人才流动趋势下人事档案的管理困境与应对措施

摘 要：在市场经济条件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流动，使传统人事档案管理制度和管理体制遇到了一定的危机。具体来说，人才流动给人事档案管理带来了挑战。一是国家人事档案管理秩序被打破;二是人事档案管理主体产生“多龙闹海”局面;三是人事档案内容、材料等失范问题突出。人才流动趋势下人事档案的管理必须遵循整体性治理原则、社会化管理原则、法治化原则。人事档案的应对措施可以采取加强流动人才人事档案管理的立法、严格落实流动人才人事档案管理财政资金投入、实施人事档案管理标准化体系策略、建设全国统一标准的流动人才档案管理信息系统等策略。

关键词：人才流动;人事档案;管理困境;应对措施;档案管理创新

据国家统计局统计，截至到2020年年底我国整体城镇化水平已经超过60%，并将在“十四五”末期达到65.5%，这标志着我国人口流动、人才流动实现了从乡村到城镇的历史性跨越。从人口经济学角度来看，在全球一体化、经济全球化时代，“人力资源”是唯一一个受到严格政策约束和制度管制，从而不能实现自由流动的经济要素。即便是在我国，不同地区、不同产业、不同行业、不同性质单位之间人才流动也受制于诸多政策限制。但是，改革开放40多年以来，我国人口流动发生的一个基本事实就是人才大量从乡村聚焦到城市（城镇），人才流动的频率和频次明显提升（尤其是90后群体）。在市场经济条件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流动，使传统的人事档案管理制度和管理体制遇到了一定危机，“弃档现象”成为一个不得不重视的课题。

一、人才流动给人事档案管理带来的管理困境

我国现行的人事档案管理体系源于20世纪中期的计划经济体制，是新中国成立后根据我国计划经济、干部人事管理等国情所建立的一套管理体系。1978年我国实施改革开放政策以来，在市场经济驱动下，我国城乡二元化经济体制逐步被打破，同时随着教育、市场、参军、城镇化等因素叠加，人才的流动使众多人员从“单位人”变成了“社会人”“市场人”“自由人”，人事档案对这些高流动人员、自由从业人员的现实价值降低了。

1.国家人事档案管理秩序被打破

从《档案法》角度来说，“人事档案”属于国家档案的一部分，在法律意义上具有强制性、权威性、客观性与主观评价性相结合等特点，实际上指的是在特定的组织人事管理环境中形成、经组织审查认可的个人身份、学习、工作、德才表现等方面的履历资料。根据历史延续，我国人事档案目前主流的管理流程仍然是传统的“老十类”“档随人走”“非法定事由和法定人员不得随意调取、查阅个人人事档案”等管理模式。近些年来，在我国特殊的人才资源流动背景下，因为招商引资政策吸引、市场机遇获取、社会关系吸引等原因导致的人才主动或被动流动比较频繁，产生了不少“弃档”“原单位扣留档案”“档案造假”等各类不良问题，严重扰乱和冲击了国家档案管理秩序。

2.人事档案管理主体产生“多龙闹海”局面

从人才用工形式来看，行政编、事业编、合同聘任制、劳务派遣制、项目任期制、自由从业等形式是目前人才流动中几种主要的类型，正是这些多元的用工形式导致了目前我国人事档案管理主体的“多龙闹海”格局。在现实中，不同人才在流动中其人事档案管理涉及的主体可能包括国家（政府）、用人单位、人才服务中心等，缺乏一个整体有效、集中统筹的档案管理格局。2014年，我国档案局等五部委联合印发的《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》明确提出拥有管理人事档案权限的主体只能是“党委组织部门”“政府人事部门”及其所属的人才服务中心等机构。但是在实践中，受档案体制改革滞后、执法检查不足等因素制约，我国人事档案管理上存在的“多龙闹海”格局没有根本好转。

3.人事档案内容、材料等失范问题突出

人才的跨地区流动、跨行业流动、跨职业属性流动给“人事档案内容管理”带来了失范问题。例如，一个人才有可能先后在民营企业、国有企业、事业单位、行政机关等单位工作过，但是其人事档案的内容、资料等必然会存在格式不统一、资料内容不全、重要档案信息丢失等突出问题。更有甚者，因为人事档案保管存在一定漏洞，有些档案会存在信息造假、材料错装、资料漏装、档案受潮受热变质等问题。

二、人才流动趋势下人事档案的管理原则

根据智联招聘等人才中介咨询服务机构的统计数据，我国现阶段70后、80后、90后人才就业后第一份工作的离职时间分别是4年、3年半、19个月，而95后仅仅7个月甚至更早就选择换工作了。作为这种人才流动的产物，人事档案管理事实上存在着不少“人档分离”“弃档”“死档”等问题，有些人事档案保管机构的“弃档率”甚至达到了30%。在这种人才高流动趋势下，人事档案的管理需要把握好以下原则：

1.整体性治理原则

高流动背景下人才人事档案的现有管理体制呈现出碎片化、分散化、“多龙闹海”的特点，对此我们必须坚持“整体性治理”（Holistic Governance）原则，即倡导用基于现有人事档案管理体制的“以协同为特征的组织形态、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制”去解决人事档案管理体制分散的问题。通过这种整合、协调、控制，实现对人事档案“收集与整理工作”“保管工作”“利用与服务工作”“移交工作”的集中有效、归口管理。当然，整体性治理也倡导引入互联网、数字化、信息化等技术，通过这些信息共享机制的建设，实现有效的人事档案统筹管理。

2.社会化管理原则

人事档案的社会化管理指的是基于对人之所以为“社会人”“市场人”“自由人”“流动的人”的假设，为了提高人事档案管理水平，有效避免人事档案管理中存在的不规范、不标准、不及時、不到位等突出问题，依托部分社会化机构，如企业、人事档案代理单位等进行管理。实际上，近些年来我国不少单位已经开始利用社会化原则对人事档案中的部分业务（如专审）开展管理创新。例如，一些公立医院人事档案管理开始和当地人才市场档案服务部门、高校档案教学及科研院所、政府档案业务管理部门甚至是智联招聘等专业机构开展特定（非涉密）人事档案的专审合作。

正如表2所指出的，在市场经济条件下，人事档案中部分内容可以适当通过契约合作、第三方外包、产学研协同等方式引入专业的服务力量改善自身在人事档案管理、人事档案专审方面存在的短板，实现一种“非核心主业”的减负。

3.法治化原则

在我国学科设置架构中，“档案管理”专业属于公共管理领域，带有一定的公共产品和公共服务管理性质，因此包括人事档案管理在内的进展必须置于“依法行政”的框架中。整体来讲，当我们探讨人员流动背景中人事档案的管理创新，本质上就是在探讨“如何依法加强人事档案管理从而更好地适应经济社会高质量发展”，只有借助于法治力量才能从根本上解决“政出多门”“责任意识淡薄”等问题。

三、人才流动趋势下人事档案的应对措施

在人才流动趋势下人事档案管理的优化本质上是以政府为核心的公共治理主体，通过整合公共资源、多元治理主体向流动人才提供高质量“人事档案管理”公共服务的过程。基于当前我国档案管理领域最主要的矛盾，以下几点亟待突破。

1.加强流动人才人事档案管理的立法

基于《档案法》《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（2014）等顶层设计，各省市应当结合自主立法权，尽快出台本地区关于流动人员人事档案管理服务的实施细则或执行细则，严格按照“集中统一、归口管理”原则，重点落实“人社部门是主责部门”“人事档案归档范围”“对流动人员档案无条件接收和传递”等内容，建立以政府及其附属部门（附属机构）为主体的流动人才人事档案管理、监督制度体系。

2.严格落实流动人才人事档案管理财政资金投入

长期以来，政府财政资金投入不足是造成流动人才人事档案管理滞后的重要经济因素。尽管2014年人社部等五部委在印发的《关于进一步加强流动人員人事档案管理服务工作的通知 》中提到，“各地要将相关经费纳入同级财政预算，可参考保管的流动人员人事档案数量等因素确定经费数额”。2018年国务院在《人力资源市场暂行条例》也对流动人才人事档案管理经费进行了规定，但是均缺乏相关的执行细则。我们建议应在这些顶层制度设计基础上，进一步细化流动人员人事档案基本公共服务经费保障制度，具体的思路有两个：其一是“自下而上”，即由地方政府先行先试，结合本地财政情况、流动人才分布情况、档案管理中心人员支撑情况等，量化细化相关的经费支出标准;其二是“自上而下”，即可以由人社部、全国人才流动中心等牵头，组织专项的研究课题，对流动人才人事档案管理配套的公共财政投入标准进行研究攻关。

3.实施人事档案管理标准化体系策略

广义上的流动人才人事档案管理服务标准化体系是一个包括了标准颁发、标准宣贯、标准学习及培训、标准检查、标准监督等环节的动态行为体系。截至目前，尽管我国人社部于2016年颁发了《流动人员人事档案管理服务规范（GB/T32623-2016）》，但是我们看到在国家层面、地方层面尚缺乏关于这一标准规范的大规模应用。针对这种情况，应当通过落实责任、加强执法、动态督办、持续优化的思路将这一标准化体系进行推广。

4.建设全国统一标准的流动人才档案管理信息系统

整体性治理理论认为，在一个数字化、智能化时代，以政府为核心的多元治理主体达成有效集体行动的管理技术手段在于“在线治理”。在市场机制执法会涉及经营者的各种信息，没有信息的共享机制，执法者将会因为信息不全面从而在执法过程中遇到困难或者使违法经营者逃脱法律制裁。在此，我们建议在国家层面可以利用区块链等技术，建设全国统一、集成高效的“流动人才档案管理信息系统”，其本质上是“运用加密的链式区块结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据”，从而打破条块分割、治理主体多元的人事档案管理体制，从技术手段上实现全国范围内各档案成员单位之间的互相开放、联网、共享，真正实现人事档案的物联网化、互联网化、区块链化。

四、结论

在人事档案管理领域，“流动人口”“流动人才”的人事档案管理呈现出“服务化”“智能化”“数字化”“协同化”等趋势。本文基于一定的文献研究和规范性分析，针对人才高频率流动中呈现出的特点，有针对性地提出了“加强流动人才人事档案管理的立法”“严格落实流动人才人事档案管理财政资金投入”“实施人事档案管理标准化体系策略”“建设全国统一标准的流动人才档案管理信息系统”等管理对策，希望可以为新常态下我国人事档案管理服务体制改革提供一定的知识借鉴。当然，在市场经济中会存在一定的“自由从业者”对自身人事档案并不热衷参与维护，但是在服务型政府建设过程中，通过实施区块链、智能化建设，“弃档现象”将逐步成为历史。

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（作者单位：广东省肇庆市中医院）

基金项目：2021年度肇庆市科技创新指导类项目课题“基于微信i志愿平台的杏林志愿者档案管理系统建立与应用”（课题编号2021040315016）的研究成果。

作者简介：辛敏思（1988—），女，汉族，广东顺德人，本科学历，档案管理馆员，研究方向：档案管理。