突发性公共卫生应急资金绩效评价研究——基于新冠肺炎疫情的思考

●曾籦珉 廖彬彬 张 琼

一、新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的必要性

政府肩负着提供防范和控制疫情资源的核心责任， 在供应重大公共卫生事件防控资源的整个流程中， 都需要在财政资金支出上提供有力保障，对财政支出进行严密监督， 能够尽可能督促政府充分履行职责、 提升疫情防控资金使用效益，因此，加强疫情防控资金支出绩效评价具有很强的现实意义和必要性， 武汉市作为2020 年疫情始发时的重灾区， 针对财政资金投入开展绩效评价更有其重要意义。

（一）落实全面实施绩效管理的需要

2020 年 2 月，财政部发布《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》，强调将疫情防控财政政策落到实处， 并加大财政支出的监督管理力度。 首先，指出财政部门应对专项资金进行大力监督管理， 督导有关部门采用标准化的方式来对用于防范并控制疫情的专项资金进行有效管理，并进行会计核算，为资金能够按照相关规定进行高效使用保驾护航；其次，指出应将绩效评估工作落到实处， 在疫情防范与控制的过程中，完善财政政策以及提升资金绩效，防范控制工作完成以后， 财政部门以及相关机构应尽早对财政政策的贯彻执行情况、 财政支出的使用绩效进行评估， 应按照颁布的政策以及补贴资金来明确工作目标， 合理地设计绩效评估指标，全方位收集数据信息，进行必要的现场调查研究， 紧扣政策是否被贯彻执行、 资金是否被公正及时高效地管理使用进行评估。

武汉市作为疫情始发时的重灾区，中央、省、市、区各级财政均投入了大量的财政资金， 跟踪评价疫情防控资金是否精准投入、高效使用，对投入的财政资金做好绩效评价是落实政府预算资金绩效管理相关政策的需要。

（二）加强财政资金管理，提高资金使用效率的需要

武汉市新冠肺炎疫情防控资金来源于各级财政拨款及社会捐赠， 资金量庞大，由于疫情为突发性事件，财政资金调配仓促， 缺乏充足的重大支出事前论证等环节， 且涉及资金拨付层级多、支出内容繁杂，财政管理部门针对疫情防控资金的管理缺乏经验，导致财政资金的监督和管理难度增大。因此对该项资金支出开展绩效评价有利于正确引导和规范财政资金监督与管理，形成有效的财务监督机制；能够对这项资金是否被高效使用建立清晰认知， 按照现有评估结果来安排资金并作出合理决策，为后期的资金分配以及高效使用起到一定的借鉴作用。 通过评价为专项资金的精准投资、妥善管理、高效与合理使用提供有力保障。

（三）防范公共卫生突发危机制度建设的需要

虽然疫情的暴发具有一定偶然性，但是从“非典”到“新冠”的出现，也反映出我国公共卫生领域应急治理能力存在不足。 2020 年2 月，中央全面深化改革委员会第十二次会议提出，我国应当建立健全重大疫情防控体制机制和国家公共卫生应急管理体系。开展疫情防控资金的绩效评价，可以充分披露公共财政应急资金在各环节的使用效益，进一步划分中央和地方政府以及不同地方政府之间在应对重大公共卫生事件时的支出责任，对制定防范公共卫生突发危机制度提供借鉴。

（四）提升政府公信力的需要

重大公共卫生事件发生，民众对财政资金的支出方向和使用效益关注度很高，开展疫情防控资金的绩效评价，通过对项目支出金额、实施过程、资金管理、产出情况、使用效果等进行综合评价并公示，提高资金支出的透明度，有助于提升政府公信力。

二、新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的重难点

新冠肺炎疫情防控难度大，政府各项制度和措施的制定可能还来不及全面充分论证，制度的执行上也参差不齐，且资金使用范围广、层级多、项目内容多，很多防控机构及人员都是临时组建形成，资金监管难度大。 在开展绩效评价时存在的重难点可归纳如下。

（一）政策落实层面，制度执行标准未统一，执行力度参差不齐

随着疫情防控工作的推进，各级政府部门不断完善疫情防控工作管理制度，出台各类财税支持、物资保障等政策，但各地基层组织在具体政策落实过程中容易产生理解偏差导致执行效果不同。 同时，各层级组织管理人员综合素质和组织能力不一，在制度的执行力度上参差不齐。例如《财政部、国家卫生健康委关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》文件中明确指出，应按照以下标准为参与防治工作的医务人员以及工作者提供临时性工作补贴：对与确诊患者存在直接接触需要进一步排查的人员或确诊人员， 负责诊治、采集病例标本等工作的人员， 中央依照每日300 元/人的标准为其提供财政补贴；对参与疫情防范与控制的其他医务及工作人员， 中央依照每日200 元/人的标准为其提供财政补贴。 但在当年3 月初，陕西省某医院抗疫一线补助公示引起争论，医院对一线人员的判定标准和工作天数的核算方法遭到较多质疑。这反映出制度执行标准参差不一，迫切需要改善这一问题。

（二）资金使用层面，资金支出涉及面广、层级多，监管难度大

2020 年初武汉市防疫形势严峻， 新冠肺炎疫情防控资金支出涉及防疫设施建设、 患者救助费用补助、临时性工作补贴、物资储备供应、农（集）贸市场监管、防控知识宣传、环境卫生整治及各类政策补助等，资金下拨从中央到省市区至基层社区，涉及面广、层级多。在特殊防控时期，虽然各级政府要求简化拨付流程，加强支出管理，确保资金拨付迅速及时，在政府文件中明确了资金使用监管方式，但基层社区由于时间紧、任务重，人手相对不足，项目资金使用相关统计数据台账可能出现遗漏缺失等现象，这也间接加大了绩效评价工作的难度。

（三）评价体系层面，指标体系不成熟，评价标准和目标值难以确定

第一， 由于疫情暴发具有突发性和不确定性的特点，对疫情防控资金并没有成熟的评价体系标准，相关理论研究也较少；第二，面对严峻复杂的防疫形势，武汉市各级政府部门紧急调动财政资金用于新冠肺炎疫情防控工作。 由于疫情防控工作的特殊性，大部分疫情防控项目的绩效目标未能同步填报，导致绩效目标值难以提前明确；第三，由于医疗服务的专业性，医疗防疫的指标专业性也较强；第四，各省、市、区在防控物资保障、防控工作人员保障等方面存在较大差别，在经济性等方面的评估难以保持一致，相同的资金项目会出现多样化的评估标准，因此疫情防控资金在产出数量、质量、时效和成本方面难以横向比较，评价标准难以统一。

（四）操作实施层面，临时性项目多、人员分散，信息资料收集难度大

第一，武汉市新冠肺炎疫情防控工作任务重，项目组织实施涉及多个部门和人员，档案资料量大；第二，由于大多数项目组为临时组建，项目人员较为分散，且基层工作人员对过程资料留档留痕的意识淡薄，完整的档案资料获取难度较大；第三，由于防控时间紧迫，为保障时效性，部分工作程序被简化，可能导致项目实施相关信息资料及凭证缺失；第四，雷神山、火神山、方舱医院等临时性建设项目待完成疫情防控工作后开展绩效评价收集项目信息将会受限。

（五）资产处置层面，疫情后相关临时设施和资产处置的效益难以合理衡量

因疫情防控需要， 武汉市人民政府征用了不同主体或个人财产作为疫情防控物资，如方舱医院、集中隔离点改建工程以及各定点医院改扩建工程等， 疫情结束后， 需要对临时性建设项目和资产进行妥善管理和处置。 对征用的设施设备是否及时返还并合理给予补偿，如何合理确定不能再利用的资产处置收益，如何保证临时性及改扩建的防疫设施和资产的后续妥善管理，也是绩效评价的重要内容。

这些难点也是绩效评价工作中应关注的重点，另外，还应重点关注：政策、资金落实到位的时效性、准确性；资金分配的公开性、公正性；与疫情防范与控制相关的患者救助补贴等与财政资金相关的审核以及管理使用等情况；防控政策和资金是否达到预期效果等。

三、 实施新冠肺炎疫情防控资金绩效评价的建议

（一）关注制度执行标准和细则，提高执行力度

防控项目管理部门应不断完善工作制度， 着重关注制度执行的标准和实施细则的完善， 保障各执行层级在制度的实施上保持一致，提高制度的执行力度，保障后期绩效评价工作有章可循。

（二）加强资金监管，切实保障资金使用安全、合规、有效

各级财政部门要切实加强疫情防控财政资金监管，采取线上线下相结合的方式，有效有序开展监督工作，如在疫情防范与控制阶段，以非现场监督管理为核心，综合使用网络报送与跟进等“互联网+监督管理”模式， 督促指导相关部门规范疫情防控资金的财务管理和会计核算；疫情防控工作结束后，对与疫情防范与控制相关人员的救助补贴等财政资金的审批、 划拨使用等情况进行重点抽查，切实保障资金使用安全、合规、有效。 各级资金使用部门尤其是基层社区要重视项目资金统计数据台账， 做好资金收支凭证及其他资料的存档工作， 作为资金收支管理依据以及后期绩效评价依据。

（三）科学完善指标体系，提前开展资料收集和满意度调查

新冠肺炎疫情防控资金投入量大， 以保障人民群众生命安全为先，在设计指标体系时，对于社会效益、服务对象满意度等方面应着重关注。 各级预算单位在防控资金结算或清算时，提前收集资金收支凭证、物资进出凭证及其他相关资料并进行核实， 以保证资料收集的可得性和真实性。 对于群众满意度调查，可以采用线上问卷的方式提前开展，这样既可以做到反馈及时，又能提前收集满意度基础数据， 对绩效评价工作有充分的准备。

（四）做好临时性防控设施设备的后续管理和处置工作，确保资金使用可持续

疫情防控应做到平战结合，阶段性疫情结束后，对临时性建设项目和资产的处置， 应根据不同资产的功能和利用状况分类管理，以便有效再利用。 对于征用的临时性防控设施设备，首先应返还征用财产，根据相关设施设备的损耗情况， 政府部门应当给予其相应的折旧补偿。 对于征用的场所，应当根据本地同区位、同类型房屋的出租情况给予租金补偿。 对于购置的临时性防控设施设备， 应当按照国有资产管理办法及时移交给相关管理部门，确实无法继续使用的，应当按照国有资产处置程序合法处置。

四、新冠肺炎疫情防控资金绩效评价指标体系设计思路

本文选取了四类不同投向的疫情防控资金， 重点从产出和效益等方面设置了评价指标， 作为绩效管理的基础和实施绩效监控、开展绩效评价的依据。

（一）防疫设施建设资金

防疫设施建设资金主要用于武汉市火神山医院、雷神山医院建设工程、各区方舱医院、集中隔离点改建工程以及各定点医院改扩建工程。 大部分防疫设施建设具有临时性、应急性、保障性的特点，因此其产出和效果评估指标的设计， 在参照常规项目的绩效评估指标的前提下，还应突出防疫设施建设项目的特殊性。 其产出指标的设计，除了评价项目建设目标的完成情况，如“工程项目完成率”“工程质量合格率”，还应考虑项目拆除复原工程目标的完成情况。 其效果指标的设计应侧重社会效益、环境效益和使用者满意度三个方面，指标值的设置应符合充分保障的特点， 如 “床位使用率”“对周边环境影响度”“患者满意度”“医务人员满意度”等，在评价“床位使用率”时，不应追求使用率越高越好，而应考虑医院/隔离点收治任务不同，区别设置指标值，重症患者医院的床位使用率应最高，轻症或疑似患者医院/隔离点的床位使用率居中，密切接触人员集中隔离点的床位使用率最低，评价环境效益指标应关注医院/隔离点建设设计是否存在防控漏洞，是否会对内部及周围环境造成不可防控的污染。

（二）患者救助费用

针对已确诊患者以及疑似病例产生的医院支出，在依照规定支付基本医保等费用以后可享有财政补贴的个人承担部分即为患者救助费用补助资金。 《湖北省财政厅、湖北省卫生健康委关于转发〈财政部、国家卫生健康委关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知〉的通知》中指出，应将这项补贴资金的政策落到实处，针对已确诊为新型冠状病毒肺炎的人员、疑似病例产生的医疗支出，由市县财政优先支付所需资金， 并由中央和省级财政提供补贴。 其中，中央财政依照60%的比例，针对实际产生的成本提供补贴，地方负担部分按省与扶贫开发县6∶4、一般县5∶5 的比例分担。 《国家医疗保障局、财政部关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》中要求针对已确诊的异地就医患者，采取优先为患者进行救治， 之后再要求患者结算医疗支出的政策，并且不依照异地转外就医支付比例调减规定予以报销。 其产出指标的设计，重点关注“患者结算人数”等数量指标，“按照补助政策落实患者救治费用合规率”等质量指标，抽验核对各地医疗保障部门统计后报送省医疗保障局的各项数据；效益方面，由于本项资金为补贴类资金，建议将重点关注社会效益和社会公众满意度，如“患者救治率”“病死率”等，针对定点医院及时发放调查问卷了解对补贴资金的满意情况。

（三）临时性工作补助

对直接与已确诊患者或需要进一步排查是否确诊的人员接触的工作人员，按照一定规定所享有的补贴即为临时性工作补助。 这项资金由地方政府进行优先垫付， 并由中央以及地方按照实际情况进行结算、由中央级医卫机构进行属地化管理，并由中央划拨到地方后进行统一分配作用。 按照《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》文件精神，其产出指标的设计，应考虑补助发放覆盖率等数量指标，即已发放补助人数/应发放补助人数，确保应补尽补；可用“补助发放合规率”“出勤日统计准确率”等指标反映产出质量；用“补助发放及时率”反映产出时效；效益指标应重点关注社会效益和公众满意度指标，如“补助人员投诉案件数”“补助人员满意度”等指标。

（四）物资采购资金

医卫机构主要使用物资采购资金来采购开展防控疫情工作所需要的各种设备及试剂。 在产出和效果指标设计时，除考虑采购数量是否充足、采购种类是否齐备、供应是否及时等常规采购物资类项目评价指标外，还需考虑新冠病毒肺炎作为突发性公共卫生事件给项目实施带来的影响。 例如， 在产出指标设计上， 可设计 “物资采购完成率”“物资采购质量达标率”“物资采购及时率”等，对于物资采购及时性相关指标， 应当客观评估采购时点上相应物资采购的难易程度，有效剔除外部因素，提高评价结果的客观性和准确性；应将服务客体的满意度、影响的持久性、社会效益作为设计效益指标的关注焦点。