“县管校聘”政策的实施困境及破解之道①

侯洁+李睿+张茂聪

摘要“县管校聘”是我国义务教育教师管理体制机制改革的重要探索。山东省潍坊市作为试点地区，对政策实施做出了有益贡献，但仍存在教师及学校对政策的认同程度存在差异、教育行政部门工作协调困难、配套保障机制缺失等突出问题。“县管校聘”政策的进一步推进，亟待建构政府部门协调机制、完善教师工资福利保障机制、提高政策的可操作性、促进城乡教育一体化发展。

关键词县管校聘；教师流动；契约化管理；跨校竞聘；绩效工资；城乡教育一体化；潍坊教育

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2017）10-0029-04

“县管校聘”作为我国义务教育教师管理体制机制改革的重大举措，其本质是由县级教育行政部门对县域内教师编制、人事进行统一管理，实现教师在城乡间、校际间均衡配置。山东省潍坊市作为国家首批确定的“县管校聘”试点地区，基于当地教育发展，对“县管校聘”的推广进行了很多创造性探索，为政策的全面推行提供了有益的经验。本文以山东省潍坊市“县管校聘”改革为例，对此项政策的实施困境及对策建议进行理性思考。

一、“县管校聘”政策的“潍坊探索”

1. 合理核定编制，创新编制管理方式

实施“县管校聘”的第一步就是要破解教師编制难题，为此，潍坊市县级教育行政部门会同编制、人社、财政等部门，对县域内义务教育学校的教师数量、编制数量、教师需求等情况进行细致深入的了解，依据各个学校的不同情况重新核定每个学校教职工的编制数量，以及在新编制情况下各岗位职称的数量及其所占比例。此后，县市教育局在核定总量内掌握教师的宏观管理权，每年根据学校生源数量的变化、教师结构比例的变化、教育教学改革的需要以及教育政策的调整，对教师的管理进行及时的动态调整，为实现“县管”奠定基础。

学校的职工编制每三年核定一次，对于达不到标准班额的农村地区学校采取生师比和班师比相结合的方式评定。在此基础上，潍坊市创新编制管理方式，如以政府购买服务的方式聘用教辅人员及后勤人员，使更多的编制可用于教师岗位；同时，不断完善教师补充机制，通过农村学校短缺学科教师走教等形式，着力补齐师资短板。

2. 完善聘用合同，实现教师契约化管理

实行“县管校聘”后，县教育局对教师实行“无校籍管理”，教师与学校签订聘任合同，形成合同关系。潍坊市针对“县管校聘”政策的具体实施情况，并基于《山东省事业单位聘用合同（范本）》对已往的教师聘用合同进行了调整。首先，对原有的教师聘期进行调整，教职工一般为3年聘期，新招聘教师的服务期为5年，因产假、病休安排临时工作的教师签订聘期为1年的临时合同，在原单位工作满10年且距离退休不足10年的教师，可以签订至退休的长期合同。其次，通过合同契约，对每个岗位所对应的岗位职责和任务、聘用及考核标准、薪资奖励制度等进行详细的说明和完善，明晰教师与学校之间的权利和义务关系，使教师管理规范化、契约化。

3. 科学设置岗位，实行校内竞聘

在核定编制后，学校在现有编制情况下对教师进行招聘。学校结合本校现状自主进行岗位设置，以按需设岗和因事设岗相结合的原则为指导，明确每一个岗位的岗位职责、工作标准、任职条件，以此作为岗位竞聘考核和绩效考核的参考依据。

学校自主确定对教师的考评聘用标准，教职工根据自身的工作能力和教学现状确定填报岗位，然后学校根据教职工的报名情况按照标准对教师进行考评。当考核分数相同时，部分学校按照年龄大小依次录取，也有学校按照获得综合荣誉称号的数量以及在教学、班级管理等方面的经验和贡献依次录取。在末轮竞聘时，学校优先聘用在校工作时间不满两个聘期的教职工。此外，潍坊市还积极推广提名和竞聘并行的招聘方式，即副校长由校长提名、中层干部由校长聘任，中层干部与全体教职工双向选择。校内竞聘实现了教师和学校之间的双向选择，体现了教师间的公平竞争和学校的择优录取。此举打破了教师原有的“终身制”观念，增强了教师的忧患意识和竞争观念，在学校内部打破懒散和程式化的工作状态，形成了积极向上的工作氛围。

4. 支持跨校竞聘，引导教师“逆向”流动

为打破优质人才流动的体制性障碍，潍坊市教育局明确提出，各义务教育学校应设置用于促进教师流动的跨校竞聘岗位，其数量应不低于岗位总数的5%。为了引导教师“逆向”流动，潍坊市推出多种激励政策，引导乡镇教师尤其是乡镇骨干教师向农村地区和教育水平落后地区的中小学流动。

例如：昌邑市教育局将教师交流与教师职称评聘相关联，提出到农村交流支教的人员服务期满后可回原单位优先聘用，在评聘职称时如果每年考核优秀那么就可给予加分，并将到农村学校和薄弱学校任教一年以上的工作经历作为申报评审高级、正高级教师职称和市级教学能手、优秀教师的必备条件。昌邑市在进行教师跨校竞聘的过程中，优先进行支教竞聘和农村特聘岗位竞聘，然后进行学校间的跨校竞聘。这样可以保证优秀教师优先流向农村地区和薄弱地区，而不是学校落聘教师被迫流向农村地区。

对于临近退休、患有重大疾病以及因其他个人不可抗状况而不适宜参加交流轮岗的人员，学校设置了直聘岗位。直聘教师向学校提出申请经公示无异议后由学校直聘。

二、“县管校聘”政策实施面临的主要问题

“县管校聘”作为教师人事管理制度改革的重要举措已势在必行，但从潍坊市的试点情况及全国各地的实践探索来看，“县管校聘”政策的推行面临以下问题。

1. 教师及学校对政策的认同程度存在差异

调研发现，中小学教师及学校管理者对“县管校聘”政策的认同度存在一定差异，一定程度上影响了政策实施的效果。一方面，由于在“县管校聘”政策方案制定和实施过程中教师始终处于被动状态，以及相关部门对“县管校聘”政策的宣传引导不够，很多教师对于“县管校聘”政策所能给自身利益及自身发展带来的影响缺乏准确判断，在思想上难以完全接受教师跨校流动的做法，产生了政策认同障碍。另一方面，学校管理者对于政策实施给学校发展带来的影响存有疑虑。例如：对于学校而言，优秀教师是非常重要的资源，出于对学校教学质量的保护，许多学校不希望骨干教师流出；而对于教育发展水平相对落后的学校而言，他们虽然迫切需要优秀教师力量注入，但又顾虑优秀教师的流入会带来管理上的很多困难。中小学教师及学校是“县管校聘”最核心的政策对象，类似的消极情绪若得不到消除，就难以奠定政策认同基础，会出现抵制、敷衍政策等行为。endprint

2. 政府职能部门联动工作机制尚未有效形成

“县管校聘”在实施过程中涉及教师编制核定、教师绩效工资、教师评优与晋升、教师的培训与培养等多个方面，也就涉及教育、财政、人社、编办多部门协同工作的问题，因此，由教育行政部门的单一行动向多个部门的互动改革转变是政策顺利推行的关键。但通过对相关部门领导访谈发现，县级政府相关部门缺乏统一有效的协调机制，部门之间的边界意识强，各部门固守各自的利益范畴，相互配合不当，教育行政部门统筹协调困难，导致行政效率低下。此外，实施“县管校聘”的过程中存在权限划分问题。“县管校聘”使教师不再隶属于学校，那么在教师的日常管理中哪些权力属于学校，哪些属于县级教育部门？这些问题依旧比较模糊。

3. 强制性交流为主，配套保障机制缺失

人才流动是人力资源优化配置的必然要求。然而我国以行政方式推动义务教育教师交流，虽有见效快等优点，却隐患重重。《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》中规定：“在职务（职称）评聘工作中，要将教师到农村学校、薄弱学校任教一年以上的工作经历作为申报评审高级教师职务（职称）和特级教师的必备条件。”在多个省份的相关文件中，也将职称评定、职务晋升等与教师交流硬性捆绑。在此举措下，教师的“动”是“强制动”而非“自愿动”，难以真正调动教师流动的积极性，也容易导致交流效果大打折扣。促使教师积极主动参与流动的关键是完善配套保障机制，解决教师的后顾之忧，保障教师切身利益，满足内在激励条件，然而相关政策文件却忽视了这部分内容。

4. 教师绩效工资政策执行中出现偏差

2014年山东省《关于推进基础教育综合改革的意见》中提出，“推进中小学教师‘县管校聘管理改革，合理确定学校绩效工资总量，按照‘多劳多得、优教优酬的原则，改进完善教师评价考核标准和绩效工资分配办法”。然而在调研中我们发现，教师绩效工资政策的实行存在诸多问题。一些学校扣下教师现有工资的30%作为绩效工资，导致一些教师的收入并没有增加甚至有所降低，难以达到有效激励作用。部分县虽基本落实了基础性绩效工资，但奖励性绩效工资尚未兑现，并且不同经济水平的区域之间，教师绩效工资的差距在拉大。导致这些问题最关键的原因是经费保障不到位。

三、进一步落实“县管校聘”政策的对策建议

1. 尊重教师职业发展规律，科学设计教师交流方式

我们不可否认教师流动的合理性和必要性，但同样不可忽视归属感和稳定性对教师职业发展的影响。受传统职业观念的影响，稳定性已成为教师职业最具代表性的特点之一。教师经过一段时间的工作，在思想及情感上对学校产生强烈的认同感、使命感、成就感和价值感，催生出教师强烈的自我驱动力和自我约束力，这些都在很大程度上影响教师的职业发展。教师职业的发展规律、教师职业情感的形成与发展以及一个优秀教学团队的培养与成长都需要相对稳定的工作环境。而教师流动必然会打破教师原有的工作状态。因此，“县管校聘”实施过程中需要科学设计制定教师交流的时间、方式，避免教师职业发展过程的断裂。

2. 建构政府部门协调机制，落实学校用人自主权

为解决教师管理工作碎片化问题，建议在县域内成立专门负责“县管校聘”政策落实的部门，负责教师管理工作，统筹协调教师人事、编制、工资待遇及相关配套服务等方面工作，以此部门为核心形成工作联动机制，及时研究解决改革过程中的困难和问题，将资源与权限集中，使权力与责任对等。另外，应建立联席会议制度，定期组织教育行政主管部门、各相关部门、各学校领导、各学校教师代表沟通交流轮岗工作进展情况，及时协调解决难点问题。[1]

“县管校聘”的实施要落实学校的用人自主权并增强教师的话语权。政策的实施应充分考虑教师的专业发展及其自身的自愿性，不可强制安排教师轮岗，加强教师在政策制定与实施过程中的知情权、话语权、参与权。

3. 财政责任重心上移，完善教师工资福利保障机制

要促进教师合理流动，必须统筹城乡教师工资福利，并大力提高农村地区教师的岗位补贴。目前我国县级政府承担的教育财政压力最重，尤其是经济发展水平相对落后的县级政府财力匮乏。面对城乡师资难以均衡的沉疴痼疾，国家应上移财政责任重心，加大转移支付力度，由中央和省一级政府重点承担缩小省域内中小学教师的收入差距，保障区域内教师待遇的基本一致性，特别是省级财政要加大农村教育投入，大幅度提高农村教师的收入水平。

此外，为了提升教师流动的内在驱动力，县级政府应深入调查了解流动教师家庭、子女等基本生活需要，大力推进农村教师周转宿舍建设，改善教师住宿条件，完善交通补贴、住房补贴、生活补贴等优惠政策。为使优秀教师进得来并留得住，政府要大力落实教师安居工程，为教师提供安稳的工作环境。

4. 加强顶层设计，提高政策的可操作性

“县管校聘”政策的落实是一项具有较强综合性及复杂性的系统工程，为了使“县管校聘”在全国范围得到推广，在国家层面一方面要将基层探索的成功经验进行总结与宣传，另一方面应加强顶层设计，制定出具有较强可操作性的政策指导。各地应根据当地教育发展、经济发展的实际情况，探索多样化的教师交流模式，提高“县管校聘”政策的可操作性。例如：地方可以先在小范围内开展交流，推行“学校发展共同体”改革，推行“1+X”学校发展合作模式，选取位置临近的几所学校划定合作区域，实现教师资源优势互补；或以一所示范校为核心，突出优秀教师个人或团队对整个教师队伍的引领作用，带动周边合作学校发展。[2]

5. 完善配套制度建设，促进城乡教育一体化发展

“县管校聘”最主要的目的是实现教师交流轮岗，但其内涵及制度体系的架构却远不止于此。统一县域内教师的编制标准、工资待遇、專业技术职务岗位设置标准，实现城乡教师招聘、培养、考核、晋升一体化，需要健全一系列配套保障措施，只有这样才能够保证制度有效落实。

要营造有利于“县管校聘”政策推行的外部大环境，需进一步促进城乡教育一体化发展。虽然教师交流是均衡城乡教育发展的突破口，且以国家政策促进教师在校际间的均衡配置，但唯有真正实现城乡教育一体化发展，解决农村教育投入不足等根本性问题，实现整体教育资源的均衡配置，才能真正实现教师主动流动。

参考文献：

[1] 张茂聪，侯洁.教育家办学的制度实践与思考：以山东省潍坊市校长职级制改革为例[J]. 教育研究，2017，（3）.

[2] 张茂聪，刘信阳.县域义务教育优质均衡发展：基于内发发展理论的构想[J]. 教育研究，2015，（12）.

注释：

① 本文系山东省教育科学重大招标项目“山东省推进教育管办评分离机制研究”（项目编号：VZ15007）的研究成果。endprint