问题

虽然政府鼓励有实力的社会组织和运营公司加入政府购买公共图书馆服务的行列，但从市场总量看，有实力提供公共图书馆运营外包服务的社会组织和运营公司的数量非常有限，致使政府购买公共图书馆服务的市场竞争并不充分，能够提供跨省服务的更是寥寥无几。因此，政府亟须制定优惠政策，加大对社会力量的培育，在资源对接、社会合作和人才供给方面对社会力量给予一定的引导和帮助。

6.3 进一步完善绩效评估机制

政府一般会成立绩效评估工作小组对购买的公共图书馆服务进行绩效评估。在相关研究中，翟建雄认为公共图书馆的内部评价是封闭式的，反映业务的指标较多，反映效能的指标较少[5];郜丰信认为要加强公众监督、媒体监督、行业监督和司法监督等方面的管理[6];陈红认为应引入财政、审计、检查、第三方评价公司等多元评价主体[7];齐玲阁认为有必要建立社会组织数据库和信用体系[8]。笔者认为，政府购买公共图书馆服务要在开始、过程、结束等环节建立包含监督与评价的行之有效的评估机制，包括明确考核标准与细则、引入多元评价主体、多渠道获取测评数据、制定奖惩机制等，促进政府购买公共图书馆服务的良性发展。

参考文献：

[1] 苗美娟.政府购买图书馆公共服务的实践探析[J].图书馆论坛，2016（7）：60-66.

[2] 刘晓婷，赵胜，赵宇鹏，等.政府购买图书馆公共服务模式研究[J].图书情报工作，2016（15）：53-58.

[3] 高凡，喻兴佳，刘云.近十年我国政府购买公共图书馆服务研究综述[J].图书情报工作，2020（23）：133-140.

[4][7] 陈红.政府购买公共图书馆服务的障碍与未来方向[J].图书馆工作与研究，2015（10）：4-8.

[5] 翟建雄.关于基本公共图书馆服务市场化的思考[J].国家图书馆学刊，2015（5）：25-31.

[6] 郜丰信.政府购买图书馆服务的监管问题摭谈[J].图书馆学刊，2015（9）：24-27.

[8] 齐玲阁.从政府包揽到社会供给：实现公共图书馆服务的新型模式[J].图书馆工作与研究，2016（4）：5-9.

（编校：徐黎娟）