调兵山市深化征地制度改革工作初探

李飞

调兵山市区域面积262.8平方公里，包括2个街道和3个镇共34个行政村。全市总人口23.69万人，其中农村人口6.36万人。全市耕地191997.8亩，人均耕地0.81亩，农村人均耕地3.01亩。

结合调兵山市近几年来征地工作实际，重点对征地制度改革的探索、做法和体会，做了如下探索。

第一，调兵山市近年来在履行和完善征地程序、解决征地补偿纠纷等方面的经验做法、存在问题和建议。

调兵山市是一座以煤炭生产为支柱产业的新兴工业城市，城市发展和矿山生产用地需求量很大。20年来征地总面积就达到了近万亩。为扎实履行和完善好征地程序，解决征地补偿纠纷，我们近年来尝试推行以下几点做法。

一是严格按照国家规定执行征地审批程序。从依据规划确定征地地块到进行拟征地调查、确认、签字到听证权利告知，从拟定“一书三方案”到局内部建设用地报批进行会审，从送政府签批到向省市逐级报批，从获取省政府批准到批后实施征地。每一个环节都严格按照程序报批。在批后过程中，我们严格按照“两公告一登记”程序办理征地批后实施工作。

二是实行征地补偿费先期落实制度和征地补偿费使用年终报表制度。凡是征地项目，征地补偿费必须先期全额落实。征地补偿费不落实的，不予组织征地报件。并要求各被征地村在一定时间内提交征地补偿费使用清单。同时由所在镇（街）、监察、审计、财政和、农业、国土资源6个部门备案审核。

三是明确严格实行征地补偿费专户管理制度。国土资源局会同财政局按征地补偿方案规定，将征地补偿费统一支付给被征地村集体及负责安置的单位和部门。调兵山市委、市政府一直高度重视农村集体土地征地补偿安置工作。在2002年就制定下发了征地补偿使用费管理办法，有效地规范了征地补偿费使用行为。

四是在征地报批前落实征地补偿安置工作，建立建设用地征地报批信访责任制度。广泛听取农民对征地补偿安置方案意见并将工作责任分级落实，各负其责。征地补偿安置方案在征地报批前充分征求农民意见，必须经被征地村民代表大会2/3以上成员或2/3以上村民同意。

五是严格按照国土资源部规定做到征地工作“四个必须”。即，必须严格执行土地利用总体规划和年度计划，严格控制征地规模，防止乱占耕地，侵犯农民利益；必须充分征求被征地农民对补偿安置方案的意见，保护农民的知情权、参与权；必须在征地补偿费足额到位并获批准后才能用地，坚决解决征地补偿费拖欠问题；必须公开征地程序、补偿安置费用标准及使用管理情况。

六是调兵山市的征地补偿标准，严格按照原有生活水平不降低的原则确定。但是原有的生活水平很难界定和计算，在实际工作中我們始终掌把握这样一条原则，即严格执行国家对征地补偿标准相关规定，该给老百姓的补偿必须给足，无论是开发商征地还是政府工程征地，不能人为随意地调整征地补偿标准。所以近年来的征地补偿标准基本在执行国家政策的前提下，非常稳定。在征地时，我们要将上述标准同当地被征地集体和农户公开并征求意见，达成征地补偿协议。并按规定告知被征地相关权利人听证的权利和申请举行听证的程序。

调兵山市的征地补偿标准在铁岭市县级市中补偿标准较高，仅次于银州区，同时征地补偿标准在实施过程中相对稳定。但是由于调兵山市区域面积小，各村之间差别不大，特别是城乡结合部的村在看到土地征用补偿和土地出让后的巨大收益差距仍有很大意见。提出将农用地特别是耕地的征收及征用放入市场。对除基础设施及公益事业项目，由市场确定征收价和征用价格，经所有权人和使用权人按农用地价格评估及进行听证后准许征用。这也和新修订的《土地管理法》集体建设用地入市有异曲同工之妙。

第二，在探索合理的征地补偿办法、建立科学的征地补偿安置机制方面的经验做法；在实施的征地区片综合地价执行过程中可能出现的问题、有关意见和建议。

调兵山市实行征地补偿费先期落实制度。凡是征地项目，征地补偿费必须先期全额落实。征地补偿费不落实的，不予组织征地报件。在这点上我们得到了市委、市政府的大力的支持，尤其是政府工程征地，近年来也在征地报批前全额落实。为了管理好征地补偿费的发放和使用，调兵山市在2002年就根据当时政策制定下发了《调兵山征地补偿费使用管理办法》，使全市的征地补偿费管理和使用有了明确规范。2004年又对该办法根据27号文件进行了重新修定，对征地补偿费的落实到位发放管理使用进行了更加细致地规范，现在全市对征地补偿费的管理和使用全部按照有关规定进行。

征地区片综合地价，尽管避免了一定程度上的“同地不同价”问题，但它的成果仍然没有摆脱计划指导因素，仍然没有离开年产值加倍数补偿窠臼。对不同的被征地个体，它所确定的价格仍然没有说服力。尽管属过渡手段，它仍然存在两个明显缺陷：一是区片划分仍不合理，仍机械地采用村屯自然行政界线为区片界线，无法真正体现不同区块间的价格差异，被征地农民肯定意见很大。二是同一区块内理论上应该特点性质相同，但是人为确定区片界线后， 没有从客观实际上对同一区块中不同个体进行修正参数设置。

建议：重新认定农用地的价值取向。不能单一考虑其经济价值，还要考虑农用地社会价值、环境价值。对其价值的构成进行重新认定，并按照市场价值进行合理估价，按照市场价格征用农用地。

第三，为落实国家文件，出台的相关的配套政策、措施，特别是在如何保证征地农民“生活水平不降低”和“长远生计有保障”方面和经验做法。

在目前基层农村社会保障制度建设基本空白的情况下，我市尝试着把失地农民纳入社会保障体系。前几年初尝试拿出一部分城乡结合部的土地为失地农民换取养老保险。在市政府的努力下，被征地农民保障相关文件已经出台，已通过市政府审议。

调兵山市是经济欠发达地区，建设用地征收土地主要是城市建设和矿山企业占地征收土地，这两项用地基本上都不能对被征地农民进行就业安置，所以采用的安置方式绝大多数都为货币安置和农业安置方式两种。农民那种渴望发展渴望进步的原望依然无从实现。只有将他们从失地后的“一无技术、二无职业、三无资金”的困境中解脱出来，他们才能对政府的安置满意。失去土地后他们缺的就是就业技能、就业支持和引导，所以在得到有限的补偿后，他们仍为以后的生计发愁。失地使他们固有的弱点显得更加突出。

第四，在控制征地规模、探索限定征地范围、完善征地程序和补偿办法，拓展征地安置途径等方面的经验做法以及遇到的突出问题；下一步深化征地改革试点工作的思路、内容、需要的政策支持。

在当前土地征用补偿政策仍以政府指导为主体的今天，被征地农民为了城市的发展和社会的进步奉献了土地，他们的生活依然没有保障。由于地方政府财力有限的原因，国家的对失地农民相关政策很难落到实处。

主要反映在：（1）征地政策仍延袭计划经济色彩，只要建设占用土地即可征收农民集体土地，市场因素调节并不存在，切实保保护耕地目标无法落到实处，土地资源不能得到珍惜利用。（2）农民集体所有土地权利与国有土地不对等，市场价值偏低，征地范围过宽，产生失地农民。被征地农民情绪消极，不配合征地。

需要的政策支持：严格控制征地规模，建立失地农民培训制度，要对适龄失地农民进行专业培训，对不具备劳动能力的给予社会保障。建议建立失地人员所需资金全省以下统筹制度。

第五，最后对推进征地制度改革的意见和建议。

一是完善农村集体土地产权制度，才能从根本上制约和改变我国征地制度存在缺陷和问题。当前集体土地产权和国有土地产权不对等，是我国征地制度存在问题的根本原因。

二是抓紧制定出切实可行的公益事业和基础设施目录，尽快解决我国当前征地范围过宽的问题。

三是摒弃计划经济模式下确定征地补偿标准的做法，尊重市场价值规律，以市场价格确定补偿价格。对被征用地块进行按市场价格补偿，是解决征地补偿争议和保证被征地农民合法权益的必由之路。

四是建立被征地农民社会保障制度，使被征地农民长远生计有保障，是征地制度改革的新的重要任务。建议失地农民保障资金进行省以下统筹。

五是建议简化征地审批程序和建立征地补偿裁决制度，解决征地补偿争议。如果前几项提议建立，征地无须进行逐一报批，而且程序复杂，因为核心的争议和利益问题已经得到解决，基本矛盾已经解除。建议按规划实施进度，按年度报批用地，可大大减少征地报批程序和工作量。