新个人所得税法在高校实施中的问题及对策研究

徐莎莎

〔内容提要〕高等教育与绝大多数行业相比，具有人员结构复杂、高质量人才占比较大、职工教育科研性收入较多等特点。因此新税法在高校实施中存在的问题与社会中广受关注的问题相比有共性，也有其特性。本文指出了新税法在实施中，由于高校人员结构复杂，政策专业增强，而导致高校教职工对个税新政一知半解，自主纳税意识较弱；由于政策制定上很难兼顾效率与公平，导致专项附加扣除公平性存疑等问题。并有针对性地提出加大政策宣传力度、完善高校财务信息化水平建设，扣除范围和扣除标准制定上兼顾效率与公平，完善信息共享平台、提质增效促进公平等建议，以期能为个人所得税在高校更好的实施提供建议。

〔关键词〕个人所得税；高校；专项附加扣除

注：本文受阜阳市2022年社科规划课题“乡村振兴背景下阜阳市县域经济发展研究（项目编号：FSK2011018）”资助。

一、引言

2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，此项决定首次开启了分类与综合相结合的新税制；同年12月22日，国务院印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，完善了税前扣除政策，标志着我国个人所得税在2019年正式翻开了新的篇章。与增值税、企业所得税等其他税种相比，个人所得税与民众关系更密切，纳税人对其敏感性也最为明显。同时，个人所得税还承担着调节收入分配的职能，作为典型的再分配税，“让纳税能力强的人负担较多税收，纳税能力弱的人负担较少税收”，在一定程度上有利于缩小社会的贫富差距，促进收入公平分配。

随着时代的发展，知識和人才的重要性逐渐凸显，教育已成为衡量一个国家是否强大的重要依据。2020年，全国教育支出36337亿元，同比上涨4.4%，支出数额约占全国一般公共预算支出的14.80%。高校教师是为国家培养高级专门人才的中坚力量，是承担重点科研项目的骨干人才，因此，高校教师的收入也在逐渐上涨。在此次改革背景下，高校教职工也享受到了政策改革的税收红利。以F高校为例，自2019年新政实施以来，享受专项附加扣除人数（仅包括选择“由扣缴义务人代扣代缴”的职工）约占全校总人数的62.27%，可见该项政策惠及面之广；有职工最多享受了三项附加扣除，每年税前扣除60000元，按10%的税率计算，每年预计节省税费6000元，可见该项政策减税力度之较大。将新个人所得税的减税效应充分发挥在高校，不仅可以实现“藏富于民”的降税目的，并且通过间接性增加教职工可支配收入，也可以激发教职工的工作热情与科研工作的创新活力，提升科研水平，促进科技成果转化。

二、个人所得税新政在高校施行中存在的问题

（一）高校教职工对个税新政一知半解，纳税意识不强

税改初期，财务部门经常接到“每个月收入一样，为什么税反而更高了”“为什么我们两个人收入一样，但是税额不一样”的咨询，对政策一知半解的教职工理所当然地认为收入一样，缴纳的税款就应该一样，未考虑到个税新政实施后，计税方式变化和专项附加扣除带来的影响。纳税人在填报专项附加扣除信息时，存在APP操作不熟悉、政策理解不准确的情况。例如，在住房贷款利息的适用范围上，教职工对扣除标准“首套房”和“首套房贷款利息”的理解不透彻，对是否符合扣除条件模棱两可；对将子女教育的扣除在夫妻双方之间进行分摊、赡养父母的扣除在兄弟姊妹间进行分摊的税务筹划经验不足；以及在手机端APP进行汇算操作时，部分教职工由于不了解年终一次性奖金可以自主选择是单独计税或并入综合所得的政策，没能根据收入情况进行合理的筹划，出现多缴税款的情况。

同时，高校教职工还存在专项附加扣除填报意识不强、依法纳税主体性意识弱等问题。尽管财务部门多次组织培训并下发汇算提醒通知，汇算清缴临近结束时还是会收到税务部门关于本单位仍有部分人员“应汇算但未汇算”的提醒。个别教职工抱着只要不进行汇算，就不需补税的侥幸心理，依法纳税意识不强。部分职工错误认为扣税是财务部门的事情，与个人无关，纳税主体意识不清。税务部门督促尽快完成汇算的压力，与向下推行时教职工的不积极、不重视，常让财务部门陷入两难的尴尬境地。

（二）专项附加扣除公平性存疑

税收公平原则是税制设计与建构时必须遵循的基本原则，为能反映纳税人真实的税收负担能力，纳税人取得的收入只有在扣除成本和费用后的净所得才能作为征税的对象。纳税人在相同事项上的相同成本理应得到相同的税前扣除，在相同事项的不同成本理应得到区别扣除，才能体现出税收公平。

继续教育方面：随着我国高等教育事业的不断发展，高校教职工学历的“内卷”也愈演愈烈，攻读博士学位已成为普遍的趋势。随着国际间交流的愈加便利，很多教职工会选择在境外深造。然而子女在境外读书可以享受子女教育扣除，继续教育却限制在境内，同样都是学习，只因学习所在地的不同而制定不同的扣除标准，实属不公。与子女教育相比，继续教育扣除额度较低。子女教育每个子女每月扣除1000元，继续教育每月只能扣除400元。我国学历（学位）继续教育培养费用并不低于全日制学历（学位）教育培养费用，且奖学金覆盖率更低。国家提出继续教育专项附加扣除制度的目的在于降低纳税人的受教育成本，鼓励全民终身学习，因此，减负应保障境内境外都能同样享受对继续教育费用进行税前扣除的权利，还应当使其与全日制教育一样公平地享受到减税红利。

住房贷款方面：“符合住房贷款支出条件的，在实际发生住房贷款利息的年度，每月可按照1000元的标准定额扣除”。根据证券时报·数据宝追踪的《2020年316个城市房价排行榜》数据显示，截止2020年12月底，深圳二手房平均单价87957元，比北京贵23236元，比上海高近50%，是排名最末位鹤岗均价的40.87倍。表明我国不同省份不同城市间房价存在较大差距，在其他条件相同的情况下，房价与每月所偿还贷款的金额成正比。当贷款期限、贷款方式也不同时，不同纳税人每月偿还贷款的金额差别也会较大。不同的贷款本息下仍按照相同的定额进行扣除，制定标准较不合理。同时考虑到高校教职工所得税税率大多集中在3%与10%这两档，减税力度与教职工实际支付的住房贷款利息相比可谓是杯水车薪。

三、问题产生的原因

（一）高校人员结构复杂，新政专业性增强

高校人员结构复杂，政策宣传难。高校为维持自身运转及推动进一步的发展，采用多种方式聘用职工，人员种类大致分为在编职工、人事代理人员及临聘人员。除了本国的教职工，还有来自世界各地的外籍教师，人员结构的多样性及复杂性给教职工的统一管理增加了难度。与此同时，为强化二级学院办学主体地位，充分调动学院办学积极性，深化高等教育领域“简政放权，放管结合”优化服务，我国高校大多实行校院两级管理，职能部门简政放权，由“管事务”为主向“配资源”为主转变，下放部分人事权利到各个学院，导致人员管理碎片化。再加上高校自身的特殊性，不同于“坐班制”的企业，高校教职工没有固定的办公室及工位，在校的大部分时间都集中在教室，院系间教职工日常沟通较少，不利于政策在教职工之间的宣传，也难以集中进行相关政策的宣传培训，新政实施宣传难度大。

新政的计税方式复杂，教职工理解难。这次个人所得税改革力度空前，彻底打破了长久以来教职工根深蒂固的按月计税模式，采用的累计预扣法。在计算每月的应纳税额时，视角不再局限于本月，而是着眼于纳税人当年截至本月在本单位的累计收入、累计扣除额以及已缴税款情况。与按月计税的方式相比，计算公式更为复杂，专业性更强。以A教授为例，A教授每月收入20000元，三险一金3000元，无其他扣除。A教授1月应纳税额=[（20000-3000）-5000]*3%=360（元）；2月应纳税额=[（20000*2-3000*2）-5000* 2]*3%-360=360（元）；A教授3月应纳税额=[（20000*3-3000*3）-5000*3]*3%-360-360=360（元）；A教授4月應纳税额=[（20000*4-3000*4）-5000*4]*10%-2520-360-360-360=1200（元）。案例中出现了每月收入一样，前三个月适用3%的税率，第四个月开始适用10%的税率的情况，在每月收入相同的情况下税款有了大幅度提升。由于每个人的专项附加扣除不同，入职时间不同，即使应发数相同，税款也可能出现较大差异。再加上累计预扣法计算量较大且公式较为复杂，财务很难把每个人的税款计算公式详细列出，向教职工进行解释，这就会让教职工对财务工作的准确性及严谨性产生误解。

专项附加扣除政策涉及范围较广，条款专业性强。比如住房贷款利息的扣除范围为“纳税人本人或其配偶单独或共同使用商业银行或住房公积金个人住房贷款为本人或其配偶购买中国境内住房，发生的首套住房贷款利息支出”。但在判定是否满足扣除标准时只认“贷”不认“房”，是否符合扣除条件取决于是否享受首套住房贷款利率而不是纳税人名下的第几套房，这种规定就与常规字面上理解的“首套房”有出入。专项附加扣除不仅涉及项目多，而且需要在家人之间进行分配或分摊，考验纳税人进行税务筹划的专业性。例如，“住房贷款利息”仅能由夫妻一方进行扣除，这就牵扯到夫妻双方的分配；“赡养父母”如果不是独生子女，每人每月扣除额度不得超过1000元，这就牵扯到兄弟姊妹之间的分摊。这不仅要求教职工对政策有一定的了解，还需要与家人之间进行有效的沟通，进行合理分配与分摊。由于新政的专业性更强，对准确把握定义及如何充分利用专项附加扣除进行税务筹划提出了更高的要求，非专业人士理解起来较为困难，容易产生政策理解上的偏差，出现错误抵扣、重复抵扣或减税效应无法实现最大化的问题。

（二）政策制定上，效率与公平两全难

此次改革的最大亮点就在于新增了专项附加扣除政策，这项政策打破了以往“一刀切”式的费用扣除标准，对负担不同生活成本的人群进行差异化扣除。但在制定扣除对象的范围时，该范围不能过宽也不能过窄，如果范围过窄将失去意义，范围过宽则会导致纳税人权利滥用，难以取得两者之间的完全平衡。公平原则指导下的税收和税负有利于经济的发展，但税务部门在促进公平的同时也要提高征管效率，过度细化扣除标准及扣除范围会加大税务机关的征管成本。以住房贷款利息为例，在税务机关尚未与银行建立信息共享平台时，如果对住房贷款利息支出额据实扣除，这将会增加税务机关后期核查信息数据准确性、真实性的工作量，加大征管成本，降低征管效率。因此，在制定扣除范围及扣除标准时会“重共性，轻个性”，使新政尽可能被纳税人普遍适用。

四、针对问题提出的建议

（一）多部门形成合力，加大政策的宣传力度

首先，税务部门可以通过多渠道对税收政策进行宣传，通过线下或者线上的方式对各单位具体办税人员进行业务上的培训；利用报纸、微博、抖音、公众号等媒体通过贴合大众、通俗易懂的方式进行政策解读与宣传，扩大宣传覆盖面。同时也可以通过深入高校一线与高校分管财务的校领导、财务负责人进行交流与沟通，宣传个税改革的重要性及必要性，只有校领导对个税改革提高认识，才能更好的在高校中建立起自上而下良好的税收学习氛围，避免教职工因政策理解不到位而产生“违规违法”行为，或因未能充分享受政策红利、合理进行税务筹划而多缴税款等情况的发生，有利于维护教职工的纳税信誉，防范收税风险，切实维护自身利益。

其次，作为高校的财务部门，要积极利用门户网站、公众号、教职工群等平台向教职工宣传专项附加扣除政策、APP操作流程、税收筹划等相关信息。在每年年初专项附加扣除重新确认的时间点及每年汇算清缴开始的时间点，财务部门可以深入二级学院进行政策宣讲，对学院教职工的疑问当场答疑，鼓励教职工之间互帮互助。在二级学院的宣讲结束后，将较为常见且具有代表性的问题汇集成册，通过公众号等平台发布，供教职工参考。同时，财务部门可以与税务部门联合开展“税务知识进校园”活动，以日常生活中的典型案例向教职工宣传纳税义务、纳税期限、违法处罚等相关政策，打消教职工的侥幸心理，树立正确的纳税意识。

此外，财务部门不仅要扎实自身的税收业务知识，提高服务意识，更要积极主动架起高校和税务部门之间沟通的桥梁，税务部门制定的最新政策要第一时间向教职工进行宣传解读，对于教职工日常发现的疑难问题也要及时反馈给税务部门，尽快为其提供满意的答复，畅通税收政策宣传与服务的“最后一公里”。

（二）完善高校财务信息化水平建设

新个税改革后，计算税款时采用累计预扣法，并新增了专项附加扣除，对工资系统提出了更高的要求。该系统不仅要实现每月的工资、绩效、奖励、劳务等按月合并计税，更要与之前月份的数据进行累计计算，教职工每月专项附加扣除信息的变动也要及时更新，这就需要建立完善的工资信息数据库，并利用云端做好數据库的备份留存。通过公众号或者学校官网建立信息查询平台，与工资系统进行对接，教职工登录后，可以查询到由当月工资构成明细及税款计算公式组成的电子版工资条，及时了解工资信息变动，这样即使出现“每月收入一样，税款却不一样”的情况，教职工也能第一时间发现原因所在。

同时优化软件系统功能，若当月的工资条中出现新增的专项附加扣除项时，系统会自动弹出针对该条专项附加扣除教职工的“易错点”，再次提示教职工进行确认，比如一方教职工对子女教育进行了全额抵扣，系统将自动提醒教职工再次确认其配偶没有享受该子女的抵扣，避免出现重复抵扣的现象。高水平的财务信息化不仅可以提高财务服务质量及财务管理效率，防范财务风险，也可以更好地维护高校教学科研秩序及教职工的合法权益。

（三）扣除范围和扣除标准制定上兼顾效率与公平

对于继续教育来说，参照子女教育的扣除标准，提高学历教育的扣除额，并将在境外进行的学历教育纳入继续教育的扣除范围。有利于降低高校教职工继续学习的成本，激励高校教师继续深造，建立终身学习的理念，提升高校教职工现有的知识水平以及科研能力，推动“科教兴国”战略的实施。

对于住房贷款利息来说，扣除标准可采用限额据实扣除法，不同城市设置不同的扣除上限，纳税人根据每月实际支付的住房贷款利息，在限额范围内据实扣除。这样，既避免扣除额“一刀切”，同时在设置扣除上限的条件下，也降低了税务部门的税收征管成本。

（四）完善信息共享平台，提质增效促进公平

在专项附加扣除制度扣除范围及扣除标准制定上，若要尽可能实现税收公平，则要最大程度做到“因人而异”，针对不同纳税人的不同生活成本在一定范围内据实扣除。但限额范围内的据实扣除与定额扣除相比，极大地增加了税务机关征管与稽查成本。为实现维护税收公平与提高征管效率两者间的平衡，税务机关应完善信息共享平台，运用大数据，区块链等技术，实现跨部门资源共享，将税务机关、纳税人、征纳双方以外的第三方“链”在一起，构建共同参与的税收征管共同体，确保扣除数据的真实性和准确性。

税务机关与银行等金融机构“链”在一起，可直接掌握纳税人的资金往来，账户余额及住房贷款信息，有利于实现住房贷款利息在限额范围内据实扣除的同时降低征管成本，提高征管效率；税务机关与公安机关“链”在一起，可直接掌握纳税人包括父母子女、兄弟姊妹在内的家庭成员构成情况，避免出现兄弟姊妹在赡养父母上、夫妻双方在子女教育上超额扣除的情况；税务机关与教育部门“链”在一起，可直接掌握纳税人或其子女进行学历与非学历的教育情况，避免出现虚假扣除；税务机关与人社部门“链”在一起，可直接掌握纳税人与其配偶或是未成年子女实际发生的医疗费用支出；税务机关与住建部门“链”在一起，可直接掌握纳税人房地产交易备案等信息，以判断纳税人在主要工作所在地是否有住房，是否符合住房租金扣除的条件。当政府各部门之间建立起完善的信息共享平台，实现信息共享时，不仅可以提高涉税信息真实性及准确性，提高征管效率，而且有利于构建更加人性化，更加公平的制度。

（作者单位：阜阳师范大学财务处）