关于长江经济带环境支出绩效评价的探讨

●李秋梓

习近平总书记强调，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”， 明确了生态环境保护在公共财政中的地位。 2016 年印发的《长江经济带发展规划纲要》进一步明确了长江经济带发展的战略定位、理念、思路和方法。 党的十九大报告再次指出，坚持人与自然和谐共生。 党的十九大之后，财政环境支出逐年增长，生态环境质量得到明显提高。2020 年受新冠肺炎疫情影响，长江经济带部分地区财政环境支出有所减少，但同时长江流域环境质量也出现改善的势头。 2021 年8 月25 日召开的国务院常务会议部署了全面推动长江经济带发展的财税支持措施，以推动长江经济带高质量发展。 为了满足人民日益增长的美好生活需要，中央和长江流域地方财政通过提高赤字率等举措支持地方财政环境支出可持续、高质量发展。 然而，受限于地区经济增长目标，财政环境支出数额和比例无明显增长，这些支出来源都不具有稳定性和持续性。 因此，需要把握时机全面开展长江经济带财政环境支出预算绩效评价工作。

一、 长江经济带财政环境支出现状

2018 年出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号，简称“34 号文”）要求，加快建成全覆盖、全方位、全过程的预算绩效管理体系； 之后又出台了《国务院办公厅关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2020〕13号，以下简称“13 号文”)，从宏观层面丰富了环境支出绩效评价的政策依据。

依据《预算法》，财政环境支出这类支出中包含了15 个款级科目， 分别是能源节约利用、环境保护管理事务、环境监测管理、 污染防治、 自然生态保护、退牧还草、风沙荒漠治理、污染减排、天然林保护、退耕还林、已耕草原退耕还草、 可再生能源、 能源管理事务、资源综合利用、其他节能环保支出等。 由于现有统计口径下财政支出项目中无单列的财政环境支出项目，由此基于2017—2020 年《中国统计年鉴》的数据以及财政环境支出的功能角度出发， 可以得出财政环境支出数额的计算公式为：

财政环境支出数额=节能环保支出+农林水（事务）支出+资源勘探（电力）信息等事务支出+国土（自然）资源（海洋）气象等事务支出+城镇环境基础设施建设投资（支出）。

据此，2016—2019 年长江经济带省市财政环境支出情况如表1—表3 所示。

从表1 可以看出，长江经济带整体财政环境支出数额逐年增长；多数省市在长江经济带发展战略确定后增加了环境投资； 长江下游地区多数省市自2017 年以来财政环境支出增长率逐年下降； 长江中上游地区多数省市自2017 年以来财政环境支出增长率逐年上升。 由此可见，长江流域环境治理取得初步成效。

表1 2016—2019 年长江经济带省市财政环境支出情况 （单位：亿元）

从表2 可以看出， 长江经济带财政环境支出占GDP 比重逐年下降；多数省市自2017 年以来财政环境支出占GDP 比重逐年下降。由此可见，长江流域环境治理取得初步成效。

表2 2016—2019 年长江经济带省市财政环境支出占 GDP 的情况 （单位：%）

从表3 可以看出， 长江经济带财政环境支出占财政支出比重逐年下降；多数省市自2018 年以来财政环境支出占财政支出比重逐年下降。 由此可见，长江流域环境治理取得初步成效。

表3 2016—2019 年长江经济带省市财政环境支出占财政支出的情况 （单位：%）

综上分析，结合长江流域环境现状可知，当前长江经济带财政环境支出的投入达到了初步的效果，支出数额及其变化充分反映长江经济带上、中、下游的整体定位。长江经济带财政环境支出占GDP 比重、财政环境支出占财政支出比重逐年下降。 这说明长江经济带财政环境支出结构存在缺陷，存在进一步优化的空间。

二、长江经济带财政环境支出绩效评价指标体系设计

（一）环境质量评价指标体系设计

长江经济带的财政环境支出是长江经济带所在地政府为了长江经济带环境质量提升而投入的成本。 因此，根据2021 年8 月26 日国务院常务会议精神及2021 年8 月30 日中央全面深化改革委员会第二十一次会议精神， 结合长江经济带环境现状，“环境质量”指标具体可设立“长江经济带生态保护”“长江经济带黄金水道”“长江经济带绿色产业市场”“长江经济带开放平台”等四个一级指标；在“长江经济带生态保护”指标下设“水资源状况”“山水林田湖草一体化”两个二级指标；在“长江经济带黄金水道”指标下设 “黄金水道配套设施情况”一个二级指标；在“长江经济带绿色产业市场”指标下设“绿色产业市场发展状况”一个二级指标；在“长江经济带开放平台”指标下设“绿色产业开放平台发展状况”一个二级指标。 在每个二级指标下设若干三级指标，分别体现长江经济带环境特点的财政环境支出预算绩效评价的具体内容，详见表4。

表4 长江经济带环境支出预算绩效评价中的环境质量指标

该指标体系是对长江流域环境质量的四维度综合分析， 从生态保护质量、水域功能、绿色产业发展程度和环境开放平台建设等角度对长江流域环境质量进行定量评价， 一定程度上有助于从环境保护质量角度对财政环境支出绩效进行评价。

（二）财政环境支出绩效评价指标体系设计

基于财政环境支出绩效评价的重要性、 政策依据和实践状况， 由于财政环境支出绩效评价属于财政支出预算绩效管理的一部分，因此，已有的一般财政支出绩效评价的形式、 方法保持统一， 从而可将其应用于长江经济带财政环境支出的绩效评价。 具体可设立“决策”“执行”“绩效”三个一级指标；在“决策”指标下设“目标”“过程”“投入和落实”三个二级指标； 在 “执行” 指标下设 “规模”“结构” 两个二级指标；在“绩效”指标下设“质量”“潜力”两个二级指标。 此后，在每个二级指标下设若干三级指标，分别体现地方财政环境支出预算绩效评价的具体内容，详见表5。

表5 长江经济带财政环境支出预算绩效评价指标体系

该评价体系从财政环境支出的“产生—落地—绩效”流程角度设计指标体系，将经济社会发展指标与环境质量指标整合在一个体系，可以相对全面深入地得到财政环境支出在长江经济带地区的“投入—产出”效果。

三、 长江经济带财政环境支出绩效评价的预期效果及加强措施

（一）财政环境支出绩效评价的预期效果

通过研究其他学者有关财政环境支出绩效评价的指标体系发现，其主要从经济社会发展指标对财政环境支出绩效进行评价，上述评价从支出预算编制、支出落地、投入效果等维度对财政环境支出绩效进行评价。该体系既考虑到财政环境支出的产生、投入过程和效果，又将经济社会发展指标与环境保护质量指标进行有机整合，有助于对财政环境支出进行相对全面地绩效评价。

根据上述分析，采用该绩效评价指标体系将带来的预期效果有：

1、优化环境投入数量及结构。 目前环境投入存在结构不合理、 投入不充分或支出浪费等现象，通过财政环境支出预算绩效评价，可以优化环境投入数量及结构，实现环境质量提升和财政投入精准投放。

2、发现自身条件限制，主动寻求区域间合作。长江流域省市间经济发展状况不同，财政环境支出状况也存在差异。 通过财政环境支出绩效评价，绩效相对差的区域结合自身实际积极引进财政环境支出管理经验，查漏补缺；绩效相对优的区域可以输出经验，提升地区生态影响力。

3、提供长江经济带生态治理特色经验。 结合长江流域地区特征与流域生态补偿共性，扩大财政环境支出绩效评价政策宣传，完善绩效评价机制和标准，并积极推广省市地方成功经验，为国家区域高质量绿色发展提供长江经济带特色经验。

（二）长江经济带财政环境支出绩效评价相关配套保障

1、加强重点环保领域和绿色发展支出管理。 长江经济带在发展过程中由于预算收入有限，而财政环境支出项目繁多， 导致预算收支存在着较多矛盾，自身发展受到了一定的影响。通过财政环境支出绩效评价，经过精准有效的考核后，选出最需要优先保障、重点保障的环保领域和绿色发展项目， 使有限的财政预算资金投放在最需要的地方，从而解决长江经济带财政预算收支矛盾的问题。

2、加强财政环境支出绩效管理。 进一步优化财政预算资金管理， 使财政环境资金的使用更加规范化、科学化，确保财政环境支出使用的实效性。 加强财政预算绩效管理也是缓解长江经济带预算收支矛盾的有效途径，要加强对财政预算绩效管理全过程的监督， 为经济活动后续发展创造良好的条件，从而促进长江经济带高质量发展。

3、加强相关配套制度建设工作。 通过加大节能环保支出、增加大气污染治理投资、规范政府绿色采购制度、 优化有关大气污染治理转移支付制度， 以及充分考虑外部经济因素对长江经济带组成省市财政环境支出政策治理大气污染效应的影响来优化大气污染治理财政支出政策， 提高政策效果。