我国师德问责制的演进逻辑与基本特征——基于42项相关政策文本的分析

安相丞，陈蓉晖

（东北师范大学教育学部，吉林长春 130024）

一、引言

教师之本，在于师德。2018年，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》［1］提出“健全师德建设长效机制，推动师德建设常态化、长效化”的改革目标，2019年，《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》［2］将这一目标具化为要在五年左右基本建立起完备的师德师风建设制度体系和长效机制，可见制度化、规范化发展是师德师风建设的关键进路。当政策的聚光灯集中于教师队伍的师德师风水平，师德失范问题也随之显现。为营造风清气正的教育生态和育人环境，各地各校着力治理师德失范问题。然而治理过程中出现了追责不严不实、处置不力、惩戒方式不当甚至问责缺位等问题，降低了问题治理效能。究其原因，一是各级教育管理部门对师德失范问题认识不充分，且缺乏处理相关问题的经验，但主要还是师德师风制度体系不完善，强制约束力与实践指导力不足，难以为定性和处理师德失范问题提供有效支撑。可见，完善制度规定是有效治理师德失范问题的现实要求。

自2018年起，教育部就治理师德失范问题陆续颁布了多项处理办法，师德问责基本思路逐渐形成。师德问责目前还处于起步阶段，尚未形成专门的制度，但随着政策内容的更新完备，师德问责将必然走上制度化的发展道路。截止2020年底，多省市纷纷颁布了师德失范责任认定与追究相关的政策文件，构建了师德问责的话语空间。科学合理的师德问责制度不可能自然而然地形成，需要我们在反思中不断地探索。基于此，本研究通过解读政策文本的相关规定，分析和把握师德问责制相关规定的现实样态、基本特征、演进脉络与趋势，为进一步完善问责制提供理论支持。

二、“师德问责制”的内涵

问责（accountability）一词早先用于财务会计行业，表示对账本记录的关注及保存，后引申出报告账目并就其中存在的问题进行解释说明的含义。［3］而随着君主要求治下臣民提交财产记录以供国家估值登记，问责便从经济工具转变为政治工具。［4］如今问责广泛运用于多个领域，不同领域中的问责内涵不同。在政治学领域，有研究者认为问责是责任追究的活动，“由有关方面依据有关规定，通过一定的程序，追究那些不履行或不正确履行职责义务的相关人员的责任”。［5］有研究者认为这种责任追究贯穿于政府从决策到行为的整个过程，包括决策前的前瞻性通报与论证、行为过程中的表现评估及行为结束后的结果质询。［6］如果说政治学领域中的问责是检查政府履责情况，那么教育学领域中的问责则是教育主体对履责情况的主动汇报和说明。有研究者认为问责是高等教育组织“依从道德与法律的相关要求，就教育资源的利用及效果方面向他人进行解释、汇报和证明”，［7］有研究者将问责环节进一步扩充，认为问责是高等教育机构在报告履职情况的基础上“接受监督、质询与判定的过程”。［8］总体而言，前述研究就“谁来问谁、问什么责、如何问责”三个问题，通过如下要素阐释了问责概念：一对关系，即发起问责行为的主体和承担问责动作的客体；一组责任，即主体问责的责任、客体做好分内之事的责任及因未做好分内之事需承担的责任；连续性行为，即询问、应答、说明、追究、惩戒等。诚然，问责内涵随其应用领域而变化，如“变色龙一般复杂且不断扩大”，［9］但从根本上说都围绕着问责主体、客体、情形、方式、程序及后果等基本要素界定其概念。“问责制度化、规范化的结果就是问责制”，［10］换言之，问责制即针对问责活动作出的一系列制度安排。

作为由师德与问责制组成的偏正短语，理解师德问责制需要考虑师德的“特殊性”和问责制的“普适性”。从师德的概念谈起，有研究者认为“师德就是教师在从事导学育人劳动过程中，应当遵循的道德准则和规范的总和”。［11］有研究者认为“师德是教师作为道德实践主体的一种品性”。［12］师德是一种“规范”还是一种“品性”，在此不做讨论。但当师德承载问责这一动作时，问责指向的是教师外在的行为，而非发乎内心的观念或个人品性，即论教师之行而不论心，此时师德内涵更偏向于“规范说”，即教师在专业实践中所必须遵守的道德原则和行为准则。综上所述，师德问责制即问责主体依据师德相关制度与规范，检查、询问客体所承担的师德责任与义务的履行情况，追究其违责行为的责任并要求其承担否定性后果的制度规范体系。

三、研究方法与研究过程

（一）研究方法与工具

本研究利用Nvivo 11 Plus分析软件，结合文献计量和内容分析方法“对话”政策文本。文献计量即对公共政策文本的数量、发布时间等非内容要素进行分析的方法。［13］内容分析法则是通过解释文献的内在结构、传播过程及其与社会情境间的关系对文献进行再分析的方法。［14］本研究通过文献计量路径描述文本的“外部属性”，在此基础上通过内容分析法再诠释文本内在结构与意蕴，呈现出由表及里的研究路径。

（二）研究过程

1.样本选取与数据来源

作为政策的物理载体，政策文本具有良好的数据易得性、可编码性，且因研究者介入较少而具有较好的信度，［13］为研究者了解政府意图并分析其行为提供了客观的事实依据。师德问责相关政策文本是教育改革、社会需求等因素综合作用的产物，能够清晰地反映师德师风建设工作的发展轨迹与战略方向，是把握师德问责制发展状况的根本依据和起始点。任何一项制度在稳定建立之前，都先显现于其他法律法规或规范性文件之中，并据此逐渐强大。［15］目前我国虽没有专门针对师德问责制作出规定，但从多项政策文本中对于师德问责相关要素的规定内容不难窥得师德问责制度的雏形。研究者以“教师职业道德”“师德”“负面清单”等为关键词，检索中央及各地人民政府网站、北大法宝法律数据库，依照如下原则确立样本：相关性原则——选取与师德问责密切相关的政策文本；权威性原则——选取由政府或教育部门官方正式发布的、现行有效的文本，保证所有文件的印发部门、发布时间、文号等基本信息明确；穷尽性原则——不局限于时间与地域全面搜集相关政策文本。最终确定分布于2014-2020年间、覆盖23个省市的样本文件42份（如表1）。

表1 政策文本分析样本列表

续表

2.文本编码及效度

常用编码方式主要有两种路径，一是自下而上的扎根理论三级编码，［16］即在分析文本的过程中逐步生成与建构理论。二是自上而下的根据研究主题设立编码节点，形成研究框架，深入挖掘节点以形成更为细致的编码。［17］作为行政管理学领域一项成熟制度，问责制的基本要素较为清晰且尚无争议，不需要通过扎根来形成。因此本研究以问责制基本要素为编码的主要参照，将“问责主体”“问责客体”“问责情形”“问责程序”“问责方式”及“问责后果”作为父节点。在此基础上，采用扎根理论的编码方式对各父节点下的内容进行编码，以充分挖掘出师德问责制的特殊性内容。每一次编码即形成一个参考点，最后形成“参考点-子节点-父节点”的多层结构。如图1所示，42份政策文本编码覆盖率数值均在40%～70%之间，说明所编节点结构能较好地覆盖文本内容。

图1 编码覆盖率统计图

为确保编码的客观性，本研究采用百分比同意度（percentage agreement）对编码结果进行信度分析。［18］一是检验内部一致性信度。在完成编码工作两周后，研究者从中随机抽取一份文本重新编码，计算内部一致性为96.54%。二是邀请其他编码员随机抽取一份文本做编码，对比其与研究者的编码结果，计算百分比同意度为92.85%，两次检验结果共同表明本研究的编码具有较高的可信度。

四、统计结果与分析

本研究结合量化描述与定性分析方式呈现统计结果，不仅能够从整体上把握我国师德问责制的变迁轨迹及走向，还能透过显性话语揭示文本的“深层结构”。

（一）师德问责制政策文本的计量分析

1.文本数量呈波动上升样态

从文本数量时序变化图可以看出，2014年起，相关政策文本数量波动式上升（如图2），2017年后增速加快，2019年达到峰值。结合教育改革背景，可将师德问责制的发展划分为三个阶段。

图2 政策文本数量时序变化图

2014年以前为萌芽阶段。1984年多部门联合发布的 《中小学教师职业道德要求（试行草案）》［19］是我国师德建设工作的起点。随后我国陆续出台了多部师德相关的法律法规，如《中小学教师职业道德规范》（1991）［19］《中华人民共和国教师法》（1993）［20］《高等学校教师职业道德规范》（2011）［21］等，规定了教师在专业实践中的“应为”与“不应为”，初步明确了师德的范畴。虽然还没有教师违反职业道德问题的处理办法，但师德建设已显示出法治化、规范化的倾向。2014-2017年为初步发展阶段。《中小学教师违反职业道德行为处理办法》（2014）［22］首次以制度形式确立了师德失范认定及惩处办法，师德问责制初具雏形。《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》（2014）［23］《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》（2015）［24］等文件进一步具化了师德失范的表现及处理办法。2018年至今为深入探索阶段。2018年教育部针对幼儿园、中小学及高校教师分别发布《新时代教师职业行为十项准则》［25］与违反职业道德行为处理办法，［26-28］根据学段特征对师德问责各要素作出了不同的规定，为查处师德失范行为提供了抓手。

2.地方政策文本呈现以上位政策为导向的发展趋势

从政策文本数量时序变化可以直观地看出，两个增长期均伴随着总体性师德问责相关政策的发布。聚类分析42项政策文本内容，共获得862项结果。以相似性指标Pearson相关系数测量文本间的相似性程度，数值越高，表明文本内容相似性越高，数值越低则相似性越低。教育部政策与地方政策的Pearson相关系数最高值为0.975（地方为北京市），最低值为0.609（地方为江西省），说明地方与国家政策内容存在较强的正相关性与一致性，表明上位政策是地方性政策制定与修正的主要导向与依据。

3.以中小学教师为主要施策对象

从政策文本的适用范围来看（如图3），针对中小学教师发布的政策文本数量最多，超过50%。适用于幼儿园教师的政策文本数量次之，但大多数幼儿园教师群体被包括在中小学教师的范畴中，独立的、专门性的幼儿园教师师德问责政策文本仅有7项。针对高校教师发布的政策文本最少，但基本都是专门性的法规，不适用于其他学段的教师群体。

图3 政策文本适用范围统计图

（二）师德问责制政策文本的内容分析

1.词频分析

词是政策文本中承载概念的最小单位，通过统计特定词汇出现频数并生成“词语云”，能在一定程度上揭示政策文本的核心内容。“词语云”中字号大小代表该词在政策文本中出现的频率。字号越大代表该词出现频率越高，字号越小则词语出现频率越低。从“词语云”来看（如图4），除去主题词“教师”的干扰，“处分”“处理”出现频次最多，分别为1699次和1304次，权重分别为3.07%和4.26%。此外，“学校”“部门”“主管”等问责主体相关词、“开除”“记过”“解除”等问责方式相关词也是高频词汇，这说明对问责各环节的具体规定构成了文本的核心内容。

图4 师德政策文本词语云

2.编码结果分析

从父节点的编码情况来看（如表2），问责程序、情形、方式在42项政策文本中均有涉及，平均覆盖率与参考点数值较高，说明“如何问责、问责什么、怎样问责”是政策关注的重点问题。问责主客体相关内容较少，平均覆盖率与参考点数值较低。依据编码情况，分析师德问责制各要素特征如下：

表2 父节点编码情况表

（1）问责以同体问责为主

问责主体即问责的发起者、实施者，依据问责主体与客体的关系可以将问责分为同体问责、异体问责。组织系统内部对其人员的问责即同体问责，组织系统外部对内部成员的问责即异体问责。从问责主体来看，师德问责为同体问责。问责主体为来源于教育系统内部的上级行政部门或学校的管理人员，基本思路是构建起由党政牵头领导、各部门齐抓共管、院系（二级单位）具体落实的问责主体体系。部分省市在教育系统内部设立了师德建设委员会或教师失范行为认定专家委员会等部门，专门负责监管、调查和处理师德失范问题。

（2）问责客体范围拓展至负责人员

问责客体即在问责活动中最终承担否定性责任的单位或个人。依据权责一致原则，政策文本规定除师德失范教师本人之外，相关单位负责人也应被问责。换言之，相关单位及其负责人在师德问责中兼具问责主体与客体双重身份。这也是2018年后出台的师德问责相关规定作出的制度创新，即将问责客体范围从失范教师拓展至相关负责人，体现出师德问责工作分级负责、层层落实的新思路。

（3）问责情形涵盖违规与违法行为

在何种情形下启动问责是师德问责制的关键所在。问责情形因客体而异，当问责负责人时，问责情形主要包括师德师风长效机制建设、宣传及督导不力、师德失范问题排查不严以及处置不当四类，政策文本的规定较为一致，在此不做展开讨论。当问责失范教师时，问责情形可分为违法行为和违规行为两类（如表3）。

表3 问责情形（教师）子节点编码情况表

作为结果导向的问责制度，师德失范问题是问责的起点，以相关法律法规为根本遵循，认定失范行为并给予相应处分。依据所违反政策文本的不同性质，问责情形可分为违法行为与违规行为。违法行为即教师违反《中华人民共和国教育法》［29］《中华人民共和国未成年人保护法》［30］等教育法律和其他我国现行有效法律的行为。编码结果显示，教师应被问责的违法行为主要是对国家利益、学生合法权益、社会治安及教学秩序的损害四类，其中损害学生合法权益覆盖率最高，包括侵犯学生受教育权、损害学生人身权等，是政策文本重点关注并详细规定的内容。

违规行为即教师违反教育行政规章制度及社会公序良俗的行为。本研究据编码情况将违规行为归纳为教师违反从业纪律、教学纪律、学术规范以及社会公德四类，其中违反从业纪律平均覆盖率最高，具体包括教师受贿推销、兼职兼薪、离岗旷工等问题。此外，由于政策具有一定程度的滞后性与保守性，无法预见到所有师德失范情形，因此政策文本均附加了兜底性条款作为补充，以“其他违反教师职业道德的行为”来涵盖未能尽举的问责情形。

（4）问责程序重点关注执行环节

问责程序即问责实施的环节与步骤。从编码结果来看，包含启动、调查裁决、执行以及救济四个环节的问责程序初步形成（如表4）。

表4 问责程序子节点编码情况表

编码结果显示，裁决与处理师德失范问题是政策文本关注的重点。子节点中调查裁决及执行的平均覆盖率较高，其中包含确立调查小组人员、调查原则与期限、书面报告内容等调查核实事宜，以及确立裁决人员、裁决参考条件、裁决期限等裁决处理事宜的相关规定，为问责实施提供了实践指南。同时，政策文本也注重对教师合法权益的保障。有权利就有救济，申诉与复核是问责客体在不服处理决定时能够用以维护自身权益的办法。相较上述环节，问责启动子节点的材料来源数、平均覆盖率及参考点数值较低，表明政策文本对于师德失范问题的发现、举报、受理等方面关注较少。

（5）问责方式具有多样性与层次性

问责方式即问责主体对客体采取惩戒的方法，师德问责方式因问责客体而异。我国教师是事业单位编制，因此问责教师的方式主要以事业单位人员处理办法为依据。随机抽取一份文件，将其问责方式内容与《事业单位工作人员处分暂行规定》［31］的处分方式内容做相似性分析，得到Pearson系数为0.691，二者具有较高一致性。问责教师的方式主要有处分、处理及移送司法机关三种类型。其中，常见处分办法与事业单位人员处理办法类似，有降职或撤职、记过、开除及警告等（如图5）。其他处理办法主要以诫勉谈话、责令检查、批评教育及取消教师评优资格为主（如图6）。确定问责方式需要综合考虑行为情节、教师态度、社会影响等因素。当问责负责人时，问责方式主要有约谈、通报批评、诫勉谈话等（如图7）。总体来说，问责方式的层次性与多样性体现在两方面，一是适用于不同身份的问责客体，二是严厉程度从低到高，适用于从轻微到严重的问责情形。

图5 问责（教师）处分办法编码情况

图6 问责（教师）处理办法情况

图7 问责方式（负责人）编码情况

（6）问责后果与问责方式相关联

除因失范行为所受的处分之外，被问责的教师还需承担一定的后果，共有37项政策文本对问责后果做出了规定。上述可知，问责方式与失范行为切实相关，而问责后果又与问责方式紧密关联，相当于处分的附加惩处。问责后果可划分为三种限制性规定，即限制受处分教师的晋级评优、从教及就业资格（如表5）。其中，暂缓教师资格证注册或取消教师资格，撤销教师已获荣誉或评奖评优资格，撤销、降低或限制岗位等级平均覆盖率较高，是较为常见的问责后果。问责后果的相关规定具有一定的灵活性，不同地区对教师承担问责后果的期限、程度等事项有着不同的要求。

表5 问责后果子节点编码情况表

五、结语

师德问责制度内容虽散落在多项政策文本之中，但已极大地缓解了师德失范现实问题对制度供给的迫切需要，使得师德失范治理有章可循、有法可依。作为一项新兴制度，师德问责制仍有较大的提升与完善空间。

第一，法律位阶较低。相关政策文本的制度性质主要是部门或地方政府的规章或规范，权威性与效力较弱。同时，地方性与总体性政策内容较为相似，各地未能结合师德师风建设工作实际对总体性制度作出科学调适与制度创新。第二，适用范围有限。师德问责制的适用群体主要为中小学教师，对其他学段的教师，尤其是幼儿园教师群体关照较少。制度内容普适性有余，针对性不足，尚不能较好地兼顾不同教育阶段的特殊性与差异性。第三，从具体规定来看，一方面，问责主体较为单一。由于问责主体对客体的工作情况较为了解，因此同体问责具有问责阻碍少、调查处理效率高的优势，但易出现包庇袒护等问责不力问题。另一方面，问责情形与方式相关规定存在模糊性。政策文本规定问责情形的形式多为“概括性列举+兜底性条款”，如此表述虽扩展了问责情形覆盖的广度，却也降低了指向的精确度。问责方式则多附有结果性条件，与失范情节、社会影响程度等挂钩，如“情节严重”“影响恶劣”等，此类较为抽象、判定标准不明确的词汇给定性师德失范问题、确定合理适当的问责方式增加了难度。据此，本研究提出如下建议：一是完善顶层设计。建立法律位阶较高的总体性师德问责制度，同时鼓励各地、各校（园）根据自身实际情况立法立规，逐步构建起横向覆盖不同教育阶段、纵向贯穿各级教育部门的完备的师德问责制度体系。二是增强制度的可操作性与实用性。减少笼统模糊的表述与用词，对各基本要素尽可能作具体详细的说明，形成结构清晰、功能明确的制度要求。三是建立健全师德问责相关配套机制，以师德责任为基点，围绕责任认知、履行、考评、督查及追究建立健全配套机制，如师德培养机制、主体责任落实机制、考评与专项督查机制、失范教师救济机制等，形成完整的机制保障链条，以充分发挥师德问责制的现实效能。