平衡计分卡在高校财政专项资金绩效指标体系中的应用研究

孙百原（高级会计师）刘泽群肖颖（教授）

（1、2东北林业大学 黑龙江哈尔滨 150040 3黑龙江司法警官职业学院 黑龙江哈尔滨 150060）

1992年，哈佛大学的罗伯特·卡普兰教授和诺顿研究所所长戴维·诺顿在《平衡计分卡：以测评推动绩效》一文中首次提出平衡计分卡（Balanced Score Card）概念。平衡计分卡最早被应用于企业内部控制与效益管理，通过全面分析企业内部各项指标将绩效管理延伸到企业内部各个层面。近年来，将平衡计分卡应用在高校绩效管理中的探讨日益增多。对于高校目前而言，尽管专项资金的绩效评价体系在财政部门推动下已经形成初步的统一和规范，但个性化要素仍需不断完善，对资源配置、项目运作等方面考核还要加强。同时，各种工具方法在考核评价中的适应性有效性还有待强化。本文将以D大学为例，将绩效评价贯穿到财政专项运行的各个阶段，从计划、执行、控制到效果四个方面进行系统管理和控制，进一步探讨平衡计分卡在高校绩效评价中的实际应用模式及评价效果。

一、D大学财政资金绩效管理现状

（一）D大学概况及财政专项资金类型。D大学是教育部直属国家首批“世界一流”学科建设高校。其办学资金来源主要是财政拨款，从中央财政获得的资金投入占其总收入的70%以上，对财政资金的高度依赖也促使学校对财政资金包括专项资金的配置、使用和效果提出更高的管理要求，如何提高资金使用绩效也成为学校高度关注的问题。D大学的财政专项资金类型，除基本建设资金和哲学社会科学繁荣计划等专项外，主要包括中央高校改善基本办学条件专项资金、中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金、中央高校基本科研业务费、中央高校教育教学改革专项资金、中央高校管理改革等绩效拨款、中央高校捐赠配比专项资金。这些专项由主管部门根据因素、标准、政策等确定投入额度，由学校按预算要求安排使用，财政专项资金的稳定支持为学校办学条件有效改善和学科专业建设等重点事业开展提供了有力保障。

（二）D大学财政专项资金绩效指标体系存在的问题分析。

1.指标选取运用不够合理。目前D大学财政专项资金绩效考核指标体系不够完善，指标设计是从预算执行进度、产出指标、效益指标和满意度指标层面进行考量。指标的设计偏于零散，没有依照项目管理流程（计划、执行、控制和评价）进行结构规划，主要体现在以下方面：一是绩效指标选取缺乏完整性和结构性。在项目管理方面如预算控制、质量标准、财务评价、项目团队机构设置、规程制度等过程控制指标仍需完善，结构上缺乏否定性指标设计。二是项目绩效管理脱离决策过程，没有设计出体现决策过程的指标。绩效评价缺乏对项目的管理目标、立项的决策依据和决策程序方面的考核指标。三是指标体系更注重财务指标与定量指标，欠缺彰显度指标和定性指标的选取。在项目产出评价中，重视量化考核，缺少质量考核。对于项目的效益指标，如经济效益、社会效益等方面的指标设计过于宽泛。四是考评的方法比较单一。现行绩效评价方法包括成本效益分析法、因素分析法、比较法、公众评判法等，但是在实践中，专家打分法因其简便快捷而被广泛应用，然而这种方法既不够细致，又在很大程度上受到专家的主观喜好和知识体系影响，导致绩效评价结果失真。

2.绩效指标权重设计失衡。绩效指标权重设计决定着绩效评价得分的准确性。财政专项的绩效管理应该在覆盖项目整个生命周期的前提下，将原则性与灵活性充分结合，既要坚持原则，保证项目执行的效率和效果，又要结合实际，充分尊重不同地域高校的具体情况。目前D大学的绩效评价体系缺乏对项目计划阶段的指标设计。绩效指标选取有直接指标和间接指标，有实物指标和非实物指标，如果考评结果过分依赖于实物指标、直接指标，使得这些指标的权重过高，则易导致评价结果片面。指标权重的设计如果不是细化到每一个末级指标，并且与项目本身密切结合，就会大大影响该项目绩效评价的分值和结果。同时，指标权重设计平均化，没有动态性，而同一类项目因研究目标和事业目标不同，权重应该动态调整，以使评价更科学。

二、基于平衡计分卡的D大学绩效评价体系设计

（一）D大学发展战略对绩效指标的导向和影响。经过了规模化发展历程，D大学已迈入以“双一流”建设为主的内涵式发展阶段，学校确立了新时期“质量、绿色、创新、合作”的发展理念，追求“高质量”成为办学工作的首要目标。因此，单纯以结果为导向设立绩效指标，已不能满足学校战略需求，还应在过程管理环节上设立绩效指标，通过结果性指标与行为性指标的结合，体现出从战略到行动再到绩效的全过程管理，实现资源配置的优质高效。

（二）基于平衡计分卡的绩效指标设计优化。基于平衡计分卡设计原理，围绕管理目标的实现过程分别从“财务、客户、内部流程和学习成长”四个方面进行绩效评价。在对D大学进行维度设计时，应该充分考虑到高校作为公益性组织的特殊性，采用目标管理的SMART原则，即Special（具体）、Measurable（可衡量）、Attainable（可达到）、Rrelevant（相关性）和Time-based（时限性）对其进行维度设计。在D大学的财政专项管理中，平衡计分卡根据项目管理的整个过程，按预算、执行、决算和评价四个方面，设计四个维度的评价指标，分别为：预算目标、执行任务、决算检查和反馈调整。具体如表1所示。

表1 平衡计分卡维度设计表

（三）财政部门对绩效指标选取的影响。根据目前财政专项的评价指标，对项目的完成情况进行评估，主要分为产出指标、效益指标和满意度指标三个一级指标。三个一级指标下又按照评价标准分为若干个二级指标：产出指标根据投入产出关系主要分为成本、质量、数量和时效四个二级指标；效益指标根据项目的后续效益分为经济效益、社会效益、环境效益和持续影响四个二级指标；满意度指标根据服务对象满意程度分为学生满意度和教工满意度两个二级指标。在此基础上，根据不同项目的具体评价内容，划分为若干个三级指标。具体如表2所示。

表2 D大学财政专项自评表（节选）

财政部门作为绩效管理的设计者和推动者，应当分行业分项目设定共性指标，同时不断充实完善个性指标，进而建立标准化规范化的绩效评价指标体系。财政部门建立规范统一的标准，优点是适合开展分类评价，缺点是容易忽视个性特点。对于高校出于自身管理需要而开展的绩效考核，指标体系中也应当不断充实个性化指标供其选择。本文以D大学使用的财政指标为依据，基于平衡计分卡对项目评价的指标体系进行结构调整和设计优化。一级指标和二级指标均遵循财政部门设定的绩效指标，在三级指标选取上，以符合自身特点和需求的考核评价为导向，同时进行分解和细化。

（四）指标选取的基本原则。在进行绩效评价指标设计时，依照计划（预算）、控制（执行）、检查（决算）和反馈（评价）四个步骤，全方位地对项目绩效进行评价。可以做到从预算编制、项目执行、决算和评价结果应用四个维度的综合评价。以D大学改善基本办学条件专项R1为例，结合财政部门绩效自评表一、二级指标的设置逻辑，将其按照平衡计分卡分为四个维度。在项目计划阶段，在原财政自评表的基础上增加预算编制和管理两个指标，变为预算编制、预算管理（调整）和预算执行三个指标；在项目执行阶段，保留原有的时效性、成本、质量、数量四个指标；在项目控制阶段，将社会影响、环境影响和持续影响作为控制依据，便于及时根据内外部环境对项目进行控制调整；在评价反馈阶段，在服务对象满意度的基础上增加绩效奖励和绩效处罚两个额外性指标，作为总体评价体系的补充应用。在之后的计算环节，如项目执行效果好，绩效奖励作为额外加分项，反之则作为额外减分项。具体设计结果如下页图1所示。

图1 D大学财政专项R1平衡计分卡

（五）指标权重设计及依据。对于指标权重，本文采用层次分析法进行因素比较，并按照项目管理中影响因素的重要程度进行加权平均计算。比如：在四个维度的基础上，整理出各个因素之间的逻辑关系。通常认为，一个因素的层次越高，其重要性越显著；一个因素能够影响的其他因素越多，其重要性越显著；一个因素若被其他多个因素影响，则其重要性越低。但指标的维度并不能作为机械的判断条件，在项目立项时应该充分参考专家、执行部门和使用对象的评价，比较各个因素的重要程度，使指标权重的计算更符合实际需求。在此基础上，将N个因素按照上述逻辑进行两两比较，分别标记重要的因素，若重要性相同则标记*。

依此类推，按照公式计算出每个因素的权重：权重总量A=a1+a2+……+an，因素权重N%=a1/A。

本文以层次分析法进行指标权重比较，结合判断得出权重对比结果见表3。

表3 平衡计分卡权重对比表

在计算出每个因素的权重后，重新生成项目绩效平衡计分卡（正影响标记+，负影响标记-）。在平衡计分卡模型下，项目绩效评价的每个分值将按照其所在因素的权重进行平均分配，不再是笼统的“散漫式”计分标准。以上页表2中D大学财政专项R1为例，根据平衡计分卡四维度重新计算的各项指标权重如表4所示。

表4 绩效指标权重表

（六）基于平衡计分卡的财政专项绩效评价应用。在对平衡计分卡设计下的绩效评价体系进行应用时，本文选取D大学修缮项目R1（改善基本办学条件专项）的评价结果作为平衡计分卡的对比参考。为了更直观地进行指标对比，不考虑平衡计分卡模式下绩效奖励和绩效处罚的额外计分项，仅保留R1项目原有的一、二、三级指标，对R1项目进行重新评价，计分结果如表5所示。

表5 R1项目绩效评价表计分对比

对项目支出绩效自评表进行调整后，D大学改善基本办学条件专项R1的最终得分为82.95分。即使不考虑绩效评价结果应用中的绩效奖励和绩效处罚加减项，平衡计分卡的评价结果和D大学项目自评表评价结果已经存在较大差异。在原自评表的体系下，由于过度重视量化指标和执行率指标，导致大部分项目只要按年完成进度就可以获得满分或90分以上的评价，这样的评价体系不能很好地体现各财政专项实际执行过程中的差异性。在平衡计分卡模型下，各项二级指标采用固定分值，避免某一指标过度影响结果。同时以项目管理的总流程进行指标选取，对财政专项的整个执行过程进行控制，能更好地反映出财政专项的实际实行效果和项目间的差异性。

上页表5的对比结果是在目前使用的评价体系下生成的简单平衡计分卡，如果完全依照平衡计分卡模型对项目支出绩效进行指标设计和重新评价，其计算结果会呈现更明显差异。存在差异的主要原因有以下几方面：首先，指标选取缺乏系统性。在原自评表中，指标的设计环节缺少部分项目管理的关键要素，例如，在计划阶段缺少对预算编制过程的必要控制。同时，部分指标评分出现重合，如二级指标预算执行率和二级指标时效性下的三级指标项目支出预算年末执行率为两个重复性指标，其目的都是对预算的执行情况进行评价。其次，定量性指标过多。原自评表中，二级指标数量指标下设9个三级指标，每个三级指标分值为3分，导致一项二级指标所占分值达到27分，占总分值比例近30%。而同为二级指标的时效性指标只设置了完成时间和预算执行率两项，对项目的执行效率缺乏分季度控制、恶劣天气抢建（环境因素）、工程进度预估等因素。其他非定量指标的三级指标选取也存在设置模糊、考核事项模糊等问题。最后，分值分布呈现平面化形态。原自评表对分值的设置是以三级指标为小项，每个三级指标采用相同的分值分布。这就导致了同为二级指标，定量二级指标数量指标所占分值过大，导致以量定质的考核结果。平衡计分卡模式下，以二级指标的权重作为计分标准，无论一个二级指标下设多少个三级指标，都不会影响到总体分值的分布，其评价结果更加科学。

三、结论

本文以D大学为例，描述了如何运用平衡计分卡对财政专项资金进行绩效评价。第一，财政专项的绩效评价应当体现系统性，在平衡计分卡模型下，根据项目管理流程对项目进行绩效评价体系设计，从计划、执行、检查和反馈四个方面设计平衡计分卡的维度。第二，在指标设计上体现科学性，依照SMART原则对二级指标进行选取和设计，在财政部门规范的框架内对二、三级指标进行选取和科学论证。第三，在分值权重上体现规范性，通过层次分析法对各指标进行权重计算，保证二级指标的总体权重都在合理范围内，不会过度影响评价结果。第四，财政专项的管理结果滚动应用至次年，绩效评价体现完整性，增加滚动性评价指标绩效奖励和绩效处罚，将评价结果应用到财政专项的后续管理，形成较为完善的管理体系。

财政专项资金的绩效管理是一项长期工作，只有建立一套科学稳定的绩效考核评价机制，才能确保财政资金的合理分配、高效使用，在未来的绩效管理中，可从以下几个方面进行继续优化。（1）建立合理的长效评价机制。财政专项的绩效评价是一个长期而又细致的过程，目前的绩效评价更多是以年度为单位，这也就导致对财政专项的评价更倾向以量化指标作为主要依据，因为其结果最显而易见。对高校而言，其效益的显现是一个持续而长久的过程，对财政专项的绩效评价应该充分考虑到持续效益和社会影响因素。平衡计分卡下通过滚动性指标的设计，在反馈维度将年度评价结果合理应用到之后的财政专项计划中，延长财政专项的评价周期。（2）充分考虑地域性差异。财政部门对各高校的同类项目通常采用一套评价标准。但受到气候、地区、人文、国际环境的影响，不同地域的高校在实际执行中所面临的情况不尽相同。没有充分的针对性，成本、质量和时效性指标就很难选取一套通用指标，只能在设计上宽泛模糊，使其能适用各种不同需求，这也就导致了其评价效力的减弱。平衡计分卡下，二级指标的总权重确定，在三级指标的选取过程中可以适当尊重地域差异，在有专家合理论证的前提下对其进行差异性设计，使绩效评价形成差异化的统一标准。（3）加强对财政专项的过程控制。进入新时代，无论国家层面还是基层单位层面，对预算绩效管理都在不断提出更高要求，过去粗放式、逐量式的绩效评价方式已经不适应新时代发展，财政专项资金的绩效评价体系也在向着系统性、科学性、规范性的方向不断完善。下一阶段，对财政专项的绩效评价将由结果控制向过程控制转变，不再以量化指标作为偏重考核依据，而是将对财政专项的管理深化到项目执行中的每个关键环节，推动各预算单位更加高效地利用财政资金，实现社会效益、经济效益和生态效益的最大化。