编外用师问题治理：结构矛盾与制度突破

李畇赟，刘善槐

（教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院，吉林长春 130024）

一、问题提出

“教师是影响学生健康成长的关键，是一切重大教育变革的核心力量。”［1］《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”，［2］体现了党中央和国务院对教师队伍建设的高度重视。我国公办中小学教师属于财政供养人员，编制核定是公办中小学师资配置的主要方式，然而现实中却存在普遍的编外用师现象。2018年，仅G省编外教师就有7.3万人，比2017年增加约60%。其中，S市N区公办中小学编外教师共1740人，占该区全部专任教师的19.68%，部分学校编外教师的数量甚至已经超过在编教师。①数据来源：课题组2019年于G省教育厅与S市N区教育局调研所获得的访谈材料。

事实上，我国编外用师的现象一直存在，在教育资源匮乏的特殊年代出现的民办教师与代课教师是较早的编外教师。近几年，面对教育发展需求与编制紧缺的矛盾，各地探索出了多样化的编外用师类型。然而，由于编外教师与在编教师的身份属性不同，因此在学校内部形成了教师资源的“二元结构”，增加了教师管理的复杂性。有学者提出，编外用师改革存在教师劳动合同的法律风险、教师身份地位的双轨风险以及编外用师改革的持续风险等三重风险。［3］也有学者认为，“从体制外扩充教师数量的模式创新性地突破了教师编制数量限制，但需要较强的财力保证，且存在‘公平隐患’。”［4］针对编外用师衍生的诸多问题，学术界也提出了许多优化建议。如“规范代课教师管理制度”“建立代课教师人才备用库”以及合理清退不合格代课教师等，［5］然而至今仍未形成妥善的解决方式和成熟的管理机制。［6］“代课教师是基础教育均衡发展不可缺少的组成部分，在一个运行良好的教育系统中，代课教师的聘用是客观必然的。”［5］基于此，编外用师问题治理依然是实践中亟待回应的关键问题，对“让每个孩子享受公平而有质量的教育”和“造就一支高素质专业化的教师队伍”具有举足轻重的意义。为此，进一步研究应将编外用师置于我国师资治理体系的高度，直面制度文本与实践过程中存在的问题，从而更有力地回应我国编外用师实践的现实需求。

根据当前各地的编外用师实践，本研究将编外教师界定为：因正式教师短缺而在公办中小学承担一定教学任务，但没有事业编制的临时教师，主要包括代课教师与临聘教师。在此基础上，基于课题组2019年于G省调研所获得的相关文件和深度访谈资料，结合2018年春季中国农村教育发展研究院对全国18省34县2322名公办中小学编外教师的抽样调查数据，深入分析编外用师问题，为进一步规范编外教师治理提供科学理据。

二、编外用师的治理体制得以延续和再生产的机制

编外用师是地方政府在实践问题倒逼下的应对与创新，制度环境、路径依赖与地方变通共同构成了编外用师治理体制得以延续与再生产的重要解释因素。

（一）制度环境：教师编制制度难以有效应对师资需求变化

制度环境是编外用师得以延续的基础性逻辑。任何组织都是在一定的制度环境中生存，特定的制度安排会影响组织的结构与行为。［7］近几年，学龄人口剧烈变动，师资需求不断变化，编制供需矛盾凸显了当前编制制度的诸多局限。正是由于教师编制制度在有效应对师资需求变化方面存在不足，促使各地普遍聘用编外教师。第一，师资需求总量增加而编制“只减不增”。在城镇化步伐加快、户籍制度改革等因素的影响下，乡村人口大量涌入城镇，城乡学龄人口的数量与分布剧烈变动，使得教师总体需求增加。一方面，在人口流入端，学龄人口快速增长，城镇学位需求和教师需求也随之大幅增加。如Z市D区的中小学生从2009年的6.5万人增加到2019年的8.2万人。②数据来源：课题组2019年于G省Z市D区教育局调研所获得的访谈材料。另一方面，在人口流出端，教师需求并没有随着乡村学龄人口的减少而同步减少。如Z市H县的小学在校学生人数从2009年最高峰时的23万人锐减至不足15万人，③数据来源：课题组2019年于G省Z市H县教育局调研所获得的访谈材料。而由于全县农村教学点数量较多、班额较小且分布分散，学龄人口的锐减并没有使教师需求大幅减少。2013年11月，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议提出“确保财政供养人员只减不增”。［8］这一制度限制使得教师编制难以充足供给，从而推动地方政府重启编外用师治理体制。第二，编制核定的滞后性使得快速增加的师资需求得不到及时满足。学校教育教学秩序的正常开展要求编制核定必须在新学年之前完成。然而，现实中编制核定总是相对滞后，核编调整周期与学生人数变化周期存在时间差，导致学生人数增加较快的县（市、区）教师缺口不能及时补足。第三，编制的“铁饭碗”特性使其难以应对临时性师资需求的增加。教师产假、培训等情况都可能使教师出现短期缺口，这几种情况如果频繁发生，就会产生大量临时性教师需求。各地义务教育阶段女教师普遍居多，如Z市D区女教师占到教师总数的71.43%，其中育龄女教师（49周岁以下）占全部女教师的64.53%。①数据来源：课题组2019年于G省Z市D区教育局调研所获得的访谈材料。S市N区平均每年有四五百个教师休产假，有的学校反映，一年内仅语文学科就有四位教师同时生育。②数据来源：课题组2019年于G省S市N区教育局调研所获得的访谈材料。此外，教师培训也会产生部分临时性教师需求，然而，编制的“铁饭碗”特性使其难以具备灵活应对临时性师资需求的功能。

在编制核定主导的师资配置制度背景下，“师资需求增加”与“教师编制短缺”的矛盾使得“编外用师”成为必然性的政策选择，而相应的编外用师治理体制正是地方政府对编制制度多重缺陷的有效弥补。编外用师所具有的临时性、短期性、灵活性等特征有利于突破编制“只减不增”的制度约束，也有利于克服编制核定的滞后性以及编制“铁饭碗”属性等局限。

（二）路径依赖：义务教育师资供给的历史惯性

诺斯（Douglass C.North）将路径依赖性概括为“小的事件和偶然情形的结果可能使解决方案一旦处于优势就会导致一个特定的路线”。［9］我国地方政府的编外用师在实践中体现出较明显的“路径依赖”特点。新中国成立初期，国家财力较薄弱，师资培养规模难以满足学校对师资数量的需求，各地纷纷聘用民办教师。20世纪80年代以后，民办教师不允许出现的政策制约使得农村教师的补充缺乏稳定的供给来源，取而代之的是代课教师作为一种多元结构临时性师资出现在广大偏远贫困农村地区。［10］纵览义务教育发展历程，每当学校师资短缺时，几乎都会出现有关编外用师的实践探索。作为一种特殊的师资供给方式，编外用师在一定程度上缓解了教育发展对师资数量的强烈需求与师资供给不足之间的矛盾，于是制度的制定者对该路径的依赖性与适应性逐渐增强。正是由于政府在长期实践中摸索出的应对方式发挥了有效的功用，才会对旧有制度产生路径依赖，从而实现编外用师治理体系的延续与再生产。

（三）地方变通：压力型体制下地方政府的变通行为

制度变通是“在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”。［11］变通行为是政策执行分析框架下的重要概念，之所以将这一概念用于解释编外用师治理体系的延续，是因为在中央反复强调坚决清退与禁止再聘编外教师的背景下，地方政府依然聘用了大量以各种形式招聘、由财政或学校公用经费负担薪酬却没有固定编制的教师，也就是说地方政府的行为事实上已经偏离了中央政府的政策要求，从而体现出地方政府在师资供给行为中的变通特征。地方政府变通行为的产生与“压力型体制”有关，地方政府是在各种压力的驱动下运行的，上级政府倾向于运用数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制以及物质化的多层次评价体系等多种方式要求下级政府完成各项政绩指标。［12］在这种体制下，下级政府必须完成来自上级政府的命令与目标。在义务教育发展相关政策中，开足开齐国家规定课程是上级政府对下级政府的要求之一，其前提是保障师资数量充足。然而，编制“只减不增”的制度限制使得地方政府陷入既要控制编制、又要使课程开足开齐的困境。在制度约束、上级压力以及自身财力等因素的影响下，编外用师使地方政府用较小的成本满足了学校最基本的教学需求，从而应对来自上级的压力。

三、当前编外用师制度的类型

编外教师广泛存在于全国各地，描述编外用师制度等事实是研究的前提。当前，全国尚没有形成统一的编外用师规范，各地政府或学校根据自身情况探索出多样化的类型。

一是政府直接购买服务。这是一种由教育局或学校招聘，政府划拨专项资金到学校，学校与编外教师签署劳动合同，编外教师向学校提供授课服务的形式（见图1）。该种形式下，学校与编外教师有直接的人事关系，在岗期间要负责编外教师的各种福利待遇等。政府直接购买服务一般有统一的经费保障，从而可以较好地保障编外教师待遇。

图1 政府直接购买服务形式下政府、学校、教师间的关系

二是劳务派遣。劳务派遣是一种政府向第三方购买教学服务的形式，即由教育局通过政府采购确定第三方公司，由学校与第三方公司签订劳务派遣合同，第三方公司与编外教师签订劳动合同，编外教师向学校提供授课服务，其工资由第三方公司支付（见图2）。通过劳务派遣的编外教师属于劳务公司员工，在法律关系上，对编外教师的一切管理工作均由劳务派遣机构负责，学校只负责对派遣教师的使用。

图2 劳务派遣形式下政府、学校、派遣公司及教师间关系

三是学校自聘，学校通过公用经费自行聘任编外教师并签订劳动合同。实际上，有的学校并没有与编外教师签订正规劳动合同，有的学校仅与教师达成口头协定，因而这是随意性最大的一种形式（见图3）。由于大多数学校的生均公用经费有限，这类编外教师的待遇较低，一般从几百到一千左右不等。

图3 学校自聘形式下学校、教师间关系

四、编外用师的结构性矛盾检视

编外用师在一定程度上缓解了教育教学的强烈需求与教师编制有限供给之间的矛盾，然而，由于缺乏长远和系统筹划，编外用师仍然面临诸多结构性矛盾。

（一）聘用标准与学校实际需求存在错位

有关于“标准”的政策表达散见于相关政策文件的话语中，然而，聘用标准与学校实际需求存在错位，导致编外教师不论在数量、结构还是质量上都难以匹配学校实际需求。

一是聘用数量与实际需求不符。聘用标准的第一个内涵是不同学校需要多少编外教师，对此，地方政府并未做出明确且符合实际需求的规定。调研发现，G省曾于2008年提出，因教师脱产进修、长期病假、产假、支教等需要安排教师的中小学，各市、县（区）教育行政部门按不超过学校在编在岗教职员总数5%的原则提出临时聘请专任教师的工作方案。至今，省内各级教育部门仍参考这一指标控制编外教师数量，缺乏更具可操作性的测算标准，致使编外教师数量往往难以满足实际需求。二是聘用结构与实际需求不符。聘用标准的第二个内涵是需要什么学科的编外教师，关涉的是编外教师结构的合理性。教育教学是一项分学科、分班级进行的活动，师资配置在保障数量充足的同时，也需要满足学科结构合理化的需求。［13］然而，由于编外用师结构标准的缺乏，现实中仍存在“所聘非所需”的现象。三是聘用质量与实际需求不符。聘用标准的第三个内涵是编外教师的资质标准，体现的是岗位与能力相匹配的原则。相关政策大多对编外教师的资质标准做了基本要求，但缺乏对教师专业能力与师德素养等内在指标的规定。为了更容易招到教师，有的学校甚至采取低进低聘的策略。访谈时Z市S区一位校长提到：“我们区经济不发达，好的老师都到珠三角了，就是基本的要求符合，如果再提更高的要求可能请都请不到。”

（二）同工不同酬实践与同工同酬原则相背离

2018年8月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（国办发〔2018〕82号），要求“各地要严格规范教师编制管理，对符合条件的非在编教师要加快入编，并实行同工同酬”。［14］然而，调查发现，编外教师与在编教师同工不同酬现象仍十分普遍，主要体现在三个方面。

一是编外教师与在编教师的工资差距较大。数据显示，全国在编教师实发工资月平均水平为3970.51元，而编外教师仅为1823.14元。①数据来源：2018年春季中国农村教育发展研究院对全国18省34县的调研数据。Z市D区中级在编教师的年薪是10万多，而编外教师的年薪仅为3万左右。②数据来源：课题组2019年于G省Z市D区教育局调研所获得的访谈材料。二是编外教师的待遇结构较为单一，难以享受到工资以外的福利待遇。由于编外教师不属于体制内，难以在原有的工资之外享受职业年金、房补等编制附带的福利。三是编外教师与在编教师的养老保险属于不同的类型，编外教师难以享受与在编教师同等的养老保障，其退休后的待遇也将远远少于在编教师。由于与在编教师的福利待遇差距较大，编外教师往往难以安心从事教学工作。

（三）教师职业的稳定性需求与编外教师流动性存在矛盾

“市场化人力资源配置的流动性与中小学教师岗位需求的稳定性之间存在本质性矛盾。”［3］教师工作的特殊性要求教师队伍稳定，然而，在当前的编外用师体系下，编外教师的流动性很大。

一方面，教师职业具有劳动对象复杂等特殊性。教师职业的对象是具有主观能动性与个体差异性的学生，他们正处于身心发育和品德意志等逐步形成的关键时期。教学对象的复杂性对教师队伍的稳定性提出了要求。不同教师的教学风格不同，教师和学生常常需要较长时间才能相互适应，频繁更换教师不利于师生关系的培养与教学质量的提升。教师在短时间内发生变动对于学校教学将会产生重大影响，学生难以适应新教师的教学方式方法，从而影响到教学质量。［15］另一方面，编外教师的流动性较大。调研发现，编外教师以中青年为主，他们作为编外教师只是暂时的，其从教目的是为了考编，有其他好的就业岗位也会选择主动离开。例如，2019年G市某小学115名编外教师中就有10名教师因考入正编或其他原因而主动离职。③数据来源：课题组2019年于G省G市某小学调研所获得的访谈材料。

五、编外用师问题治理的制度突破

作为一种特殊的师资补充形式，编外教师问题在短期内无法根除，特别是在老少边穷岛地区仍将持续存在，［16］如何规范治理是政策制定者必须面对的。编外用师现象的本质是编制供给不足，就长远而言，增加编制供给仍是未来我国公办中小学解决教师不足的主要方式。而在化解系列结构性矛盾上，进行有效的制度突破无疑是治理的关键一步。

（一）统一编外教师聘用标准，精准对接学校需求

编外用师的核心目的是解决学校对教师的需求问题。学校能招聘到什么样的编外教师，招聘到多少编外教师，取决于聘用标准、地区政府财政的实力、学校在教师劳动力市场上的竞争力等。其中，聘用标准的设计是有效满足学校需求的前置条件。第一，以县级为单位限定编外教师比例。编外教师具有临时性和流动性强等特点，为避免编外教师过度扩张引起的负面后果，应将编外教师占专任教师的比例控制在合理范围，［17］从而避免由于编外教师的非理性扩张而产生的负面后果。县级是师资队伍规划配置的基本单元，一个区（县）范围内经济和社会发展水平大体相当，影响教育的政策因素基本相同，以县级为基本单位控制编外教师需求规模较为合理。“该比例既要保证当地教师数量动态地适应各学校学生人数和学龄人口变化的特点，又要满足义务教育教师质量要求”，［5］根据因专任教师产假、病假而需要顶岗的实际教师比例确定。第二，以学校为单位建立编外教师配置模型。只有明确学校对编外教师的数量需求，才能精准补足教师缺口，而这个数量也应基于科学的测算标准。编外教师的合理规模应依据学校在编教师难以承担的那部分教学工作量来划定，这部分教学工作量的大小应由学校的学生数、班级数、在编教师数、教师病产假、教师培训等因素确定。第三，规范编外教师准入标准。教师不仅要教书，而且要育人，教师工作具有复杂脑力劳动等特点，是一个专业性较强的职业，［18］从事教学工作需要符合相应的任职资格条件。应由区（县）教育主管部门规定编外教师遴选机制，编外教师应符合受聘岗位的底线要求，同时对教师职业的专业性予以更多考虑，建立包含教师专业能力与师德素养等内在指标的专业化选聘标准。在此基础上以学校为主体进行招聘，从而精准、及时、灵活地对接学校需求，有效保障学校教育教学工作的正常开展。

（二）确保编外教师聘用经费充足，保障教师待遇

教师在教育岗位上的实际劳动供给与其报酬水平有关，即教师付出多大精力教学，取决于其从事教育事业和付出教育劳动所能得到的实际报酬。［19］当前，编外教师的待遇没有体现出其岗位的相对价值度，这会影响编外教师的工作积极性。为此，应确保编外教师经费充足，切实保障他们的待遇。第一，编外教师聘用经费应由本级财政负担。目前编外教师待遇较低的一个重要原因在于部分编外教师的保障级别仍在学校层面，应提高编外教师待遇的保障级别，由区域统筹管理。第二，完善财政转移支付制度。财政收入水平决定地方政府承担编外教师开支的能力，也影响着编外教师的待遇水平。有的区（县）仍面临义务教育财政经费不足的问题，需进一步完善财政转移支付制度。客观评估县财政的教育支出承受能力，根据不同地区财政能力强弱建立中央、省与县级政府教育人员经费分地区、按比例分担机制。［20］在合理评估各级政府教育财政承载力的基础上，统一规定县级政府教育财政经费占财政总收入的比重，在此基础上再确定上级转移支付金额，缺口由各级政府转移支付资金逐级填平，以此弥补地方财政能力的不足，使编外教师的待遇得到有力保障。

（三）畅通编外教师职业发展渠道，拓宽教师职业空间

第一，给予优秀编外教师入编机会。2019年11月，中编办等四部门联合印发了《关于进一步挖潜创新加强中小学教职工管理的指导意见》（中央编办发〔2019〕230号），①该文件内容来自调研期间访谈对象提供的纸质材料。提出逐步消化现有编外聘用教师和劳务派遣教师，符合条件的，可充分考虑其教育教学经历、业绩、贡献等，通过公开招聘等严格规范的程序择优聘用，纳入编制管理。编外教师群体内部的素质差异较大，其中不乏有部分编外教师已达到或超过合格教师的标准。应畅通编外教师入编渠道，制定科学的入编标准，为这部分教师提供入编机会。在入编标准的设计上，特别对在乡村学校服务年限较长者、教学成绩或日常工作表现特别突出者予以充分考量。第二，给予编外教师培训和续聘机会。部分编外教师暂时难以通过入编考核，但同样具备教师资格证和师范教育背景等基本条件，而且其中也有教学潜力较大的教师，给予这部分编外教师培训与续聘机会，将其纳入教师专业发展体系，支持编外教师参加高质量培训，既有利于编外教师自身的职业发展，又有利于稳定教师队伍。