追本溯源深挖真相 探究基层内控管理

林藩璋 王培月

案例背景

我国基层事业单位众多，承担着提供公共服务的重要职能，其规范发展依赖于科学完善的内部控制体系。基于此，财政部相继出台了一系列的规范和指导意见，要求行政事业单位规范内部控制，加强风险防控机制。但各类审计检查发现，基层事业单位内控建设仍存在一些漏洞，亟需采取有效措施加以防范和管控。

2021年末，某省QX部门共有90个独立核算的事业单位，其中省本级及直属单位10个，市级单位9个，县级单位71个。县级基层单位中（以下简称基层单位），编制内职工人员15人以上的单位1个，11—15人的单位9个，10人及以下的单位61个。

大部分基层单位人员编制少，一般未独立设置会计机构，截至2021年末仅11个单位配备专职财务人员（含以财务工作为主兼任其他工作），专兼职财务岗位上共有20人有财经类专业背景。为加强财务工作，各市级主管部门设立财务核算中心，配备专职会计人员，负责或指导所辖基层单位的会计核算工作，基层单位配备兼职会计或报账员、兼职出纳和资产管理人员。

在省级成立审计室，建立审计专家库，充分发挥内部审计职能，每年在全省范围内开展内部交叉审计，形成有效的监督效果。

审计过程与成效

在2021年的一项基层事业单位内部审计工作，通过报表疑点分析，实地观察，发现被审计单位存在账实不符现象，透过现象深入挖掘分析，梳理内控管理问题，有效防止了国有资产流失，提升了单位内部管控能力。

（一）数据勾稽分析，锁定风险疑点

主要通过审前资料分析，发现疑点，锁定重点风险领域。本案例中被审计单位提供的2020年度资产负债表中反映的固定资产原值447.11万元、在建工程46.00万元与述职报告阐述的项目成果形成明显反差，初步锁定项目资产风险疑点。

（二）现场审计核实，判定问题事实

一是通过调阅查询资产管理信息系统核对信息，发现账账相符，问题定位失败。

二是采取现场实盘和审计询问方式获取业务楼迁建信息。被审计单位2013年起因城市建设需要，由政府主导以资产置换方式搬迁，原址土地及地面建筑物移交政府，政府拨款另选新址建设新业务用房，审计时发现被审计单位已搬迁至新址业务用房内办公，但资产系统与财务账面均未反映该业务用房信息，初步判定账实不符现象。

三是通过资料调阅和项目账务追溯审计，查证问题事实。审计组调取上级部门资产置换的批复，批复文件中明确要求单位“办理有关手续，并调整相应的资产、资金账目”，并通过追溯账务深入挖掘，发现以下事实问题：

1.资产账实不符。旧址房屋建筑物等56.91万元资产虽按置换批复移交政府管理，但账面和资产系统均未做相应的资产核减处理。

2.已交付资产未及时办理入账手续。新址的业务用房及附属设施未及时办理财务竣工决算，账面未形成资产。

3.账面在建工程严重失实。审计组从上述两点问题延伸思考账面在建工程为何如此之小，于是追溯审计以前年度在建工程情况，发现2018年执行事业单位会计制度时，被审计单位设置基建账套单独核算基建项目，年末基建账占用类合计1659.50万元，未按部门管理规范要求并入事业账套核算，以致2019年政府会计制度改革，取消基建账，新旧制度会计科目衔接时“在建工程”期初账面金额仅为70.76万元，较原基建账套少计明显。

4.单位内控制度执行失效。查阅单位提供的内控管理资料，该单位制定了财务管理制度、固定资产管理办法、工程项目管理制度、合同管理办法等一系列内控制度。从资料情况可见，该单位内控制度建设方面相对健全。本案例迁建项目业务涉及管理决策层面、预算（资产存量及新增资产方面）、资产、项目和收支业务层面等各个管理环节，单位半数以上人员参与各岗位环节中，但项目各岗位人员均未对上述问题产生疑惑并予以纠正，导致多年来资产严重失实。由此可见，单位内控制度执行存在不少问题。

5.上级主管单位监管不足。一是市局财务核算中心在会计核算业务方面督导不够。审前调查已知，截至审计当日，该单位会计核算业务统一是由上级财务核算中心负责，负责该单位的主办会计在新旧制度会计科目衔接工作上存在明显失误;二是重点项目管理部门对项目进展情况缺失跟踪管理，以致如此大的项目未及时办理财务竣工决算，长期游离账外。

（三）深入追本溯源，审计取得成效

审计组由一个账实疑点深入追本溯源，对问题产生的原因进行综合分析，提出整改建议。被审计单位领导方意识到问题的严重性，表示将立即整改落实。审计组通过后续跟踪以及2021年决算报表数据核实发现，该单位已对移交政府的资产做核销处理，对新业务楼进行暂估转固，并加快办理财务竣工决算。此次审计不仅防止了国有资产流失，还强化被审计单位领导和财务等相关人员对资产管理的责任意识和法制意识，成效明显。

问题原因分析

（一）意识薄弱，对内控认识不到位

对内控的重要性和系统性认识不足，只是将内控等同于集体决策要求或廉政风险防控要求，对于内控建设只是简单地作为上级布置的一项事务性任务来完成。究其原因：一是单位负责人并未从实质上了解和理解内控，对其自身在本單位内控的建立健全和有效实施应负的责任认识不到位;二是内控关键岗位人员风险防控和责任意识不到位;三是一般人员未能意识到内控是贯穿单位经济活动全过程，是需要全员参与、认真执行的工作。

（二）条件限制，内控制度科学规划不到位

国家对内控制度建设要求，内控制度建设要与单位实际情况相适应。但从各类审计、检查发现，基层单位受各种条件限制，无法实现规范要求，部门顶层未针对基层特点进行科学统筹规划，导致基层内控建设存在漏洞。主管部门通过内部审计和财务检查等形式的监督检查，虽能一定程度上发现运行管理中存在的问题，但毕竟不是一种常态化的内控监督检查制度，不能做到全覆盖，并且时效相对滞后，发现问题时有可能内控风险漏洞已经存在多年。

（三） 形式主义，内控制度执行不到位

有些基层单位为了应付检查和审计搞形式主义，而不是真正地把内控制度作为提高单位管理水平的措施。比如，本案例中被审计单位固定资产管理制度较完善，岗位设置合理，职责权限明确;固定资产账表账账相符，盘点表形式完整，管理员和使用（保管）人签章齐全。但账实不符，明显反映出实物盘点流于形式，导致本应发挥作用的内部制衡牵制形同虚设。再如，国家和部门的相关制度下发后，有些基层单位只是简单地按照上级内控制度执行或存在“照抄照搬”的现象，没有深入研究，思考本单位具体需求，导致制度办法本身存在瑕疵，未能形成有效控制。

（四）能力不足，处理复杂业务工作不到位

良好的内控制度需要具有相关能力的人员去执行。基层单位由于人员少，内控关键岗位多为兼职，并且一般情况下经济业务量小、日常业务简单，较少遇到复杂经济事项。这种情况下，工作经验得不到积累，业务能力不容易提高，专业素质普遍缺乏，在常规工作方面能力强弱表现不明显。一旦遇到如资产置换、单位搬迁、大型建设项目等复杂经济业务或当外部环境、管理要求发生重大变化时，基层单位业务人员往往不能依据内控原则要求进行全面、系统和客观的评估并且识别潜在的风险，能力不足就突显出来。

（五）工作失职，集中核算作用发挥不到位

会计集中核算制度的优势是通过设置会计机构和配备专职会计人员，发挥业务能力强的优势，加强对基层单位内控的指导和监督，及时发现并处理基层单位内控中存在的问题。如果集中核算机构职责发挥不到位，对基层单位的控制和监督职能将明显弱化;重要事项介入不及时，将导致内控执行过程中的疏漏得不到及时纠正;有的会计人员置身单位事务外，对单位复杂经济业务只知其表、不知其里，不但不能发挥集中核算制度优势反而埋下极大隐患，对于内控制度建设极为不利。

（六）系统缺漏，信息系统建设不到位

内控制度有效实施需要以信息系统为支撑。随着信息系统建设的不断完善，管理部门更加依赖系统控制，加强数据综合比对，提高发现问题能力，但有些基层单位存在有意规避系统比对控制而采取不当应对措施或人为操纵因素，从而导致良好的内控制度失效。

审计建议

（一）提高内控意识，营造人人参与的氛围

基层单位负责人必须对内控制度建立、健全、执行这项系统工程给予高度重视，真正认识内控的作用和地位，意识到内控是一项系统性工作，重视内控与业务的深度融合，营造全员参与的浓厚内控氛围。关键崗位人员更应该强化风险防范意识，不仅日常工作中严格执行内控制度，还要重点关注特殊经济业务的潜在风险。

提高内控意识，还应正确认识审计监督、自我评价等，真正把审计监督、自我评价等当作提高内控有效实施的重要保障措施。

（二）适应自身条件，科学规划内控制度

基层单位脱离自身条件，在内控制度上一味求全是不可取的。在符合国家有关规定前提下，基层单位在机构设置、制度建设、工作环节上要与自身能力相适应，讲究实效。

主管部门应考虑基层单位实际情况和内控建设成本效益，可将部门作为一个整体来加强顶层设计，充分发挥部门人才的结构优势，整合资源，组建专门指导队伍，把加强对基层单位自我评价进行指导作为常态化工作来实施，以便及时发现基层单位内控有效性方面的问题，并加以防范，进一步提升管理效能，共同保障内控制度高效运行。

（三）加强教育培训，全面提升综合素养

结合基层单位实际，加强分层次培训教育工作。注重对内控关键岗位人员所需业务技能的培训，提高复杂业务的处理能力。重视职业道德教育和法律意识培养，增强在内控制度建设中的责任意识，发挥主观能动性。同时应加强对全体人员内控政策知识的宣传和培训，了解必要的内控知识，树立经济业务全流程内控思维方式。

（四）利用审计监督作用，推动内控制度执行

充分发挥审计监督检查威慑力，从外部用力，推动基层单位内控有效实施。用好审计问责机制和限期整改落实要求，倒逼单位主要负责人压实内控管理责任，促使单位从上到下都能重视内控工作。基层单位受条件限制，有的单位靠自身建立健全各项内控制度并有效实施具有一定的难度，审计人员可以把辅导作为工作的一部分，进一步拓宽审计成果运用的深度和广度，分析问题的根源和背后的风险隐患，提升审计发现问题整改效果，不断建立健全内控机制。

（五）完善内控信息系统，填补系统漏洞

内控制度建设离不开信息系统，但系统建设不是一步到位的，需要不断规范流程设计，进一步完善系统，填补漏洞，持续优化信息系统控制。系统使用中要确保信息的真实性和可靠性，杜绝信息在获取过程中的舞弊行为，同时还要防止过度依赖系统控制。

（作者单位：福建省气象局财务核算中心  福建省泉州市气象局，邮政编码：350001，电子邮箱：175698956@qq.com）