我国生态环境资金绩效管理与政策完善研究

●宋玲玲 王兆苏 叶 扬 程 亮 武娟妮 王佳宁

生态环境资金绩效管理是指各级政府有关部门对生态环境资金设定、审核、下达、调整和应用绩效目标，对绩效目标进行过程监控管理， 运用科学、合理的绩效评价方法，对资金及项目进行客观、公正的评价，并对评价结果予以应用的全过程绩效管理工作。2018 年 9 月， 中共中央、 国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系作了总体部署。 在全面实施预算绩效管理政策要求下，“十三五”期间，生态环境部会同财政部逐步建立了中央生态环境资金 （以下简称“生态环境资金”）绩效管理体系，积极推进生态环境资金绩效管理工作，提升资金使用成效， 为污染防治攻坚战的实施提供有力支撑。 为了精准支撑“十四五” 深入打好污染防治攻坚战，推动生态环境领域治理能力现代化，文章基于生态环境资金绩效管理现状研究， 分析了资金绩效管理现状与问题， 总结了地方在生态环境资金绩效管理方面的做法与经验，在此基础上，提出了生态环境资金绩效管理有关政策建议。

一、中央生态环境资金绩效管理现状

（一）资金管理现状

“十三五”期间，中央生态环境资金管理逐步建立了一套覆盖项目储备、资金分配、项目实施、监督管理的全过程管理体系。自2016 年以来，生态环境资金逐步建立健全了项目储备制度，特别是2020 年，在财政部《关于加强生态环保资金管理推动建立项目储备制度的通知》文件要求下，生态环境部编制印发了《中央生态环境资金项目储备库入库指南》， 要求生态环境资金支持的项目， 均应纳入项目储备库管理范围，未入库项目原则上不得安排资金支持。在项目储备环节， 各地按照资金支持方向、项目储备要求并结合地方污染防治任务及需求开展项目储备，将成熟的项目提交至生态环境部，生态环境部组织专家对材料进行审核，审核通过的项目纳入中央生态环境资金项目储备库。在资金分配过程中，省级财政部门在收到财政部中央预算后，省级生态环境部门会同财政部门基于中央生态环境资金项目储备库编制拟支持项目清单及区域绩效目标表，提交财政部、生态环境部审核备案。在实施阶段，生态环境资金管理执行定期调度制度。按照管理要求，各省定期上报项目实施进展、资金预算执行情况，生态环境部及时掌握资金使用情况，对于预算执行率偏低、项目进展缓慢的及时寻找原因，必要时进行通报。 同时，在实施过程中，项目若有变更，地方可及时提出调整申请，经生态环境部审核确定后予以调整。 在项目实施过程中，生态环境部每年例行开展项目监督检查， 并配合财政部开展资金绩效评价，相关结果反馈用于资金分配。

（二）资金绩效管理现状

图1 中央生态环境资金管理流程

“十三五”期间，生态环境资金管理通过强化全过程绩效管理，有效提升了资金使用成效，资金规模得到稳步增长，带动了地方和社会资本投入，有力支撑了污染防治攻坚战目标的顺利实现。

1、 强化项目储备和资金分配管理。 一方面，在《中央生态环境资金项目储备库入库指南》中明确项目储备入库条件，确保入库项目范围及项目类型与党中央、 国务院决策部署以及生态环境保护相关规划等重点任务相衔接，储备项目更加聚焦污染防治攻坚重点任务，能够实现对污染防治的精准支撑；另一方面，通过拟支持项目清单备案审核制度直接将资金分解到项目上，加快资金下达效率。

2、逐步建立资金绩效管理制度。 印发的管理制度文件主要包括 《北方地区冬季清洁取暖试点城市绩效评价办法》《土壤污染防治专项资金绩效评价管理暂行办法》 和 《水污染防治专项资金绩效评价办法》。

3、 初步建立绩效目标审核制度。 主要对区域绩效目标开展审核和对项目绩效目标开展形式审核。区域绩效目标从完整性、相关性、适用性和可行性等四个方面开展审核。 其中，完整性主要审核区域绩效目标是否按照规范化的格式填报，产出数量指标、质量指标、时效指标、生态效益指标、服务对象满意度等绩效指标是否填报完整； 相关性主要审核区域绩效目标是否与资金支持方向和任务密切相关， 是否选取了最能体现总体目标实现程度的关键指标，是否能够支撑整体绩效目标表； 适用性主要审核绩效目标与资金规模的匹配性；可行性主要审核绩效指标是否全面、充分、细化、量化，难以量化的，定性描述是否充分、具体，绩效指标数据是否易监测或获得。项目绩效目标主要从完整性、相关性和可行性等三个方面开展审核。其中，完整性、可行性审核内容与区域绩效目标审核内容一致；相关性审核主要审核绩效指标是否与项目相符合，切实反映项目实施产出与效果，体现资金效益； 由于项目绩效目标管理主体在地方， 中央对项目绩效目标的审核侧重形式审核， 尚未对绩效目标与资金规模的匹配性开展实质性审核。经审核，2020 年度各省区域绩效目标表的编制质量得到了大幅度提升。

4、开展整体与区域资金绩效自评工作，并逐渐将评价结果与资金分配挂钩。2018 年以来，各省财政部门、 生态环境部门按照财政部关于中央对地方专项转移支付预算绩效自评通知的要求，开展上年度水、大气、 土壤污染防治及农村环境整治资金绩效自评工作，在各省提交的自评报告基础上，生态环境部配合财政部汇总编制了各专项资金整体绩效自评报告。2021 年，全面开展绩效评价结果运用，在2021 年度第二批资金分配时， 根据2019 年度绩效评价结果按照奖优罚劣、约束激励、公平性原则对2021 年各生态环境资金（第二批）初始分配金额进行调整，扣减了绩效评分靠后的省份， 将扣减的资金平均奖励给绩效评分靠前的省份。

非液化土层16层，液化砂土层安全系数为1～1.73；液化土层3层，地下水位埋深2～3 m，液化砂土层安全系数分别为0.85、0.96、0.93。尾矿库排岩5、10 m后，砂土层均为非液化土层，安全系数最大达到1.99。

二、中央生态环境资金绩效管理存在的问题

（一）项目储备质量有待进一步提升

一方面，项目储备区域不均衡，部分污染防治重点区域缺乏项目储备。 如，作为土壤污染防治先行区的台州和韶关，土壤污染治理任务较重，2018 年分别仅有2 个和1 个污染地块治理项目入库，2019 年均无任何项目入库。另一方面，部分项目储备质量不高，对污染防治攻坚战缺乏精准支撑。 目前，项目储备主要依靠自下而上报送项目，省级部门缺乏对项目的统筹规划，导致部分污染防治攻坚重点任务缺乏项目支撑，而部分入库的项目与污染防治重点任务关联性不强，入库项目与污染防治重点任务“两张皮”。同时，部分项目前期工作不扎实， 地方政府为满足入库要求而仓促批复项目可行性研究报告，导致项目实施过程中调整变化大，影响对污染防治攻坚战的精准支撑。

（二）部分地方资金使用成效有待进一步提高

一方面，资金分配结构不合理。 如某省2020 年将超过20%的大气污染防治资金投向能力建设， 未将资金重点投入污染防治攻坚重点任务上，影响了该省大气约束性指标的完成。 另一方面，个别地方将资金化整为零，项目遍地开花，有限的资金支持项目多、体量小，资金投向分散、缺乏合力；同时，部分项目建成后可持续性不足。 农村污水处理项目在建设中存在零敲碎打、相互脱节等问题，建设和运维割裂，导致部分设施建成后闲置，无法发挥环境效益。

（三）绩效管理制度仍不健全

一方面，大气污染防治资金、农村环境整治资金的绩效管理办法尚未制定，缺乏统一、科学的绩效评价指标体系，导致绩效评价缺乏针对性，评价结果缺乏可比性；另一方面，绩效管理职责分工和流程不够明确。 目前，虽然各专项资金管理办法对绩效管理职责分工作了统一规定，但是各层面的管理分工细节尚不够清晰，绩效管理流程不够明确。 绩效管理涉及各级财政部门及地方监管局、生态环境部门，各级相关部门的绩效管理工作缺乏协同性。 此外，绩效目标审核制度有待健全。 多数省级部门未按照要求开展项目绩效目标表的审核，上报到生态环境部的项目绩效目标质量总体上仍较差。

（四）绩效目标设置科学性有待提高

一方面，绩效目标设置与重点任务、资金量不匹配，绩效指标未能有效衔接中央及地方生态环境保护规划，绩效指标设定缺乏系统性、全局性的考虑，局部与整体的逻辑关系不够清晰。 各地在制定目标值时为保障能够顺利完成绩效目标，指标值设置偏低，与资金规模不匹配，未对绩效目标设置的科学性、合理性进行充分的调研和论证。另一方面，虽然初步建立了绩效目标审核制度，但重点是审核绩效目标本身，项目绩效目标、区域绩效目标和整体绩效目标缺乏关联性。

（五）绩效评价结果不实

目前的绩效评价主要采用“地方自评+中央主管部门或财政部各地监管局复核”的方式开展，多数省份绩效评价仍以自评为主。 各地在开展自评时不能完全做到实事求是，导致自评结果往往高于实际绩效。另一方面，项目实施周期与绩效评价周期不一致，导致绩效不实。 多数生态环境项目需要1—2 年才能实施完毕（土壤污染防治项目实施周期则更长），当年资金下达后往往经过2—3 年才能完成全部支出，年度绩效评价时多数污染防治项目仍在实施中， 加之生态环境质量效益往往有一定的滞后性， 导致资金使用成效与专项资金年度支持项目是不匹配的， 当年的生态环境质量效益往往是过去2—3 年资金投入的共同结果而非当年资金投入结果，使得评价结果与当期资金绩效 “脱钩”。绩效评价结果不实， 直接影响了绩效评价结果的应用力度。

（六）绩效管理技术基础较为薄弱

一方面，绩效目标指标体系尚不健全。由于缺乏统一规范的绩效指标体系， 区域绩效目标指标设置差异较大， 导致在开展整体绩效评价时各省绩效之间无法横向比较， 各省的绩效无法综合形成有效的资金整体绩效。另一方面，缺乏行业绩效标准。目前，各专项资金整体绩效目标和区域绩效目标一般依据计划标准编制，即预先制定的目标、计划、预算、定额等数据，缺乏行业标准，导致绩效目标编制和审核缺乏有效依据。如技术成本是土壤污染防治项目中一项关键的绩效指标，由于目前行业内缺乏治理成本标准，确定项目绩效目标时往往无法将技术成本作为产出成本指标， 产出成本指标往往是缺失的。

（七）绩效管理人员缺乏，对绩效管理认识不足

一方面，地方特别是区县存在机构不健全、人少事多的问题， 实施项目绩效管理存在专业支持不足的困难。 另一方面，资金管理人员对绩效管理认识不足，导致资金绩效管理过度强调过程性指标、 资金规范性；对绩效目标缺乏正确的理解，难以建立科学、有效、合理的绩效目标，对于绩效目标可以在管理上发挥什么作用、 如何有力地指导开展资金管理工作均不理解，更不会用好绩效目标管理工具。

三、地方生态环境资金绩效管理的实践经验

在党中央、国务院全面实施预算绩效管理的政策要求下，各省均制定了全面实施预算绩效管理意见的有关实施方案，明确细化任务措施，推动各项绩效管理工作落地落实。生态环境资金作为地方的重要预算资金，是全面实施绩效管理的重要对象。目前，全国省级生态环境部门均按照有关要求开展了资金绩效管理工作，四川、广东、云南等部分省份专门印发了生态环境资金绩效管理办法，积极探索并实践了一系列新的做法，取得了较好的经验和成效。

（一）加强组织领导与机构能力建设

部分省通过组建领导小组、绩效评价专门工作机构等方式加强组织领导与机构能力建设。云南省成立了由分管副厅长担任组长的云南省生态环境厅预算绩效管理工作领导小组，每半年开展一次业务领域范围内的项目调研， 加强对地方的督促和技术指导。2016 年12 月，四川省设立四川省生态环境投资评估与绩效评价中心，率先在全国生态环境系统设立生态环境投资评估与绩效评价专门工作机构。

（二）建立健全管理制度体系

（三）加强队伍建设和技术支撑

2016 年以来， 四川省生态环境部门组织更新了四批生态环境投资评估和绩效评价专家库，涵盖生态环保、会计审计、工程造价、信息技术应用、工程管理等多领域专家400 多名。广东省按照不同领域建设了绩效指标和标准体系，纳入《广东省财政预算绩效指标库》进行动态更新和管理，提高绩效目标编制质量，将绩效信息化管理与“数字政府”建设相结合，完善生态环境专项资金管理信息系统， 加强绩效信息化管理，并建立明确的绩效目标审核要点，对新增支出政策的必要性、经济性、合理性等进行绩效评审。

（四）夯实绩效管理责任

广东省生态环境厅出台了绩效管理实施方案，覆盖资金全过程11 个环节的管理要求， 并对每一个环节提出了明确的目标和任务分工，将责任落实到相关处室。 《广东省省级生态环境专项资金绩效管理细则（试行）》明确了省市两级生态环境部门、项目单位在绩效管理中的职责，绩效管理任务明确、分工合理、责任清晰。

（五）加强评价结果反馈与应用

四川省积极探索预算安排与绩效管理的挂钩机制，把绩效评价结果和项目绩效运行监控情况作为下一年度预算申请、安排和分配生态环境资金的重要依据。对绩效评价结果较好的项目予以持续资金支持， 对项目运行监控和绩效评价发现问题较多、达不到绩效目标、评价结果较差的项目予以暂停拨款或调减、取消。 2020 年收回重点区域（流域）污染防治项目资金1.87 亿元，通过评价结果应用减少了资金沉淀，提高了资金使用效益和效率。云南省加强绩效评价结果应用，探索结果应用新做法，要求各单位针对绩效评价发现的问题， 按时提交整改报告，限期完成整改工作。 整改期限后，抽取部分项目开展了现场监督检查。

四、完善生态环境资金绩效管理的思路与政策建议

（一）基本思路

生态环境资金绩效管理应坚持系统观念，注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，在资金管理全过程中贯彻绩效意识，提升专项资金配置效率和使用效益，精准支撑深入打好污染防治攻坚战。 生态环境资金绩效管理的原则应包括：

1、总体设计，统筹兼顾。 统筹谋划生态环境资金绩效管理制度体系建设，既聚焦解决当前资金管理和绩效管理存在的问题，又着眼健全以目标管理为导向的管理机制；既关注现有制度的完善，又关注新制度的建立； 既关注中央和省级部门绩效管理的需求，又兼顾地方基层部门绩效管理的需求；既关注业务部门和财政部门的协同分工，又关注部门上下工作的协调一致。

2、过程全面，重点突出。 抓紧完善全过程预算绩效管理制度，重点围绕作为绩效目标编制、绩效评价开展制度设计与完善，确保规范、客观地评价专项资金的经济性、效益性、效率性，体现“绩效”本质。

3、科学规范，公开透明。坚持绩效目标编制、绩效评价的科学性，推动资金绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。 同时，大力推进绩效信息公开透明。

4、权责对等，约束有力。建立责任约束制度，健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，调动地方和部门的积极性、主动性。

（二）具体政策建议

1、进一步提高项目储备质量。一是探索建立省级部门项目储备的统筹谋划制度。省级生态环境部门结合“十四五”生态环境保护规划以及有关专项规划，编制年度或多年度项目储备方案，统筹谋划项目储备布局，重点储备对污染防治攻坚任务支撑作用大、环境效益显著的项目。二是强化落实省级部门项目储备主体责任。 强化省级生态环境、财政部门项目储备的主体责任，加强事前绩效评估和项目论证，结合编制的年度或多年度项目储备计划认真审核把关，夯实项目实施基础。三是严格入库要求，提高项目储备质量。生态环境部指导各地以生态环境质量改善为核心加强项目谋划与整合，鼓励整体立项、一体化推进重大工程项目储备，避免储备小而散的项目。 逐步提高中央项目储备库入库要求，减少各地小散项目，加强重大项目储备。

2、强化资金分配与重点任务的衔接。一是进一步加强资金安排与项目储备、重点任务的衔接。 强化拟支持项目清单审核备案，指导省级部门将中央资金用于污染防治攻坚重点区域重点任务上，重点加大对项目成熟度高、环境效益显著项目的支持，确保资金分配结构合理。 二是强化项目和资金投向整合，确保精准有效投资。 指导各地优化项目实施模式，拓宽融资渠道，整合财政资金投向，支持重大生态环境治理项目，避免遍地开花、大水漫灌，确保精准有效投资，形成资金合力。

3、健全资金绩效管理制度。一是强化事前绩效评估制度。在省级以及中央部门组织开展项目储备入库审核环节中，强化事前绩效评估，重点论证项目必要性、对污染防治攻坚战的支撑性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等。对于必要性不足、对污染防治攻坚战的支撑性较差、投入经济性较差、实施方案不合理的项目直接不予入库，对于绩效目标合理性不足、 筹资合规性欠缺的退回修改，从源头上直接有效避免不合理项目入库。二是进一步强化绩效目标审核制度。 一方面，增加整体绩效目标审核制度设计，在生态环境部业务司局编制完成整体绩效目标后，生态环境部会同财政部组织开展审核工作，从完整性、相关性、适用性和可行性等方面开展审核。另一方面，强化区域绩效目标审核，逐步加大对绩效指标值的合理性审核。 同时，督促省级部门建立项目绩效目标审核制度，夯实项目绩效管理基础。三是建立中长期绩效评价制度。 为了避免绩效评价结果不能如实反映当期资金使用绩效的情况， 在整体和区域层面建立中长期绩效评价制度， 即将绩效评价周期由年度拓展至中长期， 相应绩效目标包括长期绩效目标与年度绩效目标， 在生态环境保护规划五年规划期结束后对长期绩效目标开展整体绩效评价，过程中开展一次中期绩效评价，每年结束后基于年度绩效目标实施绩效跟踪，根据中期绩效评价和绩效跟踪结果可调整长期绩效目标。四是完善评价结果反馈与应用制度。生态环境部联合财政部及时将绩效跟踪或评价结果反馈给地方有关部门，特别向地方提出存在的问题以及整改建议，同时生态环境部门将结果作为资金管理政策调整与完善、预算安排的依据。 五是强化责任与激励约束机制。 一方面，完善资金绩效管理的责任约束机制， 在资金管理过程中应切实发挥地方生态环境部门及有关单位的主动性， 确保资金使用发挥实效，项目责任人对项目绩效负责。另一方面，强化绩效管理的激励约束，加大绩效评价结果与资金分配的挂钩力度，通过增强信息公开力度，逐步将绩效评价报告结果向人大、社会公开，倒逼地方重视绩效。

4、 理顺绩效管理分工与流程。 一是建立分工明确、层次清晰的绩效管理分工机制。 为了提高管理效率、加强管理合力，应针对整体资金（专项资金整体）、区域资金（分配给各省的资金）和项目不同层次的绩效对象分别明确绩效管理分工。二是完善资金管理流程与协调沟通机制。 进一步理顺管理流程，基于当前管理现状及问题建立一套流畅、协调、透明的管理流程。 这套流程应涵盖财政部业务司局与绩效管理司局、生态环境部业务司局与绩效管理司局、省级以及地方生态环境部门与财政部门的管理工作与衔接，应把结果导向的绩效管理和过程导向的管理有机融合起来。 同时，加快建立绩效管理与其他管理工作的有效协作、融合机制，确保绩效管理与其他管理实现统一协调。

5、完善绩效管理技术工具。 一是分专项建立绩效指标库。 将绩效目标填报由“填空题”变成“选择题”，是规范资金绩效目标编制、提高绩效评价质量的关键。 绩效指标库建设主要从完整性、相关性、政策符合性和可行性四方面考虑。 绩效指标库的建设应是动态积累过程，一方面，通过目标编制应用和绩效评价，根据应用反馈情况再修正，通过不断的“修正—应用—反馈—修正” 循环慢慢地积累；另一方面，专项资金支持的项目类型及内容有变化或有其他新的政策要求，绩效指标库也应及时调整更新。 二是逐步完善行业绩效标准。 绩效标准是科学合理设置绩效指标值的前提。由于生态环境资金绩效管理工作刚刚起步， 各专项普遍缺乏行业绩效标准，导致绩效目标设置和绩效目标审核时缺乏有效依据， 因此建议针对绩效指标库中各项指标逐步建立绩效标准，为科学合理确定绩效指标值奠定基础。 三是建立绩效目标编制案例库。 在区域绩效目标编制与审核过程中，建议中央部门选择典型区域深度参与区域绩效目标编制， 根据审核结果指导省级部门完成区域绩效目标编制，树立区域绩效目标编制的典范供参考。 在项目绩效目标方面，根据生态环境资金支持范围与项目类型，选择不同类型项目， 指导地方编制完成项目绩效目标，建立不同类型项目的绩效目标编制案例。四是完善资金绩效评价指标体系。 为了提高绩效评价质量，建议建立健全绩效评价指标框架，逐步形成涵盖各项支出的绩效评价指标体系，现阶段尽快研究建立大气污染防治资金、农村环境整治资金绩效评价指标体系。

6、开展绩效管理能力建设。一是提升地方主管领导和资金管理人员绩效意识与能力。考虑生态环境部门主要领导的绩效管理理念对资金管理工作具有深刻影响，地方主管领导应深入理解中央关于实施预算绩效管理的政策精神，充分认识绩效评价及其结果应用的客观需求，掌握有关的基本知识和实施方法。 资金管理相关人员应注重大项目储备、资金分配、管理和使用全过程中贯彻绩效意识， 掌握绩效管理工具，以绩效评价及结果运用为抓手，带动各项行为和业务工作水平的提升。 二是加强技术支撑队伍建设。 在省级以及地市层面强化专项资金绩效管理技术支撑队伍建设，深入开展绩效管理有关研究，加强业务培训，为专项资金绩效管理提供全面有力的技术支撑。 同时，各级生态环境部门应组建绩效管理专家库，为资金绩效管理提供有力的技术支撑。三是推进绩效管理信息化建设。根据行业绩效指标库开发建设集绩效指标智能推荐、绩效监控、绩效评价信息收集等为一体的信息化管理系统，实现资金绩效管理信息化与现有项目管理信息化的深度融合。