履行新职责 拓展新领域 积极探索人民银行重大政策措施落实情况跟踪审计新模式

近年来，中国人民银行南京分行（以下简称南京分行）内部审计部门强化政治担当，深入探索重大政策措施落实情况跟踪审计（以下简称政策跟踪审计）新领域，及时跟进监督党中央决策部署落实情况。本文以南京分行2019年开展的深化小微企业金融服务审计调查为例，集中展示重大政策跟踪审计的思路、做法及成效。

一、审计背景

小微企业是经济新动能培育的重要源泉，在推动经济增长、促进就业增加、激发创新活力等方面发挥着重要作用。党中央、国务院高度重视小微企业金融服务工作。为落实党中央、国务院决策部署，进一步解决小微企业“融资难”“融资贵”问题，2018年6月，中国人民银行、财政部、国家发展改革委等五部委联合印发《关于进一步深化小微企业金融服务的意见》（以下简称《意见》），大力深化小微企业金融服务工作。2019年，中国人民银行南京分行内审处（以下称本部门）组织开展深化小微企业金融服务审计调查，重点调查《意见》印发以来人民银行分支机构、地方政府及金融机构在深化小微金融服务政策传导、政策落实等方面的力度和成效。

二、主要做法

（一）更新审计理念，把握审计方向，开启审计新征程

与传统审计内容相比，深化小微企业金融服务政治意义重大，社会影响面广，本部门在审计过程中将政治性、绩效性和增值性要求贯穿始终，牢牢把握审计方向。

1.切实提高站位，体现政治性。站在大局高度深刻认识深化小微企业金融服务的重要意义，将其作为一项重大政治任务抓实抓好。一方面，充分发挥党委把方向、谋大局、解难题作用，将本次调查列为分行重点工作，成立专门工作小组，分管行领导多次组织协调会、座谈会，亲自带队赴有关金融机构调研，在人员抽调、延伸调查、结果沟通方面给予大力支持;另一方面，坚持站在政治高度发现问题、分析问题，深入揭示各类“不作为”“乱作为”“慢作为”现象，将政治标准和政治要求贯穿始终。

2.聚焦政策效果，突出绩效性。吃透政策精神实质，在关注政策执行“对不对”基础上，更加注重执行得“好不好”和“能不能更好”。将政策目标和具体措施是否协调、措施落实条件与现实情况是否存在差距、政策对微观经济主体是否产生良好作用等均纳入审计内容，突出反映政策执行的科学性、效率性和效果性。以量化分析为主、定性分析为辅，积极开展绩效性评价，结合审计对象经济发展状况，对再贷款再贴现资金使用效率、小微企业信贷占比和增长率等指标设定标准，定量评价资金投放效率和效果。

3.发挥建设作用，注重增值性。注重站在全局角度评价政策传导落实情况，深入揭示问题背后的体制性问题、机制性障碍和制度性缺陷，着力打通政策落实的“难点”“堵点”。坚持“三个区分开来”，结合地域实际，从组织推动、考核督导、政策激励、措施配套等层面分析问题深层次原因，并从优化管理的角度分类提出改进思路，确保建议的科学性和可操作性，为上级完善政策措施提供决策参考。

（二）强化组织管理，注重统筹协调，激发审计新活力

针对项目点多、线长、面广特点，在有限的审计资源和时间内，从项目协同、单位协同、人员协同三个层面加强统筹协调，深入挖潜审计资源，提升组织效能。

1.在项目协调方面，实行“政策跟蹤审计+”模式。加强与其他审计项目协调，探索“融合式”“嵌入式”“1+N”等审计方式，实现“一审多果”，发挥审计合力效应。如在经济责任审计等项目中，有机融入深化小微企业金融服务审计调查内容，在拓展政策跟踪审计覆盖面的同时，有力督促各级行领导干部履职尽责。

2.在单位协调方面，构建上下联动机制。将“下查一级”和“同级监督”相结合，分行统一审计方案、审计标准、人员编组，重点选择部分下级行开展审计，其余下级行以同级监督方式对本单位开展审计，在江苏省辖内12家地市中心支行实现审计全覆盖，保证了审计的全面性和穿透性。同时，鼓励地市中心支行围绕深化小微企业金融服务的细分领域进行审计，充分反映江苏省不同区域特色做法和典型问题。如部分单位围绕小微企业征信体系建设进行审计调查，通过向银行客户经理发放问卷了解小微企业内部管理规范性和财务数据真实性情况，并实地了解辖内征信公共平台建设情况。

3.在人员协调方面，构建团队集中攻关模式。树立全辖“一盘棋”意识，加强审计人员统筹管理。一是集中全辖熟悉货币信贷、金融统计、支付结算、征信管理等业务的内部审计人员，组成专门的审计攻关团队，开展集中攻关;二是打破部门壁垒，邀请货币信贷等7个部门的业务骨干担任咨询专家，建立政策跟踪审计“智库”，并通过联合检查、联合调研等方式，组建团队共同到金融机构和企业实施延伸调查。

（三）创新审计方法，提升审计质效，构筑审计新支撑

针对小微企业金融服务政策更新快、评价难、数据繁等难题，积极创新连续审计、延伸调查、大数据分析等方法，为项目查深查透构筑坚强支撑。

1.探索非现场连续性审计方法。以一年为周期，结合中国人民银行掌握的信贷统计数据、小微企业贷款台账数据、利率监测数据，开展非现场分析和持续跟踪，并根据不同阶段政策重点、方向调整，对审计重点进行调整优化，结合分析结果适时安排现场审计，准确把握审计介入时机，及时反映政策落实过程中存在的措施不衔接、不配套等问题，揭示风险隐患（见图1）。

2.坚持“走出行门”延伸调查。在行领导协调下，与中国人民银行职能部门对外检查相结合，深入外部机构和企业开展延伸调查，提升政策效果评价的科学性和客观性。一是对于金融机构，主要采用听取汇报、座谈、查看资料等方式，对小微企业贷款台账数据及资料进行分析比对，针对异常情形开展现场跟踪核实，重点检查小微企业贷款真实性、精准性、有效性。审计中共向317家商业银行发放了调查问卷，现场走访商业银行45家，与商业银行举行座谈会24场。二是对于地方政府及有关部门，主要采用函询、座谈、走访等方式，咨询地方政府在财政政策、产业政策、投资政策等方面协调配套措施，咨询地方金融部门采取了哪些监督考核措施，评价发挥金融监管合力效果。审计中与政府相关部门举行座谈会10场。三是对于政策惠及群体，主要采用发放调查问卷、电话回访、走访调查等方式，深入小微企业延伸调查，深入了解对小微企业贷款投放“增量、扩面、降成本”的实际效果。审计中共向1028家企业发放了调查问卷，现场走访小微企业93家（见表1）。

3.运用“大数据”分析技术。小微企业信贷台账涉及的数据量大、统计口径不一、分析处理难度较大。本部门积极创新数据分析模式和技术，提高审计效率。一是实施数据集中分析模式。依托南京分行建立的“4库1中心”（数据库、工具库、人才库、问题库和数据分析中心）的数字化审计平台，按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”原则，由分行层面对信贷台账数据进行统一处理、集中分析，并辅以银保监局月度简报、统计局统计年鉴、市场同行业利率走势数据等开展关联分析和趋势分析，锁定问题线索后由支行层面进行核实反馈，同时结合PDCA循环方法及时调整数据分析重点，改进数据分析思路，不断提高审计的针对性和精准性（见图2）。二是创新运用Python等数据分析工具。综合运用查询统计、多维对比、深度挖掘等手段，加强数据资源、问题信息和审计资料的全面对接与挖掘利用，根据政策要求确定筛选逻辑，固化分析模型，对商业银行150.19万条台账数据进行全量筛查。特别是针对企业层级多、一个实控人控制多家小微企业等情况，探索借助Python、PyCharm软件编写爬虫排序技术程序，通过天眼查网站进行穿透式排查，获取小微企业的名称、经营状况、法定代表人、投资者（股东、出资人）等资料，精准定位可疑小微企业，确保聚焦“真小真微”的政策导向得到落实。

（四）助推成果运用，突出价值增值，展现审计新作为

将成果运用作为审计调查落脚点，紧扣政策定位，吃透政策意图，深挖问题背后的体制机制性原因，客观肯定先进经验做法，积极拓展成果运用渠道，助力打通政策落实“最后一公里”。

1.立足宏观视角，深挖体制机制性问题。全面运用“审计+调查”的审计思路，注重评估政策执行绩效和措施改进空间，把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来，深挖问题背后的体制机制性原因，进一步压缩操作性问题在审计报告中的占比。经统计，深化小微企业金融服务审计汇总报告中反映体制机制性问题占比高达53%。

2.实施“解剖麻雀”方法，注重展示先进经验。围绕发现的一个个典型问题和案例，积极开展专题分析，既通过详实数据分析挖掘原因，也注重总结提炼好的做法和经验，为改进小微企业金融服务提供“江苏方案”，真正发挥边审计、边完善的作用。比如，S市成立金融综合服务平台和国有征信公司，较好地解决了企业融资难融资贵问题，有关做法在审计报告中得到肯定。

3.拓宽成果运用渠道，分类推动问题整改。和传统审计项目相比，政策跟踪审计还涉及上级行、地方政府、商业银行等其他主体在政策制定、协调配合、具体落实中存在的问题。本部门注重分类采取适当反馈方式，推动各类主体形成整改合力。例如，对于需要中国人民银行总行从制度层面推动解决的问题通过调研报告、审计报告等方式逐级向上级行反映;对于地方政府在财政支持、税收优惠等方面存在的不足，以专报信息方式报送地方政府，为其提供决策依据;对于金融机构在配套机制、贷款统计等方面存在的不足，要求中国人民银行职能部门对金融机构加强考核指导，督促其及时完善小微企业金融服务。

三、取得成效

南京分行各级行党委、各相关政府部门、金融机构等收到审计调查结果后，均给予了高度重视，通过修订相关制度、健全协调机制、创新业务工具等举措，进一步加强深化小微企业金融服务力度，取得较好成效。

（一）人民銀行对外监督水平进一步提高

南京分行积极实施“金融惠企大走访”和“民营和小微企业金融服务质量提升年”等专项活动，将深化小微企业金融服务情况纳入对下级行考核通报内容，层层抓落实。通过窗口指导、非现场监测和现场核查相结合的方式，加大对商业银行再贷款使用效果监测分析，重点评估金融机构支小再贷款资金投向、用途、利率等是否符合规定，并将政策落实情况纳入两管理两综合、宏观审慎评估等考核内容。

（二）人民银行与地方政府协调机制进一步完善

通过开发“政银易企通”等信息平台，整合银政企相关数据，解决商业银行涉企信息获取难题，整体提升企业银行账户管理水平，为小微企业提供更为便捷的金融服务。建立银政企沟通机制，提请地方政府提供重点扶持企业名单，组织银行机构提供融资帮扶，实现银政企精准对接。积极协调地方政府出台贴息、风险分担、奖励等配套政策，充分调动金融机构投放优惠贷款的积极性。

（三）商业银行小微企业金融服务进一步改进

商业银行通过采取提高普惠金融考核权重、加大内部转移定价优惠力度、改进尽职免责认定标准和流程等方式，提高基层机构和员工发放贷款积极性，建立“敢贷、能贷、愿贷、会贷”长效机制。加大小微信贷产品创新力度，围绕提高首贷率、续贷率、信用贷款占比和中长期贷款占比等目标，开发、推广相应的金融产品，推出“收单贷”“信e贷”等线上小微贷款业务，进一步优化信贷流程，简化抵押条件，缩短审批时间。

（执笔人：夏青）