精准完善县域人才政策绩效评价

●钱旭东

一、研究背景

人才是新一轮科技革命和产业变革的重要战略资源之一， 人才竞争已成为综合实力竞争的核心要素。 其中各类高级技能型人才的短缺， 成为制约中小城市可持续发展与技术创新的“瓶颈”，在四、五线县域城市此类矛盾更是突出。 政府为支持地方发展，通过财政资金扶持、基金引导等调节手段，可以有效促进人才流入， 实现培养和发展地方各层次人才的目标。

作为县域城市，随着大数据时代的到来，X 县如何从传统经济的招商引资模式转变到信息经济下的招才引智，出台更具备地方特色的政策， 吸引更多的人才落户县域城市， 实施人才优先发展战略， 成了X 县的一项重要任务。 通过探索精神激励和物质鼓励的结合，对做出突出贡献的人才，除运用市场机制提升科技成果的市场效益外， 更要设立各类人才奖励制度来进一步吸引人才。 这些政策中，如何建立一个有效的绩效评价模型， 提高财政资金的使用效率， 对人才的引进和培养意义非凡。

二、X 县人才资金投入现状

近年来，X 县紧紧围绕经济社会转型发展的需求， 深入实施人才强县和创新驱动战略。2008 年至今，县域人才专项投入逐年增长，2020 年人才专项投入占比一般公共预算支出达到3%以上。 专项资金内容包括：引进人才的环境配套、 企业专家个人的硬性补助和对企业培养的专项等， 涉及资金的大小项目共40 余项， 且都取得了较好的成效。 2008 年至今，X 县各类人才数量、社会平均文化水平、社会职称水平逐年大幅增长。通过下页图1 至图3 相关数据可以看到，X 县的技能型人才从2008 年的8 万余人增加到2019 年的近 24 万人， 增幅近 200%。 以 2019 年为例，全县人才总量23.7 万人，其中企业人才15.19 万人，硕士以上学历和副高以上职称人才3818 人，累计集聚“省千”“省万”各类计划专家47 人，自主孵化 “国千”11 人、“国万”3 人、“省千”18人， 入选省领军型创业创新团队7 个、省“海外工程师”7 人、省“151 人才工程”人选39 人，为县域经济社会转型和跨越发展提供了强大的智力支撑。

图1 X 县分类人才情况

图3 X 县人才职称情况

三、县域人才资金绩效考核的必要性

（一）人才资金绩效考核的目的

图2 X 县人才学历增长情况

人才专项的绩效考核主要为了提高政策对人才的吸引力， 同时也能增强人才的影响程度。 从县域角度来看，对基于X 县县域发展的典型人才政策数据进行解构、统计和分析，不能仅局限于当年的专项评价结论， 更应该建立一个分析比较的区间、 年度间差异的基础数据库， 站在供给侧的角度探索改善人才专项政策的供给目标、环境、机制等要素，促进高技术含量、高附加值的体现，改变区域人口结构不平衡的现状。 从政策类型及其连续性、政策资助人才层次、提供的专项服务和保障措施角度进行分析研究，以“吸引力理论”为基础， 研究区域在吸引人才方面所具备的竞争力，就需要依托人才政策落地后的绩效评价手段。人才资金考核绩效的结果按照专项资金对应的事项进行综合分析，按人才资金项目类别区分。

人才资金对人才结构变化的影响。 通过高端人才的集聚和辐射作用，以有效吸引力为基础，在稳定现有人才结构的基础上，强化招才引聚，合理规划培育不同梯次的人才队伍，稳步整体发展。

人才资金对人才素质整体的影响。 改变居民文化层次，提升县域整体公民素质。

人才资金对人才规模的影响。 促进经济发展，提供科学技术支撑，强化人才核心作用转换率。

人才资金对资金效率、支出风险的影响。 强化资金利用，确保资金使用的公开、公正、科学，突出重点，择优选择。

图4 人才资金投入目的示意图

（二）人才资金绩效评价存在问题

虽然资金投入增加，整个社会的教育、科技水平提升明显，但就人才投入的某项资金来说，绩效考核与其他的专项资金考核区别不大， 停留在设立目标、申报审核、兑付完成的基本流程。 人才资金绩效考核局限于形式， 并不注重绩效评价的作用影响，主要存在以下问题。

1、 人才供给侧结构化失衡。 近年来随着城镇化进度加快，大城市人才吸引力加大，中小城市的人力资本结构化失衡， 进一步加剧了本来就十分严峻的就业形势。 人才资金的投入效果直接影响到社会劳动力的供需平衡等一系列问题。 由于地方局限性， 县域城市的教育和后续技能培训没有足够的保障，如果人才投入方面缺乏绩效考核，就形成了政策资金点面俱到却无政策效果的局面。一方面是大量劳动力无业可就； 另一方面是很多岗位无人能就。 建立有效的绩效制度可以缓解县域城市对多层次人才的需求和实际存在的就业压力的双重矛盾。

2、 考核滞后。 以往执行的专项资金补贴一般都是申请后到次年根据政策文件直接兑付， 但资金补助的事项是否取得效果缺乏一个科学系统的考核机制。 考核后即使资金绩效评价的效果不佳也不影响按照年初资金安排计划兑付， 这也给了个别人钻空子骗取资金的机会。 以某专项资金为例， 有单位初始资料审核时与资金兑现时经营状况完全不同， 经营不善临近破产了还在申请新增资产投入补贴。 此外，还存在事后追偿难的情况，如果申请单位在拿到资金后出现经营问题， 对于资金的使用并未按照预期的目的， 甚至挂羊头卖狗肉，直接挪用到其他地方，相关部门也很难发现，更别提追回该项资金。

3、绩效体系不健全，缺乏个性化标准体系。 人才资金的考核属于专业性很强的资金考核，涉及科技、财务、统计、人事、教育等多领域的专业判断，以柔性博士工作站为例，资金设立申报条件有一条为“在企业工作时间”， 申报后审核满足时间要求即可。资金兑现后绩效评价也只能针对时间要求达标与否进行核实。 但事实上，柔性工作站恰恰因为专家的身份、工作时间、重心无法转移所以才定性为“柔性”，在时间考核期间内未必能达到设立工作站的目的，而专家不在时间区域内也可以为工作站创造效益。 从绩效的角度来讲，该项资金的设立条件仅仅以时间、区域等来考核评价是很不合理的。 但目前而言个性化指标不健全，导致人才资金专项绩效缺乏针对性。 指标体系不同，其后续程序都应有所区别。 目前执行的绩效评价指标体系存在通用化、形式化、程式化的特点，财政人才支出绩效考评指标在通用基础上， 对于个性化操作中指标确立、权重计分缺乏体系，没有单独结合人才项目特性设立，仍处于粗放状态的考评结果难以反馈应用。 鉴于客观上人才支出多样性、专业性与财政部门作为考评组织实施行为主体间存在矛盾，项目在纵向横向上都欠缺可比性，体现不出人才项目特点，也无法准确体现人才资金的投入绩效。

4、绩效评价口径不一致。参与人才专项绩效评价的主体很多，从组织部、人才办、人力资源中心到就业服务相关机构，这些部门在整个财政资金绩效评价工作中缺乏主动性，缺乏管理人才资金的互动机制，导致专项目标模糊化，更不用说主动运用财政绩效考评的结果对于下年度的部门专项预算安排的指导和调整。另外，因为是涉及人的因素，与大众的生活脱钩，就无法获取广泛的社会意见。 人才项目本身就作了项目细分，项目制定方虽然征求了财政、审计等部门意见，但对项目的设定构成，财政很难有专业建议。财政端参与绩效评价的人员由于业务深度不够，口径和目标的设定与政策出发本意也不一致，与政府投入和企业投入相结合的绩效评价体系脱钩。 设置的预算绩效目标单一且随意，最终很容易流于花完即可的形式，导致模糊评价内容多，影响考评结果的可信度。

5、评价结果难落实，绩效追踪难。 绩效评价最终的目的是结果的运用。 人才补助一般到个人端，流动性相对较强，仅靠合同和相关政策留人缺乏稳定依据。而目前人才专项资金结果运用缺乏明确要求，没有相应的制度约束，即便得到考评结果也无法改变。 当前的考核制度规范以财政部门牵头，涉及部门之间的利益博弈，考核后部分评价建议无法落实。 从人才资金投入绩效评价现状来看，目前的财政资金项目绩效考评偏向形式化，无法通过评价决策依据影响工作格局。

图5 人才机制绩效评价存在的问题

四、县域人才资金绩效考核模式

（一）建立人才资金绩效调查分析

采取目标对比法对X 县县域的人才相关政策目标的实现情况进行分析，包括企业、行政事业单位、各类组织分支机构等等。

采用座谈、询问查证等方法，随机调查了一部分企业载体和人才猎头，对政策实施情况进行了解。

采用问卷、调查、专家评议、会审商议等方法选取部分收益个体对部分专项资金分配、部门财事权与支出责任的匹配效率等情况进行调查分析，通过艾迪软件数据分析系统进行加工。

（二）人才资金绩效评价方法

多角度平衡计分法：在数据分析软件中，根据分类设置人才政策项目目标，多角度计量和分析，既重视绩效管理和县域整体发展战略的关系， 又比较注重体系中各个指标的平衡关系， 其包括了管理工作中的各个方面，以实现管理和实施过程的统一。

综合考虑人才专项资金的特性， 除资金指标外，还需完善程序性指标，包括财务定量指标评价和过程管理合规性、程序性等非财务指标。 通过通用的平衡记分卡①法， 对某人才专项从定性与定量角度来考核绩效，通过对各层面目标的分解，长短期目标相联系， 把单一的财务目标与非财务目标相统一，把部门个体目标与系统总战略相联系。 因此，本评价方法适合为人才专项中考核对象的绩效进行评价和排序。

五、县域人才资金绩效考核框架构建

图6 人才政策绩效核心影响因素的理论模型

在大数据背景下， 围绕人才专项资金绩效考核的目标，确定绩效考核的核心要素，从人才专项的角度着手， 具体绩效指标设置需考虑到人才投入的直接产出经济效应不明显，是以多种形式、多种方式综合反馈在不同时间和领域的特点。基于上述特点，本文拟在已有的研究基础上， 借助于数据库解决专项绩效评估过程中数据信息、价值区块链的融合问题，针对县域财政人才投入现状拟定优化原则， 通过一系列的调查手段， 在人才专项的绩效评估过程中把绩效评估中的各个评价目标、 指标等因素进行递推式比较。结合部门资金管理流程，按照财政人才投入产出边际效应最大化原则， 通过多角度平衡积分卡计算的办法，从县域人才专项资金的程序角度、时间角度、效益角度、效率角度、层次角度五个方面分析，引入多个切入点来考量其绩效，见图7。

图7 平衡计分卡下的层次角度示意图

（一）层次方法管理角度

通过平衡计分卡对县域人才资金绩效评价设置一个总纲， 通过人才资金绩效评价方式分类设置不同层次的绩效考核指标，包括整体评价、分类评价和分项评价。 分类评价层次又可以进一步细化分成二阶指标，如高层次人才类别考核可以设定“国千”“省千”、各类尖端领军人才等个性化指标，普通人才类别考核可以设定 “职业资格人事认定”“专业技术考核鉴定”“学历学位”等统一指标。 同样，层次政策区间类别评价也可以按周期设置为长期政策、 短期政策和一次性政策；按照评价人员可以分为专家评审、公众评审、企业评审和政府评审；按照区域不同可以划分为县级投入绩效、乡镇投入绩效。以区域层次管理角度为例， 设置层次角度指标时不仅包括对本地区项目的绩效评价， 也包括对周边区域数据结果的对比评价， 还包括对项目申报单位和受理部门 （乡镇）的绩效评价。

县域政策受县域规模、财力、城市综合配套等因素的影响，总体的政策竞争力无法与上海、杭州等一线城市相竞争， 同样沿海发达地区的县域经济也不能和相对落后的中西部地区县域经济比对。 而通过区域政策指标的完善， 县域人才综合竞争力应当从数据体量规模和动态增长态势两方面进行分析， 同样的人才政策的绩效考核也需要区别这两个不同的方面， 县域人才综合竞争力是与其他地区在人才数量、质量、人力资本存量等方面相对比的能力，属于绝对值的绩效评价，分乡镇分街道可以建立相对公平的比较；动态竞争力是指人才的获取、保持和发展空间方面的能力，这也体现在各类环境、配套的客观因素。 这一类指标考核县域内开发区等靠近城区的区域有完全优势，如仍按绝对值考核，偏远区域是无法正确衡量、比较政策绩效的。 这就需要在这其中设置可用于县域、区别乡镇一级的绩效评价，有些则仅支持用于县域整体。 在这个基础上，在县域范围内还是需要更细致地分别建立区域差异绩效考核点，区别化对待每一个项目落户的绩效情况，通过对乡镇、街道、产业园区的数据比对，最大化提高资金绩效。 建立不同的层次区间有利于从方式方法上设定更精准的评价对象。

图8 区域层次管理角度示意图

以高层次创业领军团队的考核为例来看人才专项类别角度，可以分为创业类项目、创新团队、创新人才、院士专家工作站。 创业类项目的资金原则上用于项目产业化和运行管理等事项，主要支出范围包括基础设备购置、易耗品、原材料和人力成本、厂房建设或租赁费用。创新团队资金用途为领军型创新团队创新项目产业化配套资金，严格按照创新团队申报时制定的“设备费、材料费、测试化验加工费、人员费”等14 项预算明细使用。 创新人才又区别于创新团队的考评，资助资金用于项目本身直至项目产业化，主要支出范围包括申报项目相关的设备购置费用、研发费用、材料成本费用等。院士专家工作站资助资金则主要用于工作站基础配套、项目补助和人才培养，具体包括实验室改装、仪器设备费用、工作站合作项目研究和管理相关的费用补助等。 每个项目的实施侧重点都有所不同，不能一概而论，设置指标角度需个性化与综合化相结合。

（二）时间角度

对财政专项资金项目实施评价指的是对财政专项资金从立项预算安排到项目决算时为止，纵向管理则包括事前评价、事中评价、事后评价。预决算比对合理可以一定程度上保证不会出现乱预算和过头预算的情况。事中评价可以督促资金的使用管理，事后评价也就是传统意义评价，可以在相关项目兑现后按照财政专项资金的运营效果，将其与可行性分析的目标加以比较， 通过建立分析模型，提高财政专项资金使用绩效的质量。这就要求在时间角度上增加事前评价、事中跟踪、事后反馈。

与目前主流所执行的后置评价模式不同，通过数据库的建立，利用大数据的分析比对，可以在引入执行第三方评价机制后构建前后都参与绩效考核评价的机制，即在申报审核阶段和资金兑现阶段同时介入。 除了申报后对于项目的初步立项审核，在年度预算执行的某个节点或结束后，第三方机构也需对已经完成或者阶段性完成的预算项目进行绩效目标比对分析，这个时限可以为一个季度或者半年，也可以为项目的一个执行周期（见图9）。以人才项目的创业创新类项目为例，一个创业类项目先期申报的时候，必须先确定一个绩效门槛，包括投资数额、刚性人才团队数量、柔性专家支撑、项目市场评估等因素， 建立合适预定项目绩效目标的模式，与实施效果对比更具优势，其效能评价是建立在项目实施单位绩效自评基础上的，等确定了基础准入门槛，创业创新项目的落地就更为精准，需要相关部门投入的精力也有限。项目初期首批资金到位后，也就是创业创新阶段，对项目落地后的投资效率、建设效率、人员到位率等因素相应地需设立初创阶段匹配的绩效追踪。 等资金兑现周期收尾换不同的第三方机构介入有评价需求和职权的部门对项目的绩效目标完成情况进行定性、 定量分析，这包括创业创新项目的预期目标执行情况、资金管理和使用、项目的社会价值、经济效益情况等多个因素。 考核结果提交人才、 科技等职能部门后，财政、审计和相关职能部门针对绩效考核结果进行抽样分组验收， 验收合格再实现最后一期资金兑付。

图9 绩效考核周期示意图

在这样的一个周期环节下，通过时间角度的多环节绩效设置，有效提高资金的效率，降低资金项目投入的坏账率，减少项目风险。

（三）效益角度

效益角度是建立在目标体系的基础上， 目标就是实现县域人才专项投入的效用最大化。 体现到具体专项上表现为人才培养及基础条件、 科研成果产出、可持续发展等方面，同时需要与风险、成本等要素相结合，在人口结构化指标的基础上，达到削弱社会老龄化、 提高社会整体素质等远期目标。

专项资金绩效评价的基础核心是效益，通过分类设计绩效指标，统计专项资金的投入效益，包括组织架构、资金办法、时效等方面。就目前X 县县域人才政策的效益绩效评估结果而言， 通过调查问卷， 县域人才资金使用效益的受众满意度较高，包括直接资助对象和对象载体等多个信息反馈渠道。因专项资助方式不同，对各层次各类型人才的激励效益效果不尽相同。 除了政策的直接效益，政策带动的辐射效益作用也需要考虑，其产生的效益与政策本身有关， 比如以X 县企业人才积分制购房为例，设置政策打破论资排辈，突出贡献和实绩，契合企业和人才需求，带动企业自身的保障、激励配套机制。 在这个政策的保障体系引导下，企业建立了各具特色的框架。 比如TN 集团配套高额住房补贴政策，关注配偶工作及子女就学政策；SF 纺织企业配套县积分购房政策推出了企业内部出资与人才联合购房的优惠政策；SW 集团为人才配偶工作开通绿色通道，鼓励双职工，并主动争取教育部门支持，解决人才子女入学政策。 这些政策互动发挥了人才专项资金的杠杆作用，有了杠杆效益，资金的绩效成倍增长。 在这些政策模式下，判断不同类资金收益的绩效简单地以资金投入和产出衡量是行不通的。

基于以上情况，设置县域人才专项资助的效益角度绩效考核需要全面考虑资金直接效益及辐射效益， 主要以资金效益和科学技术的转换形式实现，包括安置费用、绩效奖励、项目资助、技术落地、天使融资匹配、政策性投融资等。 结合县域三年或五年的中长期人才引进规划目标，通过绩效评价分类，应选取区域比较、时间比较后效益角度最佳的方式来区别，有侧重地选择下一阶段的人才政策预算方向。可将侧重点集中在人才的储备和团队打造上，特别是人才梯队的培养和支持，打造人才团队的自输血和再生能力。强化高端人才的团队带领作用，最大限度地发挥高层次人才的聚集作用。 这里不能仅仅依赖高学历和工作经历这种客观条件作为主要指标，应考虑综合技术实力、知识产权、技术辐射等因素，通过制定有针对性的政策以引进具有国际视野和能力的人才，地方政府可以结合落户的企业终端的效益变化共同给予人才特殊的津贴或者相关倾斜政策。从绩效的角度关注人才终端的反馈，除了社会效益，效益的第一层面应该是体现在企业的项目计划执行、技术进步和技术创新、资金杠杆、人口结构层次、直接和间接效益指标等方面，见图10。

图10 资金效益指标图

此外，除了吸引人才本身，还可以依赖拟落户人才的中心引领作用，专项资金的投入也需要依赖教育所形成的社会效益。 以效益计算的通行指标“明瑟收益率”②测算，事实上通过人才资金对于某种专项技能或者某种学历的普遍性补贴投入，提高受教育者的相关综合能力，也就提高了普遍劳动力的平均水平，直接提升了劳动力的收益，增加了社会财富的创造能力。

（四）效率角度

效率作为仅次于风险的一个重要指标，这里面有两个层面， 一个是针对绩效评价本身的效率，后面简称评价效率；一个是通过各种指标反映的资金效率，后面简称资金效率。

1、评价效率。 以效率评价指标为准绳，建立有标的作用的数据库模型， 提高资金投入的转化率，目标是提升社会人才自我发展与自我革新的潜力和动力。 数据库的设立需与人才专项的总体发展目标相适应。 对同一类的资金绩效评价，建立项目数据库和数学分析模型，如“南太湖精英计划”，产出的基础数据值可以直接挂钩企业生产和效益， 并间接结合到产品科技含金量、 税收贡献等指标。 有了基础值， 在这个基础上可以进一步的探索和实践人才类专项资金的评价指标体系。

2、资金效率。可以通过建立多个子目标体系来反映效率， 但效率不同于效益， 这是建立在风险范围内且效益达到预期的前提下去追求的。这个目标可以就是实现县域人才专项资金投入及成果产出的最佳速度， 但未必是最快速度。反映县域使用专项资金过程中的执行能力，包括专项资金执行效率、配套资金到位率、基础设施使用效率、人才贡献率、科研成果产出周期等。资金效率需结合程序角度建立绩效评价体系。

（五）绩效程序的数字流程设置

基于一个数字化结构的评价框架体系， 整个县域人才政策绩效评价的关键是程序维度的设置，也是整个评价的核心内容。如何把时间、层次、效益、效率结合到整个评价全过程中来，主要依赖程序维度的设置。 根据县域人才专项资金的具体情况，可以将整个政策绩效评价体系分为四个部分， 包括资金立项绩效、资金管理绩效、资金使用绩效、资金投入产出。

1、基础数据准备。 在整个评价过程之前，确定被审项目的相关因素，如评审方式的运用，相关层次的设定，包括评价人员分类、评价区域分类、评价期间分类等等。

由于人才专项资金的评审具备较大的不确定性，适用方法应采用无量纲化模型和主观评定的结合，评价结果会因被评价单位的标的不同而产生不同评价结论，用平衡计分法针对性地侧重给予相关指标对应权重，在这个基础上排出的绩效分数缺乏直观的精准度，人才专项类评价更适合通过排序来定结果。

根据评价对象和评价需求， 在数据采集分析的帮助下， 通过横向纵向比较确认评价得分的各类差异点， 这种差异往往通过同一类型过大差距的评价结果来反馈， 具体体现为分值畸差或者蓄意恶性抬高拉低， 减少评议过程中出现的评价博弈结果的主观性。 在数据库的支持下，如仅通过确定的绩效评价工作人员对设定的定性指标根据权重进行打分，由于参评人员规模受限以及被采样对象所从事具体岗位的差异等原因会导致评价结果产生一定误差，这种误差可以通过增加样本指标数量、 扩大评议人员范围等方法来减小。

图11 绩效考核周期示意图

2、项目申报立项的决策绩效审计。 在项目立项阶段重点关注项目专项的预期， 对照职能和发展规划确认资金方向，关注项目决策审批可能存在错位或缺位的情形，出现如“盲目立项”“钻空”“巧立名目”“偷梁换柱”以及“拍脑袋”决策情形的一律退回审议。

(1)査看立项论证情况。 可行性研究是立项关键，包括可研内容是否完整， 县域经济承受能力是否匹配，技术论证条件是否客观。 比如以县域英才计划为例，立项基于省千人计划、市南太湖精英计划的申报标准， 在兑现标准无法达到省、 市级标准或不符合省、市级相应领域需求的人才范围中选择，能达成引才目标的可能性几乎为零。 论证过程可参照省、市级相关项目的评价结果。

(2)查看申报程序情况。 通过建立云端数据库，在部门间或系统间互通互联， 关联査看项目主体有没有虚假立项、重复申报的问题。 县域范围的立项很容易产生同一个技术、 同一个项目甚至同一个人在各地区同时申报各类项目资金的情况， 其出发点与政策的宗旨相悖， 这就需要在程序上强化数据的比对和信息的交互。

(3)查看项目概预算情况。 判断是否经济合理，杜绝滥竽充数、高估冒算。 在财务分析软件的层面，数据的异常往往在项目立项与审批决策的层面， 这是一个项目最终是否能落实的前提。 再好的项目如果需要投入成本过高，会给县域经济造成相当大的影响，充分的数据分析也是立项考量的一个依据。

3、专项资金的管理绩效审计。 县域人才专项立项后，相当于在数据库中建立一个子项目。 对于财政部门和人才管理部门来说， 相关部门的操作管理上也需建立绩效评价， 包括对全面掌握资金项目整体规划批复、 根据县域财力合理调整专项中的细化清单、 以此为依据审查资金的使用计划和资金拨付效率等方面。 如何提高资金绩效且能争取到上级相关部门的资金，管理上也需要下工夫，重点关注转移支付的匹配度，县级配套资金是否落实，执行进度建立动态跟踪台账，确保无滞留或挤占挪用。

4、专项资金投入产出。 在财政端确定立项和建立一个管理绩效机制后，在预算执行过程中，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控，确保绩效目标如期保质保量，实现动态化和信息化的互联网+大数据共享监控， 最重要的就是专项资金的支出对于产出后的评价，即使目前在县域人才资金的前期环节强化了对资金项目的审核，确保了资金的立项合规合理，但最终项目的执行效率和效益都是反映在支出的结果上。 这就需要对专项资金的使用支出绩效进行评价。 支出绩效包括很多方面，主要关注使用专项资金实施项目的质量和效果与以往进行比对，这是立项和管理阶段已经确定的考核标准，较易比对发现是否实现了预期目标。 在对专项资金使用支出情况进行审计时，应将项目进度与支付进度挂钩， 以资金流向和资金效能为主线，重点在于强化县域人才专项资金使用的全程控制。 包括对项目模板的有效性、人才专项资金投资项目的绩效目标管理、决策后的资金拨付、支出环节内审、绩效评价进行鉴定复核以及绩效情况进行监督，以实现投资立项的预期目标与效益功能。 分析使用效益的实现与项目实施的相关性、投入产出率、群众满意率等指标，形成综合报告。

图12 专项维度设置示意图

5、总体指标设置框架。 基于以上评价目的，人才专项的使用绩效可以通过数据化系统设置几类基础模板。 无论是基于定点评价法、重点领域评价法、中间取数法、横向对比法和还是随机抽查法。 建立数据库模型后的绩效评价系统可以自由选择或者一次选择多个评价方法，同时建立综合评估，得出一个更为具体、更具参考价值的结论，即便财政人才投入绩效呈现差异性、公共性、多样性、间接性、时滞性、一定程度的不确定性和缺乏量化指标等特点。 在大数据化模型基础上，设立有针对性的绩效评价程序，真正实现县域人才专项资金使用过程的合规、 合法、合理，确保投入有序可控。

(1)目标层(一级指标)：是针对不同类别的财政人才投入项目绩效的总体评价目标。

(2)要素层(二级指标)：是财政人才投入绩效的主要体现。 选择项目计划执行(完成)情况、技术进步与技术创新、 财政科技投入的带动效应、 直接经济效益、间接效益和社会效益等多个方面构成二级指标。

(3)指标层(三级指标)：由可以具体反映评价目标特点及要素层含义的定量或定性指标组成。 三级指标中有相同的，也有不相同的，且权重不同，结合四个维度的设置目标， 主要以准确反映不同评价目标和不同项目类别的绩效为准， 具体指标选取和权重赋值是财政人才投入绩效评价的关键所在。 具体来说，财政人才投入的产出不仅包括直接经济效益，如企业落户人才贡献、高新技术产业产值、利税总额、出口创汇等；也包括在人才成果方面的产出，如专利申请及授权、科研成果及获奖、人才培养等；还包括在社会、经济等方面带来的间接影响，如带动社会人才资金投入金额、派生新项目数量、签订的技术合同收入、新增就业人数、节能减排指标、环境质量提高、社会福利提高、人民生活改善、人口结构、社会教育、素质层次提高等等。 体现在个人项目上就是创意、技术、新产品、新市场、风险资本、巨额附加值等关键要素。

图13 积分购房类人才政策三层指标图

以积分制人才购房政策绩效考评为例， 投入产出管理无法通过具体的经济指标来衡量。 但目标层很明确， 人才积分制购房是为了吸引留着更多优秀人才，给予人才一个安定的生活和工作环境，加深人才对县域地方的印象进而吸引人才入驻。 从这个角度来说，要素层可以设置为客观的个人化指标、经济效益和社会效益指标、 主观影响力指标等三类，而具体的指标层又可以分为第一类吸引人数、居住时间、户籍标准、家属迁入等客观个性化指标。第二类为人才居住达到一定程度后，相关企业的经济效益、专利的申请和转换、技术创新等指标。 第三类可以是人才的聚集作用、人才对周围群体的影响力、团队等等。 除此之外，人口结构改变、社会教育、素质层次提升也可以作为具体考核指标，见表1。

表1 X 县某专项资金绩效评分表（以权重定点评价绩效为例）

通过在数据化模型中选择对应基础数值后，如同时选择定点评价和随机评价两种方式，该人才专项申报项目的综合评价得分直接显示为2.1716，而随机抽查的结论分（类似以上数据计算过程）得分为2.36 的平均分。 按照绩效目标要求，超过2 分以上的即为合格，超过3 分的为优秀项目。2 种方式同时都认定该项目评定合格，但不属于优秀，可以投入，后期关注发展状况，绩效跟踪需要继续。 如结论产生矛盾， 需其他评定方式参与加权决定， 或者选取评价主管单位有合理理由的一种方式。 可将评定结果在一定范围内先行公开，征求意见，按照权重比分设置， 给予企业或者所在乡镇、街道、园区参与权或决定权，这样既能以专业视角评审提高效率和准确度，又能贴合地方实际，融合县域经济社会发展规划。

除了以上常规性项目的评价指标设置外， 部分人才专项类还需在数据系统内设置特殊考核指标，这些特殊考核指标可以一票否决， 也可以设置一定的权重参与整个评价体系。如某领军人才专项，其中一个重要指标是管理领军人才及其核心团队到岗情况和项目实施过程管理，前者是该项目的前提，如核心团队长期不到岗， 在充分调取相关证明资料后且非团队核心更换的情况下则可以采取项目一票否决制度； 而后者实施过程的管理则是一个可持续的动态变量指标， 需要定期由相关职能部门和专家对专项资金使用情况进行专项检查和复核，结果可作为专项绩效一个权重考核指标。 只有这样，通过数据源建立多头互联的公共责任分摊和审查机制，通过数据交互协作，才能克服海量数据交叉集成的执行风险。

6、建立相应的追踪问责与奖惩机制。 通过建立合理有效的奖惩激励机制， 并将这种奖惩结果的相关数据运用到今后的评价体系中， 通过素材积累奠定数据库基础，不断完善巩固评价体系。有了数据基础，在评价结果的运用上，可以更客观、公正、有效。事实上，评价是激励的依据和基础，而激励则是评价的目的和归属。相关评价结果出来后，列入数据档案考核记录， 并设立监管周期。 后期通过同类项目比较、资金审核等手段强化资金的追踪问责。对于引才成绩突出的给予适度的奖励， 对专项资金按规定的用途和范围使用的后续检查和监督必须到位， 如是否存在截留克扣、挪用及虚报冒领等情况；检査资金使用过程是否存在随意扩大范围、 随意提高兑现标准、 高估冒算、 扩大人才招引成本等资金浪费的现象，这类问题一律追究其法律责任。

如评审对象入选“XX 精英计划”的领军人才项目及其所属企业， 须按照本办法规定做好政府资助资金的使用和管理工作，实行专账管理，不得用于超出开支范围的其他支出。 获资助企业要对资金进行单独建账、独立核算、专款专用，分阶段定期接受政府组织和相关专家的绩效评估和审计检查。 未实行专账管理，资金支出账目不清的，支出经费与项目实施内容无关的，提供虚假资料和凭证套取政府资助资金的，转移、侵占或者挪用资金视为非正常支出，相关绩效考核结果分达不到警戒分则当年取消资格，两年内不得再次申报。 对此类专项，可建立资金监管周期制度。 明确资助资金的监管周期，对符合相关条件的人才项目，列为监管期满项目，当年度不再强制列入绩效考核对象。 通过奖惩措施，杜绝了项目申报的侥幸心理，强化相关部门责任意识，提高了资金绩效。

六、结语

基于人才专项政策的特殊性， 本文在大数据改革的背景下，对专项资金背景、现状、必要性、存在问题、评价方法等方面进行了可行性分析，最后通过五个层次角度分析构建人才专项资金的评价框架体系。 这种数据化的模式可以协助解决人才专项资金绩效评估中的中心化、 权威化以及评估主体单一化的问题，数据系统的应用也能大幅提高效率，解决评估方法单一、评估内容固化、评估指标泛化的问题，通过明确责任主体和绩效评价结果的运用， 倒逼财政与相关人才管理职能部门加强预算绩效管理，从而提高财政专项资金的使用效益效果。

注释：

①平衡记分卡：属无量纲化方法的选择，本评价方法的结果会因被评价单位的数量不同而产生不同结果，但顺序不会发生变化。

②明瑟收益率：2000 年，明瑟收益率是研究教育收益率时最常用的方法， 利用明瑟收益函数计算的教育边际收益率， 反映了受教育者多受一年教育的收入变化率。