水利工程建设征地补偿和移民安置资金监督管理调研——以黄河下游防洪工程为例

●王作轩 李秀梅

2019 年，黄河流域生态保护和高质量发展被上升为重大国家战略。 黄河流域生态保护和高质量发展是一项复杂的系统工程，黄河下游防洪工程体系建设是黄河流域生态保护和高质量发展的关键环节，对促进流域下游社会经济可持续发展和人民群众生命财产安全发挥着重要作用。黄河下游防洪工程(2016—2021 年)是国家172 项节水供水重大水利工程之一， 涉及河南省郑州、开封等6 市和巩义、兰考等3个省直管县(市)。 黄河防洪工程建设内容主要包括堤防工程、河道整治工程等。 征地补偿和移民安置是黄河下游防洪工程建设的重要组成部分，也是影响黄河下游防洪工程建设顺利进行的主要限制因素。黄河下游防洪工程 (2016—2021 年) 河南段，征地补偿和移民安置投资约占到概算总投资的37%， 黄河下游近期防洪工程(2012—2015 年)， 征地补偿和移民安置投资约占到概算总投资的45%。

在河南段黄河下游防洪工程地方政府移民管理部门、项目法人、移民规划设计单位、移民监督评估单位及广大移民群众的共同努力下，征地补偿和移民安置实施与管理取得了预期效果。 但在实际工作中， 对征地补偿和移民安置资金的管理，无论从体制层面还是制度体系层面都亟待完善和加强。

一、黄河下游防洪工程建设征地补偿和移民安置管理体制现状

2006 年 7 月国务院发布、2017 年修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）①，明确了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置的实施原则、管理体制、移民安置规划的实施、征地补偿标准、移民安置方式及移民的后期扶持要求等，为大中型水利工程的建设征地补偿和移民安置工作提供了依据。

根据《条例》，河南省人民政府办公厅对黄河下游防洪工程建设征地补偿和征迁安置工作进行部署，黄河下游防洪工程征地补偿安置工作实行“市、县分级负责，县为基础，项目法人参与”的管理体制。 河南省政府移民办负责对工作的业务指导；有关省辖市、省直管县（市）政府为工作实施主体， 县级政府是责任主体和工作主体；项目法人为投资主体和工程建设责任单位，协调解决征地补偿和征迁安置工作中的重大问题， 确保资金及时筹措到位、工程按时开工建设。

根据河南省人民政府办公厅文件要求， 黄河下游防洪工程河南段涉及的市、县（区）均于 2015 年底至 2016 年初成立了以政府相关部门、相关乡（镇）组成的工作领导小组， 领导小组下设办公室（以下简称“县（区）征迁办”）。 项目法人分别与各涉及市、省直管县黄河下游防洪工程建设征地补偿及移民安置工作领导小组签订建设征迁安置任务与投资包干协议书，委托政府机构对工程建设征地与移民安置组织实施与管理；县（区）征迁办与永久占地村、临时占地村、房屋拆迁户等签订建设征地补偿协议； 与树木清理实施单位、专业项目恢复改建实施单位签订补偿合同等，市、县征地与移民工作机构根据包干协议主要负责征地与移民安置决策、组织领导、综合协调、监督管理等工作。

项目法人根据征地补偿和征迁安置计划及建设征迁安置任务与投资包干协议书，按照征地补偿和征迁安置实施进度将征地补偿和征迁安置资金支付给地方人民政府。移民安置监督评估单位对包括移民资金拨付和使用情况在内的移民安置实行全过程监督评估。 按照《条例》，地方政府负责对拨付、使用、管理征地补偿和移民安置资金进行监督。 各级审计、监察机关负责依法对征地补偿和移民安置资金拨付、使用和管理情况进行审计和监察。

二、 黄河下游防洪工程建设征地补偿和移民安置资金管理情况

征地补偿和移民安置资金管理是征地补偿与移民安置实施管理的重要环节。黄河下游防洪工程建设移民管理单位依据国家有关移民资金管理规范与原则， 建立健全移民资金管理制度，规范资金拨付流程，实现了移民资金各个管理环节的规范化， 保证了移民资金使用与相关任务完成相匹配，提高了移民资金使用效率，保障了移民资金使用安全。

征地补偿和移民安置资金管理链条清晰、 职责明确。首先，项目法人依据征地补偿和征迁安置计划，按照征地补偿和征迁安置实施进度将征地补偿和征迁安置资金支付给与其签订建设征迁安置任务与投资包干协议书的地方人民政府；其次，与项目法人签订包干协议的市（省直管县）级移民管理机构根据征迁安置实施规划和县级移民管理机构的申请支付资料，将补偿资金拨至县级移民管理机构的专户；第三， 农村移民补偿费由县级移民管理机构根据与各相关乡镇村签订的征迁安置协议，拨付至各乡（镇）；专业项目恢复改建补偿费， 按照行业管理包干由县级移民管理机构与其行业主管部门签订补偿协议并支付补偿费。最后，移民个人补偿资金由乡（镇）财政所根据相关确认资料将资金直接兑付至个人；集体补偿资金由乡（镇）财政所根据相关确认资料直接兑付至各村在乡（镇）开设的集体账户。

（一）省政府移民办明确资金管理制度依据

移民资金管理制度建设是移民资金管理的基础与依据。《条例》是对包括移民资金管理在内的征地与移民安置活动进行管理的基本依据。 2013 年河南省结合本省实际情况，制定了《河南省水利水电工程征地补偿和移民安置规划实施管理办法》， 明确了各级人民政府在水利水电工程征地补偿和移民安置规划实施工作中的具体职责，对包括资金管理在内的征地管理全过程作出了详细的规定。为加强“十二五”期间黄河近期防洪工程建设征地与移民安置资金管理，河南省政府移民办发布《关于黄河下游近期防洪工程征迁安置资金管理有关事项的通知》（豫移资〔2012〕21 号），要求黄河下游近期防洪工程征迁置资金执行 《河南省在建水利工程移民资金财务管理办法》（暂行）和《河南省在建水利工程移民资金会计核算办法》（暂行）。在此基础上，河南省移民办指导各级征迁机构根据各自工作实际，建立健全了移民资金管理制度。

（二）项目法人积极参与征地补偿与移民安置资金管理

项目法人明确要求“十三五”期间黄河下游防洪工程建设征地与移民资金管理严格执行国家有关水利水电工程移民资金管理规定和河南省移民办发布的黄河近期防洪工程建设征地与移民资金管理相关规定， 指导各级征地与移民管理机构根据各自工作实际， 建立健全资金管理制度及内部控制制度。 各县市移民管理机构相继制定移民资金管理办法，如濮阳市征迁办制定了《濮阳市黄河下游防洪工程建设移民征迁资金财务管理办法》，范县征迁办制定了《范县黄河防洪工程建设征地与移民安置资金管理办法》等。 在项目法人、市县河务部门、市县征地与移民安置管理部门的共同努力下，形成了较为完善的移民资金管理制度体系，为确保规范、合理使用移民资金，实现黄河防洪工程移民安置进度与资金使用相匹配， 提高资金使用效益奠定了良好的制度基础。

（三）项目法人严格资金审核并按资金支付流程办理付款

黄河下游防洪工程项目法人拨付建设征地移民资金实行国库集中支付制度。项目法人根据征地补偿工作实施进度和移民安置协议严格审核地方政府报送的建设征地移民资金申请材料，然后按照资金拨付流程进行资金申报和支付。 整个资金拨付流程严密有序：与项目法人签订包干协议的征迁机构根据双方签订的协议约定，结合征迁工作进度申请移民资金，经移民监理和项目法人相关机构部门审核负责人审批后，属于财政直接支付的款项填写直接支付申请单，逐级报至财政部当地监管局审批，批复同意后再报水利部审核，最后报至财政部，由财政部审批后通知其经办银行将资金直接支付到移民资金申请机构；属于财政授权支付的款项由项目法人通过零余额账户直接支付至移民资金申请机构。

（四）移民实施机构资金支付与财务管理情况

市县征地与移民管理机构根据实施规划，及时支付征地与移民安置费用，保证征地与移民安置完成进度和资金支付进度一致。

移民资金实行省（局）、市、县(市)三级征地与移民安置管理机构负责管理和核算，县(市)为基础会计核算单位，乡（镇）、村实行报账制度。 各级征地与移民管理机构根据资金流向逐级建账， 形成独立的移民资金会计核算体系，满足了投资完成情况的及时、准确、规范反映，提高移民资金管理工作水平。各征地与移民管理部门依据上级部门移民会计核算办法进行统一管理， 设立了报账专户进行核算，统一安装了会计核算软件，专款专户并由专人管理。 市级移民管理机构建立了资金管理台账，并根据各县征迁安置具体工作进度和工作计划，下达各县移民资金计划。 各县在移民资金拨付时，要求乡（镇）财政所将个人补偿款直接兑付到权属人银行卡账户；专项迁建补偿项目，按照行业管理包干由其行业主管部门进行专项迁建并验收移交。

移民个人补偿资金由乡（镇）财政所将资金直接兑付至个人“一卡通” 账户。 同时，乡（镇）财政所将已兑付资金登记总账，并列支出明细，按照县级移民管理机构的要求进行账目核销。 集体补偿资金由乡（镇）财政所直接兑付至各村在乡（镇）开设的集体账户，村集体按照民主理财和账务公开制度，通过村民大会确定土地补偿款的使用和分配。

三、 黄河下游防洪工程征地补偿和移民安置管理中存在的问题及原因分析

（一）建设征地补偿和移民安置管理体系不够完善，临时移民机构能力仍需提升

1、《条例》 是大中型水利工程建设征地补偿和移民安置管理的基本遵循，但相关实施细则和配套制度未及时出台。 《条例》规定移民安置工作实行“政府领导”，国务院水利水电工程移民行政管理机构（以下简称“国务院移民管理机构”） 负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。 但该规定未得到有效落实，基层移民管理机构多为临时组织， 个别当地政府未对其进行有效管理，导致部分机构管理松懈、缺少监管。在检查中发现，存在乡镇对村委会的征地补偿资金监管不力，村委会征地补偿工作管理混乱的情况，这些问题的产生与从上至下缺乏一套完整的建设征地补偿和移民安置管理体系是分不开的。

2、临时移民管理机构的能力不足。在黄河下游防洪工程移民管理体制建设过程中，大部分市县没有常设移民机构，组建的是临时性的征地与移民实施管理机构。 由于是临时组建的机构，并非是一个专业化的常设征地与移民管理机构，人员多为临时抽调，既有相关部门的干部，又有临时借用或聘用的工作人员，往往缺乏科学的、专业的征地与移民安置实施经验与能力，人员流动性强，导致管理工作容易脱节，影响工作效率。 临时机构也不利于人才的培养，由于工作不稳定，工作人员即使学习积累了一定的经验，但随着工程结束机构撤销后，工作人员又转回原工作岗位，不利于培养专业的移民管理人才，导致移民管理在低水平上徘徊。

3、项目法人对地方政府约束弱化。项目法人主要通过与市级移民管理部门签订的移民安置包干协议对移民安置过程进行管理，市级移民管理机构则再通过与县级移民管理机构签订移民包干协议明确县级政府的安置权利与责任。 移民安置包干协议虽然实现了责任和权利下移，但由于市县政府征迁领导小组在经验、 能力上存在差异，会导致征地与移民安置实施效果不同。在省级政府不直接对征地与移民安置过程进行管理的情况下，项目法人通过包干协议对地方政府进行约束的效果会弱化，移民安置目标的实现将面临一定的不确定性。

（二）基层征迁移民资金缺乏统一管理，缺少监督，管理失序

由于缺乏从上至下完整的建设征地补偿和移民安置管理体系，中央水利建设项目资金中对征迁移民资金的管理又缺乏相关的配套制度，项目法人将移民资金支付给移民机构，各级移民机构收到的资金未包括在其财政管理体系中， 这就导致本级财政一般不对该部分资金进行监管。项目法人与政府移民机构是包干协议关系，在政府移民机构能够及时提供水利建设项目所需土地的情况下，无权监督资金的使用，使得该部分资金日常监管缺失，导致在水利工程征地补偿和移民安置管理实施中出现了一些问题。 有些问题较为突出，如由于征迁移民资金缺乏统一管理，征迁机构移民资金缺乏日常监管，导致一些乡村财务管理混乱，监督不到位，干部被处理也时有发生等。 在检查中发现，有些乡镇把征地补偿资金支付给村委会经办人员以后就不再跟踪监督，村里的征迁资金管理混乱，缺乏基本的财务原始凭证，村集体补偿款在以个人名义开立的银行账户里收支。

近年来，各类财政资金管理水平不断提高，离不开各部门和财政部门的共同监管与督促。虽然在工程进行期间各种审计检查对征迁移民资金进行检查审计也发挥了一定作用，但相对来说各级对下级财政资金的监管力度还较为弱化，对征迁资金的日常监管更是盲区。 从国家层面未成立专门的移民管理机构，财政方面无专门的报表体系与会计制度，征迁与移民资金的管理与规范已刻不容缓。

（三）国家统一的移民资金管理会计制度缺位

国家统一的移民资金管理会计制度的缺位，导致会计核算不统一，无日常报表体系，年终决算无人监管、审核。针对全国大中型水利工程的征地移民资金会计核算的制度或办法目前还是空白，《南水北调工程征地移民资金会计核算办法》（财会〔2005〕19 号）的适用具有唯一性。 各基层移民机构的年终决算报表仅上报至与项目法人签订协议的移民机构， 缺乏审核与监管。 对常设的移民机构，会接受常规责任审计检查，而临时机构接受本级政府检查监督的概率大大降低。

在水利工程建设单位征地移民资金制度规范建设方面，《南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法（试行）》(国调办经财〔2005〕39 号）有明确的规定，而且可行性较强， 但由于是国务院南水北调工程建设委员会办公室针对南水北调工程建设印发的，不具有类似《条例》那样的普遍性与权威性。

四、 对大中型水利工程建设征地补偿和移民安置资金管理的建议

虽然本文以黄河下游防洪工程建设征地和移民安置资金监督管理为实例进行分析，但管理体系不健全，制度配套不完善是大中型水利工程征地补偿和移民安置资金监督管理中较为普遍的问题，对此提出几点建议。

第一，按照《条例》要求，国家设置常设移民行政管理机构，或者在有关机构中增加该项日常职能，对全国大中型水利工程征地补偿和移民安置工作进行管理。 项目法人拨付到移民机构的征地移民资金纳入当地政府财政统一管理和监督。 在各级基层政府设置常设机构或者在已经存在的政府机构中增加该项职能，设置常设的专门机构保持工作的连续性，提升工作水平，而且便于明确责任，加强监督管理。

第二，制订国家统一的移民资金管理会计制度，建立报表制度。 财政部门要加强监督和审核，通过加强信息管理等更好地规范征地移民资金的管理。

第三，制订水利工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法，明确建设单位对征地移民资金管理内容。 建议参考 《南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法（试行）》，建立征地移民资金与征地移民任务相对应的包干使用制度。 征地移民资金包干数额按国家批复的有关文件核定；项目法人依据征地移民投资包干协议，按照批准下达的年度征地移民投资计划和征地移民工作进度，及时将资金支付给与其签订包干协议的单位，实行以拨代支。在借鉴相关制度办法和工作经验的基础上，完善在大中型水利工程征地补偿和移民安置工作中适用的水利工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法。

注释：

①国务院.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例，2006 年7 月7 日中华人民共和国国务院令第471 号公布，根据2013 年7 月18 日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订，根据2013 年12 月7 日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订，根据2017 年4 月14 日《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》第三次修订。