监狱预算绩效管理指标评价体系探析

●陈玲澜 苟 玲

预算绩效管理是预算管理和绩效管理两种管理手段、 方法的有机结合，是在我国预算管理过程中产生并发展起来的一种预算管理模式，目的是提高财政资金使用效益。 实际上，因各部门行使的职能不同，其涉及的绩效管理内容就会产生差异。 目前，我国政府部门预算绩效管理体系正处于边建设、边探索的阶段，而要建立起全面的、能够覆盖各类行政事业单位的预算绩效管理体系，则需要更多不同职能的部门参与进来， 为整体框架体系的建设提供资源， 从而丰富总框架体系涉及的内容。监狱作为特殊的刑罚执行单位，其职责更区别于其他部门，此处以监狱部门的预算绩效管理实施情况为切入点，对监狱预算绩效管理的影响因素进行分析，进而为量化监狱预算绩效管理评价指标， 使其更易于评价分析提供参考方向。

一、监狱预算绩效管理实施情况

（一）三级绩效指标评价体系

参考2020 年度监狱项目支出绩效自评表内容，目前，监狱施行的绩效指标评价体系为三级指标评价体系。 第一级包括完成指标、效益指标以及满意三个指标；第二级指标中，完成指标下包含数量指标、质量指标、时效指标以及成本指标4 方面，可以理解为项目执行中执行程度的指标评价；效益指标下包含经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标以及可持续影响指标4 方面，可以理解为对项目完成后最终达到的效果及影响的评价指标；满意主要是指满意度，这一类主要针对各级政府向社会提供公共产品及服务后，其服务对象的满意度。 另外，三级指标则是监狱系统根据不同项目支出内容，对各项目指标独立设置评价公式或阐述预期目标。详见图1。

图1 监狱预算绩效三级指标评价体系

（二）项目支出评价范围及预期指标值设置

截至2021 年，根据相关政策，监狱进行预算绩效评价的主要对象是金额超过100 万元的项目。 目前，基层监狱进行预算绩效评价的项目主要有三个，即罪犯改造经费、罪犯生活经费以及三岗人员经费。 涵盖了与罪犯直接相关的所有费用。

预期指标值是部门为行使职能在某一项目支出后达到的期望目标。 在此， 监狱项目支出绩效评价范围内，三个项目的预期指标值各不相同。 其设计的预期指标值如下表1 所示：

表1 监狱项目支出绩效预期指标设置情况表

二、监狱预算绩效管理影响因素

单位在行使职能过程中，若只注重预算控制，则部门管理人员将更关注自己部门的费用尽量不超过预算的规定， 从而让预算目标取代了单位行使职能以产生效益的既定目标， 即发生了目标的置换。 因此，为保证各部门在行使职能过程中，既能实现成本的控制又不偏离部门绩效目标， 本文按照预算绩效管理的定义， 将分别分析预算控制过程和绩效管理过程中的影响因素， 从而将影响监狱预算绩效管理的因素进行整理集合。

（一）预算控制过程影响因素

预算控制是根据预算规定的收入与支出标准，来检查和监督各部门活动， 以保证组织经营目标的实现，并使费用支出受到严格有效约束的过程。预算控制通过编制预算并以此为基础， 执行和控制单位经营活动， 并在活动过程中比较预算和实际的差距及原因，然后对差异进行处理，是管理控制中运用最广泛的一种控制方法。

目前， 监狱进行预算控制的过程为： 编制预算——执行预算——预算差异分析——分析总结。

从预算控制外部环境来看， 影响预算控制的因素主要为国家相关政策变动。若政策条件相对宽松，则资金在总体预算中的活跃度就会相对提高； 若政策条件紧缩， 则资金在总体预算中的活跃度就会大大降低。

从预算控制内部环境来看， 该过程中各节点中存在的风险则是影响部门预算控制效果的主要因素。同时，人与物的相互作用贯穿于预算控制的整个过程之中。 其中，过程中参与的人包括预算编制者、资金记录者、项目实施者、预算控制监督者；参与的物包括使用易耗品消耗、资产折旧（摊销）、资金投入、物质产出。 一方面，根据人具有主观能动性的特征，影响预算控制主要包括人的素质因素（工作经验累积、专业知识水平等）以及利益驱使因素。 另一方面，根据多数物质可以用数据进行衡量的特点，影响预算控制的因素包括： 项目实际支出以及相关非现金支出核算金额。

（二）绩效管理过程影响因素

绩效管理过程不同于预算控制过程。 绩效管理过程通常被看做一个循环。 这个循环的周期包含4个步骤， 即绩效计划——绩效实施与管理——绩效评估——绩效改进。 此处依旧先从内部和外部环境进行探究。同预算控制外部环境一样，绩效管理外部环境最主要的影响因素还是相关政策变动。 政策变动对环节中绩效实施与管理以及绩效评估两个部分影响最大。

从内部循环体系来看， 绩效管理过程依然是在人与物的相互作用下循环运转的。 但与预算控制不同的是， 绩效管理的第一步是从管理者的目标计划开始，即决策。后者将人的范围扩大到了执行过程之前，即项目形成的萌芽阶段。 同时，绩效管理过程中绩效评估环节并不是在某一时点进行评估， 而是会在该项目可持续性影响时间内进行持续性评估。 因而，该过程参与人主要包括：项目管理（决策）者、项目执行者、 绩效评估者、 项目受益者以及绩效监督者。 这一内容在四川绩效评价“多元社会调查”中也得到了验证，该项调查按照绩效评价的基本目标，即寻求财政政策在范围、对象、方法、标准以及执行监督等关键节点的最优化选择， 开展对财政政策 （项目）的决策（管理）者、政策（项目）的执行者、政策（项目）的受益者以及政策（项目）的利益相关方的调查。但只要牵涉人的相关因素， 项目绩效基本都会受人的素质以及利益驱使两方面影响。

从物的相关影响因素方面来看， 因为绩效管理过程较之预算控制过程更为延伸， 其绩效评估更是明确了可持续影响时间作为评估的时效。 因此，绩效管理影响因素包括：易耗品消耗、资产折旧（摊销）、资金投入、物质产出、目标可持续影响时间。

（三）监狱预算绩效管理影响因素

2021 年，财政部下发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，提出了考虑各方投入、全要素分摊、全方位责任、全周期管控、全资源覆盖等的“全成本”预算绩效管理理念。 再次强调以部门总体绩效目标为导向的预算绩效管理方式。 因此，结合项目设计（立项）、执行、结果3 个维度分析，预算绩效管理过程为： 项目前期考察——项目决策——编制预算——执行预算——预算差异分析——绩效评价——绩效考核。 由于预算绩效管理是部门在预算控制和绩效管理两个过程中寻求平衡的过程，结合上述内容，其影响因素主要包括：政策变化、人的素质、利益驱使、易耗品消耗、资产折旧（摊销）、资金投入、物质产出、绩效目标可持续影响时间8 个方面。

按照惩罚改造好罪犯的主要目标， 结合监狱日常所有经费支出情况，影响其预算绩效管理的因素主要如下：政策变化、民警素质、利益驱使、存货消耗、在用资产折旧（摊销）、当年资金投入、罪犯改造程度以及绩效目标累计完成程度的可持续影响时间。

三、监狱预算绩效评价指标体系的局限性

一是评估指标设置质量不高。 目前，预算绩效评价预期指标值作为评估监狱行使职能效率的评估标准，往往由各部门自行设置，自主性较强。 一些项目绩效管理理念中存在重合规审查和达标考核的倾向，因此，存在部分项目成本指标“虚化”、质量指标“弱化”和效益指标“软化”的情形，从而制约了绩效评价结果运用的深度和广度， 绩效自评质量难以获得实质性提升。

二是评估范围局限。 按照四川省财政要求，目前参与绩效评价的项目主要为金额在100 万元以上的项目支出，监狱仅有罪犯改造经费、罪犯生活经费以及三岗人员经费3 个项目参与绩效评价。 伴随政策变化， 各项目核算口径出现相应变动， 如罪犯生活费，老口径中包含了罪犯医疗费用，而新口径则将罪犯医疗费单独分离，成为一个独立项目，则该项目绩效评价的结果则只能反映罪犯食物以及被服等保障水平，并不能完全反映罪犯整体的生活的保障水平。同理，仅对罪犯改造经费、罪犯生活费以及三岗人员经费进行绩效评价， 并不能完全反映监狱行使职能后总体绩效目标完成度，这与最新《指引》中提出的全过程预算绩效管理的理念相悖。

三是部分评价指标量化易评程度不足。 如罪犯改造经费中，数量指标的预期值设置是“五大改造”工作覆盖面100%以及罪犯危险性评估覆盖面100%。显而易见，有关于覆盖面的指标评估必须经过大量的基础数据统计才能够实现， 由于财务人员搜集、整理数据能力良莠不齐，则会导致评估结果参差不齐，绩效评估工作难以持续开展。

四是预期值设置与监狱总体绩效目标契合度不高。 以罪犯改造经费为例，“五大改造” 工作覆盖面100%以及罪犯危险性评估覆盖面100%虽然能够反映使用罪犯改造经费的结果， 但却无法反映罪犯改造质量的最终效果。

四、构建监狱预算绩效管理指标评价体系的建议

（一）明确指标设置原则

一是高度关联。 绩效指标应指向明确，与支出方向、政策依据相关联，与部门职责及其事业发展规划相关，与总体绩效目标的内容直接关联。 不应设置如常规性的项目管理要求等与产出、 效益和成本明显无关联的指标。二是重点突出。绩效指标应涵盖政策目标、支出方向主体内容，应选取能体现项目主要产出和核心效果的指标，突出重点。 三是量化易评。 绩效指标应细化、量化，具有明确的评价标准，绩效指标值一般对应已有统计数据， 或在成本可控的前提下，通过统计、调查、评判等便于获取。 确实难以量化的，可采用定性表述，但应具有可衡量性，可使用分析评级（好、一般、差）的评价方式评判。四是基础数据易取得或易调查。

（二）明确各层级目标

监狱总体绩效目标，即在相对合理的预算控制金额下，监狱是否能够持续改造好罪犯。 若直接将该目标作为绩效评估依据，则会因其定义过于宽泛导致预期指标值“弱化”。因此，遵循量化易评的原则，可以通过将绩效总目标逐步分解的方式，确保不同层级的绩效目标和指标相互衔接、协调配套。 细化后的绩效目标主要包括：政治改造程度、文化改造程度、监管改造程度、教育改造程度以及劳动改造程度。 这五个目标之间虽然相辅相成，但为便于下一步指标设置，此处认为政治改造、文化改造、监管改造、教育改造以及劳动改造均为狭义的经济活动。 其中，政治改造程度体现监狱改造的政治属性，关系到新时代把监狱办成什么性质的监狱和把罪犯改造成什么样的人的问题；文化改造程度是罪犯世界观、人生观和价值观形成和发展的体现；监管改造程度即是否确保了罪犯“收得下、管得住、不出事、跑不了”的监管改造底线安全和良好的监管改造秩序；教育改造程度则是是否切实转变了罪犯的错误思想以及是否提高了罪犯的文化水平；劳动改造指是否使罪犯掌握更多的劳动技能。

（三）预期指标值设置

绩效总体目标细化之后， 先从8 大影响因素入手，即政策变化、民警素质、利益驱使、存货消耗、在用资产折旧（摊销）、当年资金投入、罪犯改造程度以及绩效目标累计完成程度的可持续影响时间，分别针对“五大改造”程度目标进行相关评价指标的梳理。例如“政治改造程度”目标预期指标值设置内容可以有：罪犯政治类书籍阅读次数、购买政治类书籍数量、举办政治思想教育活动次数以及其他与政治改造相关活动中的可量化指标。 从可操作性角度来看，五大目标预期指标值的设置可以采取调研、辩论、问卷调查等多种方式对预期指标值的内容再次丰富，从而保证了评估标准及内容的多样性。 最后，在收集完指标设置内容后，将其按照成本指标、产出指标、效益指标、满意度四个一级指标进行归类，确保后续绩效指标分值权重的测算能够有序进行。

（四）设置指标分值权重

设置绩效指标分值权重目的是为便于测算预算绩效目标完成结果。 成本指标、产出指标、效益指标、满意度以及预算执行率指标相关分值权重，应根据单位性质、侧重项目目标的实际情况确定。 同时分值权重一旦设立，原则上不应有更改。

（五）特殊项目的独立评价

近年来，绝大多数监狱因设施设备陈旧而进行了改扩建更新。虽然这类项目也是为了后续良好的罪犯改造环境而服务的，但其对罪犯改造效率的直接影响并不明显。 因此，针对建筑物以及固定资产等大型设备的更新类项目支出的绩效评价， 监狱应当从设计、建设、运行、使用、维修保养、直到回收再用处置的全寿命周期过程进行考虑①。 尤其要注重其可持续影响时效年限内后续维护投入和使用频率，以此保证此类项目绩效评价过程更为全面， 可设置 “设备故障率”“项目竣工验收合格率”等质量评价指标。

（六）人才培训及监督机制建立

从监狱预算绩效管理过程影响因素可知，人对管理过程中各节点的执行存在一定影响。 因此，保证预算绩效管理人才的均衡发展和阶梯式增长尤为重要。故此， 应当建立监狱预算绩效管理人才定期培训机制，着重对人才专业素养以及职业道德风险两方面展开培训。另外，尽管预算绩效管理过程中有项目监督者的参与，但建立相关机制将使监督更加客观。建议将目前各监狱已基本建立起的内控制度相结合，通过明确的环节风险点，确定预算绩效管理监督关键点。

注释：

①全寿命周期理论。