推行“县管校聘”政策中的政府履职问题

施润华

“县管校聘”是我国义务教育教师管理体制机制改革的重要探索，是国家在基础教育领域内明确提出的一项政策要求。所谓“县管校聘”，就是中小学教师人事管理权归县级政府部门统一管理，各学校根据教学需要和编制数量按程序进行聘任。从改革实践来看，全国大部分省市已出台专门文件在省级层面全面推动，其他省份的部分地市、区县也积极参与改革探索，在优化教师资源配置、促进城乡义务教育均衡发展等方面取得了一定成效，而一些地方在政策实践中也暴露出一些问题，究其深层原因，政府履职到位是推进改革的关键所在。

“县管校聘”改革过程中面临的主要瓶颈

责权边界不清晰难以形成改革合力。通过梳理发现，省级层面出台的“县管校聘”相关政策的文本内容与国家文本相似度较高，鲜有针对本地区的差异化目标，对于政策实施的运行过程以及各职能部门之间的权责边界与联动并没有提出明确、具体的指导性意见。政策信号的模糊性导致县级层面在改革实践中行政协调成本高，难以破除部门间体制机制壁垒，突出表现在“核编到校”“核岗到校”与“按需设岗”难以统筹协调。一项针对东部某省21个地市134个县级单位“县管校聘”方案的文本分析也发现，仅有个别地区对部分内容增加了更具针对性、可操作性的内容，以文件落实文件，改革工作沦为空谈。

教师由“校管”走向“县管”，使原有的学校与教师的固定隶属关系发生变化，其本质是县级教育行政部门和学校权责关系的重构。从现实来看，学校与教育局权责不清晰往往导致改革走向两种极端，一种倾向是教育局大包大揽，剥夺了学校在教师管理方面的自主权，特别是有些地方盲目开展教师的全员竞聘，机械地搞“推倒重来”“末位淘汰”，模糊了改革的重点;另一种倾向是教育局对学校缺乏必要的监管和引导，放任不管，导致在“校聘”环节乱象频出。

配套政策不完善诱使改革异化。教师是“县管校聘”改革的主要政策对象，也是改革的利益相关者和实施主体，教师是否愿意参与“县管校聘”、何时参与“县管校聘”、在参与“县管校聘”中需要做些什么、最终效果如何，完全取决于教师本身。但调查发现，一方面相当一部分地方还未系统性地建构起与“县管校聘”改革相衔接的县域内统一的教师编制制度、岗位管理制度、职称评聘制度、社会保障制度、交流轮岗制度、奖惩退出制度、监管督导制度等制度体系，改革配套措施不完备。另一方面，无论是实施细则的制定还是具体实施过程中，都缺乏一线教师的参与，教师的相关诉求和利益没有得到重视和整合，在参与博弈过程中处于弱势地位。这就导致了政策在执行过程中遭受各方阻力而流于形式，产生了一系列诸如留与流、责与权、退与转等矛盾。

既有教育评价难以激发教师主观能动性。教育考核评价制度是影响教育行政部门、学校及教师行为选择的风向标，难以否认，“唯分数、唯升学”倾向仍然是一些地方政府的惯性思维方式，为了赢得社会的认可，地方教育行政部门以及中小学校都以追求升学率为主要目标。在新的评价体系尚未完全建立的情况下，当地方政府认为“县管校聘”改革不利于学校的升学率，就会选择敷衍应付或抵制执行，而学校管理者评价一名教师是否优秀的标准也会简化为该教师所带班级的考试成绩，教师则会以追求学生的考试成绩为主要教学目标，教师群体间就可能形成一种恶性竞争。对教师的实际考评仍以学生成绩为量化标准，对于师德、能力、贡献的考核方式没有明确的标准，这些都会在一定程度上挫伤教师参与改革的积极性。

推进“县管校聘”改革的对策建议

“县管校聘”作为教育领域一项重大改革政策，是对现行教师人事管理制度的重大变革和制度创新，需要政府切实履行职责，经过不断的探索、实践和完善，既要让教师“流”起来、“动”起来，更要让流动教师对个人事业、学校发展和政府改革充满信心。

构建长期、稳定、可预期的制度环境。省、市级层面应结合地区实际进一步细化“县管校聘”实施细则，制定完善统一的政策框架，明确实施路径，在编制、职称评聘、岗位设置、待遇等关键问题上为县级层面推进改革赋能。从试点的经验来看，试点工作较为成功推进的地区无不得益于地方党委、政府的重视和支持，如山东省连续三年将“县管校聘”改革写入省政府工作报告，列为省政府重点改革项目;山西省长治市将“县管校聘”改革列为深化基础教育改革十大行动之一，全市各级各部门联动重点落实;广东省韶关市将“县管校聘”改革列入深化改革工作项目，成立专门的工作领导小组，建立教师工作联席会议制度。

“县管校聘”作为一项人事管理制度的重要改革，是一个庞大的综合性、系统性工程，目前仍处于探索阶段。在具体实践过程中，要把“县管校聘”工作嵌入县域教育整体改革中，注重与集团化办学、校长职级制改革、绩效工资制度改革等的衔接与协同推进。县级层面要因地制宜加大改革力度，强化教育行政部门的统筹管理职能，理顺教育、财政、编办等部门工作职责及运转机制，全面落实县级教育行政部门对所属公办中小学在编在岗教职工的归口管理，着力破解教师交流轮岗中的人编分离、人岗分离、考核与工资待遇相分离等问题，不断完善配套性支持政策，形成改革合力。

推进学校治理体系和治理能力现代化。“县管”是顶层设计，也是政策执行和落实的重要保障，要充分发挥“县管”在“校聘”中的宏观调控作用。县级教育行政部门要深入推进管办评分离，依法落实和扩大学校办学自主权，更加注重以法治方式保障学校人事工作自主权，可以通过责权清单等形式进一步明晰教育局与学校关系，让学校在教师聘用、引进等环节拥有更多话语权，把教师的岗位聘任、业绩考核、奖励等日常管理权限真正赋予学校。

在赋予学校更多办学自主权的同时，县级教育行政部门更要加强对基层学校内部治理的指导与监督，明确“校聘”的基本原则和要求。督促学校在确定的编制范围内科学合理设置学校工作岗位，明确每一岗位的职责任务、工作标准、任职条件、岗位工作量等事项;完善学校内部机构组织决策和民主议事流程，让教师对竞聘方案享有充分的参与权、知情权和发言权;提升竞聘过程的公开、公平和公正性，实现全过程民主，让学校和教职工之间能够双向选择。

县级教育行政部门还要积极构建顺畅的利益表达机制，保障政府部门、学校及教师等行动者平等的利益表达权利;构建有效的利益整合机制，在政策制定和执行过程中协调好不同主体的利益关系，建立完善的监督体系;构建合理的利益补偿机制，通过制定正式或非正式激励制度鼓励教师流动，提升中小学教师工资待遇保障水平，采取更加人性化的措施对待落聘教师;构建安全的舆情监控机制，制定完善改革应急处置方案，防范系统性风险发生，加强对特殊人群的关怀。

强化教育督导与教育评价改革。充分发挥教育督导利器作用，把“县管校聘”管理改革实施情况作为各级政府履行教育职责评价的重要内容，以评促建，扎实推动“县管校聘”政策落地落实。教育行政部门应会同有关部门定期开展督导检查，组织实施好中小学校长任期结束综合督导评估工作，把学校治理和教师管理作为办学情况诊断、重大决策、学校负责人考核的重要依据，强化教育督导问责。

加强评价标准的研究和探索，建立完善学校、教师、学生、家长和社会多方参与的教育评价机制，通过深化教育评价改革，引导教师在实现自我价值的同时，提升课程质量和育人成才，打消教师顾虑，激发其主观能动性。县政府对教育行政部門的评价要把县域内义务教育均衡发展的情况、控辍保学情况、薄弱校改建工作以及乡村教育发展等作为重要参考点;教育行政部门对义务教育中小学校的考核评价除了看学校的整体教学成绩外，还应着重关注学校的校风、学风、教风以及学校管理团队的凝聚力等，要将校园文化氛围作为考核学校的重要指标。

更加注重过程性和发展性评价，充分利用人工智能、大数据等现代信息技术开展评价工作，更加突出考核教师师德师风、日常表现和能力水平与岗位要求的匹配度，并将考核结果作为资格注册、评先评优、职称评聘、薪酬分配以及续订聘用合同等工作的重要依据。探索引入第三方专业机构监督政策实施过程、检验政策实施效果，通过问题清单等方式推动“县管校聘”改革，并为政府优化和完善“县管校聘”政策提供更加科学、准确的信息参考。