以“善治”促“良治”：构建国家审计服务市域社会治理新格局

孙小凯

[摘要]面对“加强和创新市域社会治理，推進市域社会治理现代化”这一全新命题，作为既是政治机关又是行政机关这一双重身份的国家审计，如何从制度机制的视角和功能路径的维度，构建治理体系、化解治理危机，以审计善治推动和实现市域社会良治，显得十分必要且迫切。本文从国家治理与社会治理的时代背景出发，分析审计治理能力的构成要件，探索高质量的审计治理能力服务和推动市域社会治理的主要功能及其路径。

[关键词]审计治理   市域社会治理   作用 路径

一、背景与现状

（一）“市域社会之治”的提出

2013年，党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化;2015年，党的十八届五中全会强调国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展;2019年，党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了明确要求，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。市域社会治理是指以市域为主要空间单元，在国家治理的整体框架下，构建上下贯通、统筹协调的市域社会治理体制机制，发挥市域社会在立法、科技、资源、人才等方面的综合优势，以克服或化解传统基层社会治理的短板和不足，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。如果把整个中国社会比喻成一个“机体”，那么市域社会就是它的“神经末梢”和“毛细血管”，高质量的市域社会治理对于推动国家治理体系和治理能力现代化具有基础性价值与战略性意义。

（二）“审计治理之策”的呼应

随着农村城市化、城市国际化、区域一体化进程的加速和大湾区、都市圈、城市群建设步伐的加快，大中型城市在虹吸效应下，集聚了更多的人才、技术、资本等资源要素，同时也集中了更多的社会矛盾和社会风险。随着人口经济社会的转型，社会治理主体与重心的转移，从“管理”向“治理”的转变，市域社会治理中的问题与挑战日益凸显。与此同时，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在推进国家治理体系和治理能力现代化、建立健全党和国家监督体系的战略高度，对完善审计制度、改革审计管理体制、推动审计全覆盖作出重大部署。作为党和国家监督体系的重要组成部分，国家审计在推动政策落实、维护财经秩序、保障改善民生、促进民主法治、加强廉政建设等方面的职能作用越来越凸显、越来越重要。着眼于市域社会治理的理论研究与实践创新，国家审计能够发挥揭示、预防、抵御的“免疫系统”功能和“前哨预警”作用，为“市域之治”提供审计方案和审计路径，以高质量的审计治理构建市域社会治理现代化新格局。

二、“市域社会治理”语境下的审计治理能力

社会治理涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设等各个领域，社会治理体系则是社会治理在体制机制制度和法律法规规定方面的“外化”。而市域社会治理正是社会治理体系在市域范围内的落实和体现。与国家治理不同，市域社会治理具有鲜明的目标导向、问题导向、效能导向;与基层的社会治理相比，市域社会治理把“治理”和“服务”的重点从基层向市域做了整体提升，更加注重把行政层级的制度优势转化成社会治理优势。

国家审计作为国家治理体系中一种内生的制度设计和制度安排，一方面随着国家治理需求的不断加强应运而生，要服从、服务于治理的需要;另一方面以其独立性、权威性、专业性对治理的效果产生影响。围绕党和国家工作大局来思考、谋划、部署审计工作，充分发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用，必须加强审计治理能力建设。

在市域社会治理语境下，审计治理能力主要可以概括为以下几个方面。

（一）监督制约权力

主要是对公共资金、国有资产、国有资源的使用权、配置权和决策权等一切公共权力的监督和制约，避免公共权力和管理行为的随意性，促进各类权力主体做到依法用权、秉公用权、为民用权、廉洁用权。

（二）预防惩治腐败

在反腐败治理过程中发挥专业优势，从问题滋生的主要源头到问题产生的关键环节，再到问题频发的重点领域，做到及早识别、重点预防、精准揭露、有效惩治。

（三）防范化解风险

对已经显现的问题或者苗头性、倾向性问题以及系统性、区域性风险进行溯源和分析，查找薄弱环节，揭示矛盾隐患，为管理者提供重要信息和关键数据，为决策者提供科学建议和智力支持。

（四）确保政令畅通

通过持续跟踪各项改革任务、政策措施的执行进度和实际效果，及时发现并矫正执行过程中的“折扣”与“偏差”，解决在宏观调控和微观治理中的“不作为、假作为、慢作为、乱作为”问题。

（五）推动民主法治

聚焦社会关注热点和重大民生领域开展审计工作，回应社会关切点，解答公众疑问;通过审计结果公示和信息公开，提高社会治理的透明度，落实民众的知情权和参与权，构建“共建共治共享”的社会治理共同体。

三、“市域社会治理”中审计治理发挥的四类功能

“市域社会治理现代化”的要求使社会治理的主体也就是各级地方政府，其主要职能角色发生了深刻变化，在经济社会活动中从“运动员”向“裁判员”转型，在社会公共职能中从“管理员”向“服务员”转型，同时社会发展目标也从“保持经济增长”向“注重改善民生”转变。由此，审计治理的目标从内部效益向社会效益转变，审计治理的定位从“经济警察”向“决策参谋”转变，审计治理的重点从“查错纠弊”向“宏观管理”转变，以更好地适应和融入国家治理、社会治理的各个环节。立足审计监督的制度优势和独特作用，发挥审计治理的“参谋”功能、“监督”功能、“体检”功能以及“免疫”功能，推动相关职能部门不断完善治理体系、增强治理能力，形成市域社会治理的最大效能。

（一）发挥“参谋”功能，服务市域社会治理大局

市域社会治理涉及维护社会稳定、发展社会经济、协调社会关系、规范社会行为、解决社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险等多个方面。比如，苏州市域社会治理重点关注促进就业优先、优化营商环境、生态环境保护、政府隐性债务化解、创新驱动发展、促进消费升级、打响“苏州制造”和“江南文化”品牌、长三角一体化发展、市域统筹发展等各项政策措施落实情况，聚焦改革发展中的热点、难点、堵点，紧盯社会民生中的大事、急事、难事。对疫情防控、污染防治、教育医疗、住房保障、金融风险、就业创业、减税降费、乡村振兴、惠民助企等一系列政府关心、群众关切、社会关注的事项开展审计，揭示其中的体制障碍、机制缺陷和制度漏洞，从完善和提升治理的角度提出行之有效的应对方案，站在参谋之位服务宏观管理和领导决策，发挥审计的建设性作用。

（二）发挥“监督”功能，优化市域社会治理环境

领导干部作为我们党治国理政的骨干力量，是营造治理环境、体现治理能力、达成治理目标的“关键少数”。一方面，通过审计监督遏制违反中央八项规定精神和“四风”问题，揭露和查处群众身边的“微腐败”和“小官巨贪”，分析研判违规违纪违法问题的主要源头、关键环节、重点领域，提出对策建议、完善制度规定，推动和形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制;另一方面，按照“三个区分开来”的原则，创新审计容错纠错免责机制，营造支持改革、鼓励创新、宽容失败的良好氛围，为一线的干事创业者“降压”“减负”。通过有力度又不失温度的审计监督，持续优化市域社会治理的整体环境。

（三）发挥“体检”功能，提升市域社会治理效能

通过常态化的审计监督，持续加大对政策措施落实情况的跟踪审计力度、对经济社会运行中风险隐患的揭示和反映力度、对重大违法违纪问题的揭露和查处力度、对法律法规执行情况的审计力度、对权力运行的监督和制约力度、对财政资金使用的绩效审计力度、对以民生为重点的社会建设情况的审计力度以及从体制机制制度层面揭示问题分析原因和提出建议的力度。对社会治理过程中的政策不落实、措施不衔接、项目不落地、执行有偏差等问题提出预警，精准揭示风险隐患，发挥审计“查病”“治病”“防病”的“经济体检”功能，保持市域经济社会的健康和可持续发展。

（四）发挥“免疫”功能，完善市域社会治理体系

着眼于经济社会健康运行和高质量发展，以高效的事中、事后监督揭示和清除组织内部存在的问题隐患是审计工作的首要职责，从体制机制上堵塞漏洞、扫除障碍、优化管理，以“治本”性举措推动源头治理，帮助组织内部构建起预防、抵御的“免疫系统”是审计的终极目标。利用审计监督关口的前移前置和对审计发现问题的跟踪整改，形成社会治理的有效闭环。将审计成果运用到市域社会治理的多个层面多个维度，促进信息互通、实现资源共享、打破数据孤岛，防止出现政出多门以及政策效应相互抵消的局面，更好地激发各类治理主体活力，最大限度地释放社会治理潜能，构建与高质量推进市域治理现代化相适应的治理体系。

四、审计“善治”服务和推动市域社会治理“良治”的现实路径

审计机关作为党和国家监督体系的重要组成部分，应围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入研究市域社会治理相关的政策背景、改革目标、重点举措，把握审计治理优势与市域社會治理效能之间的内在逻辑，通过构建审计资源统筹机制、审计监督贯通机制、审计成果运用机制和审计整改协作机制，以高质量的审计治理服务市域社会治理能力和治理体系现代化。

（一）构建审计资源统筹机制

一是坚持审计机关是政治机关和宏观管理部门的整体定位，借助各级市委审计委员会的平台，对涉及市域社会治理的审计工作统筹谋划、总体布局、整体推进，积极构建上下级审计机关之间的纵向领导关系和各地各级审计机关之间的横向协作关系，加强对市域范围内审计资源的统筹调配，对全局性或行业性的重要政策、重点资金和重大项目组织全市审计力量集中攻坚，上下联动、同步实施、分工协作、各司其职，充分发挥审计工作的整体性与宏观性。二是在审计实施过程中，推进审计项目审计组织方式“两统筹”，加强不同类型审计项目的统筹融合，探索实行融合式、嵌入式、“1+N”等审计项目组织方式，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，提高审计工作的系统性与协调性。

（二）构建审计监督贯通机制

一是按照“努力做到党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里”的要求，进一步摸清市域范围审计监督对象的底数，建立审计监督对象数据库。按照岗位情况、重要程度、规模大小等要素分类确定审计重点和审计频次，编制中长期审计全覆盖规划并与年度审计计划之间进行有效衔接。二是按照“协同、协作、协力”的原则，优化内部审计和社会审计作用的机制和方式方法，发挥国家审计为主导、内部审计和社会审计为重要组成的“三轮驱动”作用，凝聚不同审计力量的监督合力。三是进一步加强审计监督与纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的贯通融合、协调协同，构建衔接顺畅、保障有力、配合有效的大监督格局。

（三）构建审计成果运用机制

一是从“问责”“问效”“问绩”三个维度，创新审计服务社会治理功能，提高发现问题的精度、剖析症结的深度和风险研判的准度，及时总结、提炼和推广破解体制性障碍、机制性梗阻的治理经验，以“精品”审计成果为治理和决策提供有价值、有分量的参考依据。二是利用联席会议和领导小组工作制度，及时移送违法违纪问题线索，推动强化追责问责力度，将审计成果有效运用到考核评价、任用奖惩、绩效管理等领域。三是推动审计结果公示和审计信息公开，提高审计报告的透明度和审计文书的可读性，向社会公众讲解审计政策、解读报告内容，提高社会公众的参与感和满意度，体现审计成果的实用性和实效性。

（四）构建审计整改协作机制

审计整改一直被视为审计监督的“最后一公里”和“后半篇文章”，是提升监督成效、维护审计权威的重要抓手。一是积极构建和完善“联合督办”“审改联动”“挂号销号”“回头看”等审计整改工作机制，及时跟进和督促审计发现问题的整改，对拖延整改、敷衍整改、虚假整改的要严肃追责问责，确保整改措施落到实处取得实效。二是加强与财政、发改、国资、环保等相关行政管理部门的沟通协调，及时反馈各领域存在的共性问题，督促严格监管、纠正偏差，完善体制机制，实现长效管理。三是借助审计系统“金审三期”工程建设，构建大数据审计中心和数据分析平台，实现跨行业、跨部门、跨地域的比对分析，对审计发现问题分类统计、实时跟踪，对屡审屡犯的问题线索重点关注、对历史遗留和改革难点整体部署协同推进。

“十四五”时期是实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化新征程的起步阶段，进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对高质量的审计工作提出了更高要求，对审计工作在市域治理现代化中发挥建设性作用有了更高的期盼。审计工作应立足于审计治理的“五种能力”，积极发挥审计治理的“四类功能”，努力构建审计治理的“四项机制”，以审计“善治”推动和实现市域社会治理“良治”。

（作者单位：江苏省苏州市审计局，邮政编码：215000，电子邮箱：1508686251@qq.com）

主要参考文献

[1]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学， 2015（9）：64-83

[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学， 2012（6）：60-72