金融消费者权益保护审计调查的实践与思考

姜静敏 孙欣

[摘要]为保护人民群众的切身利益，人民银行等监管部门坚持金融为民的理念，陆续出台了加强金融消费者权益保护的政策，构建起保护金融消费者长远和根本利益的机制。人民银行某地市中心支行内审部门对辖内金融消保工作开展了审计调查，助力相关政策落地见效。

[关键词]金融消费者   权益保护   基层央行   审计调查

一、审计调查开展背景

近年来，国务院及人民银行、银保监会等金融监管部门陆续出台了关于加强金融消费者权益保护（以下简称金融消保）的政策制度，对金融机构完善消费者权益提出规范性要求。从政策初衷看，保护金融消费者长远和根本利益是金融监管部门和金融机构的使命和职责，是以人民为中心的发展思想在金融领域的具体体现，为处于弱势地位的金融消费者解决“急难愁盼”是金融监管部门和金融机构义不容辞的社会责任。从实际价值看，金融消保工作具有金融领域“减震器”和“舒压阀”的基础性作用，可以在早期发现投诉集中的业务领域及存在声誉风险的问题机构，是防范和化解金融风险的重要组成环节。因此，加强对金融消费者各项权益的保护是金融监管部门和金融机构共同的工作重点。组织实施金融消保工作审计调查，旨在揭示聚焦金融监管部门和金融机构在制度机制、投诉处理、监督管理等方面的薄弱之处，以期推动现有政策的落实落细以及相关机制的进一步完善。

二、审计调查思路

基层人民银行内部审计部门探索对保护金融消费者权益的相关政策落实情况，开展审计调查，具体内容见图1。

（一）以政策要求为主线，关注工作开展的规范性

以党中央、国务院和人民银行出台的各项政策文件为审计依据，对照《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）中明确的金融消费者八项权益，聚焦合规开展审计。一是金融机构内控制度是否健全，尤其是绩效考核、追责问责等制度，是否综合考虑业务合规性、投诉处理满意度等，而不是简单地由投诉数量、业务量等指标构成考核体系。二是金融机构业务开展是否侵害金融消费者的各项权益，如格式条款中是否具有减轻金融机构责任、限制金融消费者权利的内容，营销宣传中是否明确收益、风险、费用等关键内容，有无引人误解或有意隐瞒的内容，是否附加限制性条件强制搭售、捆绑销售其他产品，是否将本应由金融机构承担的费用转嫁给金融消费者，是否未经授权向第三方提供消费者个人信息。三是投诉处理是否及时规范。是否在规定时限内向投诉人作出答复，答复内容是否合法合规，对发现业务办理中的违规行为是否追究处置，对金融消费者是否作出合理补偿。四是關注人民银行分支机构金融消保部门的监督管理情况，是否按照标准开展评估评价工作，对日常监管或投诉处理中发现的问题能否进行及时有效处置，对金融机构违法违规行为是否予以有力惩处等。

（二）呼应消费者现实需求，关注人民群众的满意度

从金融为民角度出发，针对群众反映强烈的问题，重点查找问题产生的原因。比如，关注老年人普惠金融发展中的现实困难。在网络化、信息化背景下，金融机构普遍增加了电子业务办理渠道，压缩了营业网点和柜面数量。而老年人由于对传统渠道和业务的依赖，在金融创新浪潮中面临着不容忽视的“数字鸿沟”。老年人在银行网点排队时间长、机器自助业务操作困难等新闻屡见报道，反映出老年人运用智能技术的现实困难。还有的金融机构对于老年消费者普遍不够重视，针对老年人的宣传教育和金融产品相对较少，少数金融机构人员甚至有意误导老年人购买与其风险承受能力不匹配的产品。审计调查不应回避此类现象，而是要深入了解金融消费者的现实需求和对金融机构的满足程度，查找实际问题的表现形式及产生根源，并提出针对性的监管建议。

（三）坚持风险导向，调查金融风险防范的有效性

坚持风险导向，密切关注监管部门和金融机构金融消保工作对于防范金融风险的实际效果。比如，对于消费者投诉是否进行分类分析，筛查有无短期内集中发生的同类投诉，是否反映出普遍性的产品或业务违规情况，是否及时采取系统性的处置措施彻底纠正问题，监管部门是否根据职责及时介入纠偏;是否针对金融消费者特点人群开展有针对性的宣传教育，普及存款保险制度、产品收益与风险等必要的金融知识，减少出现因谣言跟风取款造成的挤兑事件，减少发生盲目追求高收益而遭受财产损失的情况，形成良性、稳定的金融消费环境。

三、审计调查做法

（一）利用大数据技术提高审计精准度

以信息技术作为内部审计的重要支撑，坚持“无数据不审计”的理念，开发“投诉分析小助手”（见图2）。“投诉分析小助手”对接人民银行受理投诉的“金融消费权益保护信息管理系统”、人民银行监测银行自行处理投诉的“投诉数据统计监测分析系统”、金融机构内部使用的投诉系统，预设疑似侵权、办理超期、数据漏报错报等20余个问题模型。本次审计利用该程序分析了人民银行及延伸调查的金融机构总计2935条投诉，识别出可疑线索151条，最终确认了有问题的投诉23笔。通过“集中分析、逐条核实”的信息化筛查方式，有效避免了人工查看和抽样分析可能遗漏问题的风险，实现审计效果和效率的双提升。

（二）“走出去”拓展调查覆盖面

为获取第一手信息、深入了解金融消保工作的实际情况，审计调查组优化“走出去”路径，开展全方位的延伸调查。一是走访其他监管机构。向银保监分局、地方金融监管局了解外部监管协作情况，摸排金融机构可能影响消费者权益的潜在风险。联系地方法院、网信办等单位，书面了解金融纠纷多元化解机制建设、违法违规金融广告治理等方面的进展情况和难点。二是延伸调查多家金融机构。除了调阅资料、现场座谈的常规做法外，采用多种调查方式了解实际情况。比如，现场查看业务系统日志，关注个人金融信息在不同系统中的传输方式和加密措施;以普通消费者身份暗访银行网点，提出兑换现金、办理银行卡、购买理财等需求，实际操作自助设备，了解银行服务是否便捷、是否存在不当营销的情形;拨打客服电话体验投诉处理流程。三是访谈金融消费者。通过线上问卷调查、线下面谈两种方式，了解不同年龄层金融消费者的知识水平和行为习惯;问题涉及投资风险与收益关系、利息计算方式、存款保险及个人征信政策、金融消费习惯、纠纷处理方式等。

四、审计调查发现主要问题

（一）内外部协作机制不够健全，齐抓共管的合力有待增强

一是外部投诉受理缺少联动。目前，人民银行与银保监系统均设立了投诉专线，分别受理各自监管业务领域内的投诉，但尚未建立协作转办机制。由于部分群众对两部门的监管分工不够清楚，投诉时难免会“走弯路”，一定程度上影响了维权效率。二是内部信息共享不够充分。主要表现为消保部门与业务职能部门对于投诉信息的双向沟通不畅，未能将各自收到的投訴情况充分告知对方，不利于有效化解纠纷及科学研判形势。比如，一位投诉人反映某银行在其征信报告中反映的个人信息有误，消保部门直接转交被投诉银行处理，但该银行并未协助投诉人申请征信异议处理，而是告知其申请信用卡重填个人信息以覆盖原错误信息，消保部门由于不清楚征信制度而未能发现银行的错误处置。

（二）投诉处理质量仍有提升空间，主动保护意识有待加强

人民银行消保部门接到金融消费者投诉后，可根据情况转交被投诉机构处理，若涉及违法违规行为的，根据职责分工由相关部门直接处理。而个别基层消保部门只承担了“接线员”“二传手”的工作，对金融机构投诉处理过程和结果的反馈缺乏管理和审核，未能充分保护金融消费者的权益。比如，一位投诉人称在某银行网点办理网银业务后意外收到了新申领的信用卡，投诉银行擅自代办其他业务，而银行在答复中表示“营销办理信用卡时未充分告知”，但无具体情况的描述，消保部门未进一步调查即直接办结该投诉，忽视了可能存在的侵权行为。

（三）政策宣传不够充分，消费者教育效果有待增强

一是对于金融纠纷化解渠道宣传不足。本次审计调查收回的282份问卷中，关于“发生纠纷如何维权”的多选题，只有10%的被调查者选择“拨打12363投诉”，远低于“拨打12345”“向新闻媒体反映”“向法院诉讼”等维权方式。而消保部门在2021年“金融知识普及月”、守住“钱袋子”等宣传活动方案中，均未对投诉渠道提出宣传介绍的要求。二是部分关于金融风险防范的知识宣传不够。问卷调查结果反映，在《存款保险条例》实施6年多后，仅有45%的被调查者知晓存款保险的最高偿付限额，其中60岁以上被调查者的知晓率不足10%。三是对老年人、农村居民等重点人群未开展针对性的宣传教育。宣传形式上，主要以网点发布宣传资料、自媒体推送信息为主，深入社区、农村开展的面对面宣传相对较少。内容上，基本是总行统一制发的宣传材料，对不同地区、不同群体针对性的内容较少，接受问卷调查的老年人中85%表示不能完全理解宣传内容。

（四）金融机构落实不够到位，全流程管控有待加强

一是事前审查不严密，未发现不符合政策要求的产品条款。比如，某银行《个人循环贷款线上随借随还用款合同》中存在“贷款人有权依据借款人过往行为数据、交易数据和信用数据等，确定单日贷款支付限额”条款，表示单日贷款支付限额不等同于已确定的授信额度，可由银行灵活调整，但该条款未作醒目标识。二是事中管控不到位，营销宣传中存在不规范行为。比如，某银行受理的2笔投诉反映，银行工作人员为完成营销任务，在未充分告知的情况下，使用客户手机代办购汇等业务，侵犯了金融消费者的知情权和自主选择权。三是事后监督不到位，未根据投诉集中情况，调整存在问题或隐患的业务规则。比如，某银行2021年收到3笔投诉，均称在房贷还款日当天还款，但征信报告中显示逾期。经查，该行房贷合同约定借款人需在“每期还款日的前一日”存入款项，实质上提前了还款时间，极易造成贷款人无意逾期，但该行在投诉个案办结后未向上级提出改进建议。

此外，审计调研还发现，对金融消费者权益的法律保护体系有待进一步完善。比如，消费者权益保护法第二十三条中举证责任倒置不包括金融产品和服务，因而大多数法院按照“谁主张、谁举证”的一般性规则，要求起诉的金融消费者提供证据。而金融消费者普遍难以获取关键信息，维权存在一定难度。特别是老年消费者，在举证过程中明显处于弱势地位。延伸调查了解到，2019年，某市中级人民法院对两起金融消费者起诉银行赔偿借记卡被互联网交易盗刷的案件审理中，认为“原告应提供证据证明银行对其卡内资金的损失存在过错”，判决金融消费者败诉。也有少数法院认为银行作为业务系统的开发者、管理者，掌握相关数据且对系统安全运行负有责任，要求银行举证，但司法实践中仍存在较大分歧和不确定性。

五、完善金融消保工作的相关建议

（一）完善内外部协作机制，加强信息沟通

一是与其他监管部门搭建投诉信息的转办协作渠道，让“数据多跑路、群众少跑腿”。同时，相关部门可以定期共享投诉信息及监管发现，就金融机构的业务风险相互提示。二是加快建立金融纠纷多元化解机制，为金融消费者与金融机构提供公平、有序的协商环境，在诉讼前完成具有约束力的调解，降低维权成本。三是在人民银行各部门间加强投诉信息沟通，由金融消保部门扎口受理全行投诉。涉及监管职责的，商请业务职能部门共同处理，确保专业性和权威性。

（二）深入开展金融知识普及教育，提升金融素养

一是拓展宣传内容。借助业务部门力量，编制专业可靠的金融知识宣传教材，覆盖贷款、利率、投资风险等基础金融知识，增加征信记录、存款保险、国债发行、现金兑换等政策制度，以及投诉、调解、诉讼等维权方式介绍，帮助消费者全方位提升金融素养。二是贴近重点群体。在扩大普及宣传面的基础上，针对老年人、农村居民等重点群体开展个性化的宣传和答疑，以通俗易懂的“地方话”讲好金融知识的“普通话”，手把手传授数字金融产品的使用技能。三是丰富宣传形式。在督促金融机构做好宣传教育的本职工作外，进一步动员行业协会、消保委等社会力量，综合利用营业网点、网络媒介、传统媒体，定期发布金融知识、业务咨询、风险提示;结合下基层、进乡村文艺演出、知识竞答等群众喜闻乐见的活动，寓教于乐。四是建立长效机制。与教育、文化、广电等部门合作，加快推进金融知识纳入国民教育体系，探索建立金融知识教育基地，形成常态化的宣教模式。

（三）加强金融机构监管，提升服务质效

一方面，指导金融机构完善内部管理体制，将金融消保作为公司治理的重要内容，从维护金融生态、发展普惠金融、防范金融风险等角度出发，在金融产品设计、营销、信息保护、纠纷化解等工作中主动加强对金融消费者的保护。进一步完善内部考核激励和监督约束机制，督促部门和员工执行好制度要求。另一方面，通过强有力的日常监管和执法检查，压实金融机构保护消费者的主体责任。在投诉处理中提高主动保护意识，对疑似侵权情况进行深入调查，及时采取相应的监管措施。规范开展执法检查和处罚，严肃惩戒违法违规行为，对损害消费者权益的行为零容忍。

（四）优化金融消保顶层设计，增强法律保护

一方面，推动金融消保专项立法，从法律层面明确金融消费者的概念及分类、保护范围及方式，增强对基层司法实践的指导，推动纠纷的高效化解。另一方面，监管部门要根据实际需要，出台实施细则，进一步细化保护要求。比如，针对老年人的特殊需求，要求金融机构提供更充分的人工服务，解决老年人运用智能技术困难的现实问题;在产品营销过程中，严格执行风险评估、信息披露等必要流程。从顶层设计上增强对弱势群体的保护力度，提升各类群体金融服务的获得感和满意度。

（作者单位：中国人民银行南通市中心支行，邮政编码：226007，电子邮箱：970228831@qq.com）

主要参考文献

[1]胡朋，向琼瑶，胡梦娇.老年金融消费者权益特别保护的理论与实践[J].金融经济， 2022（6）

[2]杨小玲.金融消费者权益保护的审计监督研究[J].中国注册会计师， 2021（11）

[3]周多艺，蒋雪，金宏志.关于黑龙江省金融消费权益保护工作的若干思考：基于审计调查问卷分析[J].黑龙江金融， 2022（1）