进入“体制内”的政策壁垒有哪些

刘俊生

【评述由头】2016年3月，中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，要求畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道，特别提出“研究制定吸引非公有制经济组织和社会组织优秀人才进入党政机关、国有企事业单位的政策措施”。无疑，这为民营企业和社会组织优秀人才进入党政机关、国有企事业单位，提供了新的可能。

干部人才正常流动，不仅要“能上能下”还要“能进能出”。那么，当前干部人才“进”和“出”的渠道都有哪些？体制外优秀人才进入党政机关、国有企事业面临哪些政策壁垒？实现干部人才“能进能出”，当前干部人事制度还需要哪些改革？我们邀请相关领域权威专家进行分析。

【摘要】当前体制内外或曰公与非公部门间人才流动，还存在不少障碍或问题，其根源为人才流动政策供给上的不足。人才由非公部门流向公共部门，相较由公共部门流向非公部门，面临的政策壁垒要更多。

【关键词】人才流动 政策壁垒 公共部门 【中图分类号】D630 【文献标识码】A

总的来说，体制内外可流动人才主要包括管理人员和专业技术人员两类，而这两类人员又都可以分为高、中、低三个层级。这两类三层人员究竟在流动方面存在什么样的政策壁垒或在哪些方面存在着政策供给不足呢？

体制外管理人员流向体制内时，政策壁垒多

概而言之，体制内单位（无论是党政机关还是国有企业事业单位）管理人员流向体制外单位（非公性质的经济组织和社会组织），即社会上俗称的“下海”，基本上不存在政策障碍。党政机关管理人员根据公务员制度中的辞职规定辞职后即可向外流动。在1992年邓小平南巡讲话后的几年内，党政机关就出现过一股“下海潮”；近几年在严格吏治背景下党政官员“下海”经商的新闻也不绝于耳，县长、市长、局长下海经商的也不鲜见。国有企事业单位管理人员根据聘任制度规定也可以自由决定向外流动。当然，由于“官本位”的社会文化和体制内诸多显性或隐性的福利保障，体制内管理人员“下海”事件虽时有发生但并不频繁。

相比之下，体制外管理人员流向体制内时，其政策壁垒要多得多。就进入党政机关的政策而言，需要区分不同层级来讨论。对于担任主任科员及以下非领导职务的底层公务员而言，体制外人员进入的唯一渠道就是考试录用。对于担任科级至司局级领导职务的中层公务员而言，体制外人员进入的唯一渠道就是公开选拔，但此途径对体制外人员进入壁垒太高（资格限制太多），实行近二十年来，体制外管理人员鲜有经此途径进入体制内的，并且近年来此一进入途径大有“中断”的发展趋势。对于担任各级政府及其工作部门领导职务的高层公务员（政务官）而言，体制外人员进入体制内的壁垒甚高，基本上没有任何进入途径，也即没有任何进入政策依据可循。

就进入国有企事业单位的政策而言，对于担任非领导职务的底层管理人员，进入的政策障碍基本不存在，体制外人员只要具有干部身份，就可以进入。现实中此类流动不常见，主要原因可能在于体制内的国有企事业单位对体制外经济组织和社会组织管理人员的习惯性“歧视”造成的。对于进入后担任中高层领导职务的，尤其是担任高层领导职务的，同进入党政机关担任中高层领导职务的一样，存在着较高的进入壁垒，基本上不可能，主要原因是体制内各类部门中的领导人员都属于“党管干部”范畴，党管干部的传统视野就是囿于体制内选拔任用，基本上不会将体制外人员纳入其视野范围。

事实上，在体制内外的人才流动中，中高层管理人员的流动是其最为重要的组成部分，因而，笔者理解《意见》中提出的要“研究制定吸引非公有制经济组织和社会组织优秀人才进入党政机关、国有企事业单位的政策措施”，主要指研究此类人才进入的政策措施。前几年中共中央将干部管理视野从“党管干部”转向“党管人才”时，就已经蕴含着此一发展趋势，如今《意见》的此种改革指向只是原先“党管人才”战略在当今的具体化或曰进一步发展。

体制外专业技术人员流向体制内，虽无政策障碍，但仍不畅通

就专业技术人员在公与非公部门中的分布状况而言，非公经济组织和社会组织中以及党政机关和国有企事业单位中都有数量不等的专业技术人员，但由于体制内外专业技术人员的巨大薪酬差异，使得更多优秀专业技术人员特别是那些稀缺专业技术人员主要集中在非公组织中，公共部门尤其是党政机关很难吸引到这些优秀专业技术人员。因此，体制内的党政机关少有专业技术人员流向体制外的，即便有，也不存在政策障碍，辞职后即可流动。但党政机关需要的体制外专业技术人员，流动却不畅通。虽然《公务员法》设计有可适用于专业技术人员流动的聘任制度，但目前仍处于试点阶段，并且试点效果并不理想。也就是说，此类流动虽在法理上没有政策障碍，但存在政策实施的现实障碍。体制内的国有企事业单位与体制外的经济组织和社会组织，在专业技术人员的双向流动方面基本上不存在政策障碍，因为这些公与非公部门中的专业技术人员都实行了聘任制。从制度设计上看，基本上可以实现自由流动。现实中，此类流动虽不频繁但也时有发生。

除了体制内外人才流动政策本身存在的障碍或不足，体制内外人才流动实际上还受到相关的外在政策环境的影响。其中重要者莫过于户籍、社保和身份三个方面的政策。户籍政策包括二元城乡户籍政策和多元城市户籍政策两个方面。前者形成城乡间人才流动的政策壁垒，后者形成城市间人才流动的政策壁垒，此二壁垒严重制约着人才的自由流动。在社会保障政策方面，我国目前存在着多元社会保障的现实局面。虽然体制内外的社会保障政策近年来有向着统一化方向的发展趋势，但各类社会保障政策目前还有很大差距，无法接轨，这也严重制约着人才的自由流动。在人员身份方面，我国事实上存在着干部、工人和农民三类人员的固化身份，这是由新中国成立以来出台的与人身份相关的各种政策造成的。三类身份之间存在着巨大的鸿沟，难以逾越，这同样严重制约着人才的自由流动。多元的户籍政策、非统一的社保政策和巨大的身份鸿沟三者的共同作用，严重地影响着人才的流动和人才资源的有效配置，从而影响着经济社会的良性发展。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授）

【参考文献】

①刘文江、周桂荣：《人才的需求与供给的战略选择》，北京：中国经济出版社，2004年。

责编/周素丽 美编/于珊