贸易摩擦的货币逻辑:美国汇率反补贴新规的变化、缘起和影响

沈 伟 胡耀辉

一、问题的提出

2020 年2 月3 日，美国商务部国际贸易局执行与合规部门于《联邦公报》发布有关在反补贴调查程序中确定“利益”（benefit)与“专向性”（specificity)的最新规则《关于反补贴程序中获利与专向性修订规则》（以下简称为汇率反补贴新规)，该规则于2020 年4 月6日正式生效。

在该规则生效后不久，美国商务部便对中国扎带产品展开反补贴调查。美国商务部在2020 年11 月24日公布初裁结果，基于中国政府合作不足、中国企业未应诉的不利事实，裁定中国涉案企业补贴幅度为122.5%，并根据美国财政部的报告认定人民币汇率存在低估。

基于汇率反补贴新规主观判定存在“汇率低估”，进而通过征收反补贴税抵制他国进口产品，美国破坏双边经贸融合关系的意图不言自明。本文旨在阐述与分析汇率反补贴新规的具体内容，探寻新规出台的宏观背景，并阐释其法律意义，特别是中美贸易摩擦的货币逻辑，以便进一步理解美国在中美贸易摩擦期间提出的“脱钩论”，以及双方在贸易领域的摩擦正在向金融领域扩展和延伸的深层原因。

二、美国汇率反补贴新规的具体内容

根据美国商务部的公告，本次新规修订主要涉及货币低估补贴中的“专向性” 和“利益认定与计算” 两个问题。

(一) 专向性

在专向性问题上，修订案第351.502 节规定:“在确定一个补贴项目是否给予法案第771（5A)（D) 含义下的‘一组’ 企业或产业时，商务部长会考虑国际货物买卖企业是否构成‘一组’ 企业。”根据这一修订，从事国际货物买卖的企业被纳入“一组” 企业或产业类别下，满足了构成补贴的“专向性” 这一要求。

(二) 利益认定与计算

针对利益认定与计算，修订案在第351.528 节的a 与b 部分分别处理“货币低估” 和“利益” 问题。新修改的a 部分首先明确了货币低估是分析是否存在利益的程序前提，即“只有在特定国家的货币被低估时，商务部长才会考虑两国货币兑换是否产生利益”。但他国是否存在货币低估并非基于该国的自主判断或国际法标准，而是根据美国制定的汇率标准，“商务部长通常会凭借该国实际有效汇率（real effective exchange rate，REER) 和能够反映适当政策、实现中期外部平衡的实际有效汇率（equilibrium REER) 之间的差额确定是否存在货币低估”。

同时，a 部分明确了本次商务部规则修订重点针对他国政府的汇率举措，其中规定:“商务部长通常只会对导致货币低估的政府行为做出肯定裁决。而评估是否存在政府行为，通常不会包括独立的中央银行或金融管理局的货币及相关信贷政策。在评估过程中，政府对可能造成汇率变动的措施是否保持透明是考量因素之一。” 这再次表明此次规则修订是对其怀疑的他国政府“刻意” 低估货币行为的反制措施。

b 部分在a 部分的基础上明确了利益的认定与计算方式:“如果根据a 部分肯定货币低估存在，则以与平衡实际有效汇率一致的名义双边美元汇率（考虑政府举措对汇率的影响等因素) 和一定期间内实际名义双边美元汇率之间的差异为基础认定存在利益”，同时“通过比较企业用美元兑换的货币金额与在两种汇率不存在差异情况下兑换的货币金额计算该企业获得的利益”。

c 部分“信息来源” 则提到“商务部长会要求财政部长就a、b 部分的决定提供其评价和结论”，即在反补贴调查程序中，美国商务部将要求美国财政部针对上述问题提供评估和结论供其参考，但有关货币低估、政府举措与双边美元汇率差等问题的最终判断仍是由商务部做出。

三、美国汇率反补贴新规出台的理由

当前美国政府颁布汇率反补贴新规是因美国欲摆脱中国的贸易出口优势，认为其根源在于中国的汇率操纵，但囿于相关的国际法手段欠缺，而产生的国内法迂回打法。

(一) 中美经济互补、美国摆脱中国贸易出口优势的现实需求

改革开放后中国凭借出口的快速增长实现了经济腾飞，并出现了对美经常项目的长期顺差，积累了大量的美元外汇储备，但对美出口有赖于美国商品需求能力的持续上升，进而使得美国储蓄水平下降，其国内经济反而越来越依赖外部资本的输入。中国为了维持出口导向战略的可持续性与巨额外汇储备的稳定，大量购买美国国债，其所持美元以美国债务、本国债权的方式回流美国，而美国则以经常项目的贸易逆差输出并通过资本项目重新回流美元。这种共生关系曾被概括为“金融恐怖平衡” 与“中美国”。

“金融恐怖平衡” 下美元流动形成了环形回路（见图1)①美国消费者支付美元购买商品，这笔美元会通过经常项目账户支付给中国工厂。为了在国内使用人民币纳税、支付薪水等，中国工厂通过银行将该笔美元兑换成人民币。基于外汇管制的要求，银行吸纳的美元聚拢至中国人民银行，进而由国家外汇管理局用于对外投资，而投资的主要去向仍是美国国债。最终，该笔美元通过金融账户被重新吸收，以补充美国国内的货币供应，而由美国民众继续使用，以便其消费中国制造的商品。。该平衡所形成的“中美国” 看似天作之合（a marriage made in heaven)，但这种双向依赖却使得各自的经济出现了失衡且欠缺修正的激励。就美国而言，其在这种平衡中逐渐依赖于消费主导的发展模式，重心从国内制造业转移到金融等产业，产业空心化现象日趋显著，失业率逐渐上升，自1999 年至2011 年，美国存在约200 万～240 万的就业流失，且集中于制造业。

图1 “金融恐怖平衡” 框架中的美元流动环形回路

从政治策略出发，指责他国竞争造成失业远远比分析国内包括科技变革在内的动态变化要容易得多。因此，不难理解许多美国国会议员将失业率、产业空心化、贸易失衡等问题与中国牵连，在这个过程中，汇率问题一直是焦点。

(二) 汇率在中国出口优势中的关键作用

美国国内认为，人民币汇率被刻意低估（undervalued currency) 是中美贸易出现巨大失衡（美国对中国商品贸易逆差持续拉大，2021 年达到3553亿美元的主要原因，并进而造成制造业就业流失。因此，只要中国仍对美国维持大量贸易顺差，并且储备高额的美元资产，汇率问题就会一直是美国打压中国、减轻债务负担的主要手段。美国曾有智库建议，简单地对汇率操纵进行指责徒劳无功，美国应当在汇率问题上保持警觉，采取更积极的措施，甚至可以考虑磋商一份新的广场协定，以便再平衡国家间汇率和全球贸易。

“中美国”（Chimerica) 一词的提出者美国哈佛大学经济史学教授尼尔·弗格森（Niall Ferguson)的看法可以基本体现美国国内的主流观点。弗格森认为中美经济互补性与历史上美国与西德、日本的出口拉动型经济发展模式关系有相似之处。但是，中国与西德、日本具有两点不同:其一是中国空前的货币干预程度；其二是中国对货币增值保持的抗拒态度。因此，其主张中美之间的贸易失衡很大程度是汇率低估（exchange rate undervaluation) 的作用。中国政府持续避免人民币升值主要服务于两大目的:一是保证出口竞争力，因为出口产业提供快速的生产力发展以及就业收入提升；二是因亚洲经济危机前车之鉴，加大外汇储备是一种防范经济与金融融合伴随风险的缓冲。

特朗普上台后，弗格森于2018 年再度发文，认为“中美国” 的发展经历了三个阶段:第一阶段（2007—2009 年)，即上述中美出口—消费的融合发展模式；第二阶段（2009—2015 年)，中美出现趋同（依靠国内消费代替出口与投资作为经济的增长动力)；第三阶段（2015—2018 年)，中国官方保持外汇储备以及控制人民币汇率的决心让美国越来越无法忍受双方的经济关系。

弗格森重点关注了第三阶段，认为中国政府自2015 年起为防止系统性金融风险，推出了一系列防范危机的政策，其中就包括外汇政策，旨在稳定人民币美元汇率，防止外汇储备大幅减少。通过多轮汇率干预，中国人民银行将美元人民币汇率的浮动保持在1 ∶6.2～1 ∶7 之间，同时通过严格审查中国公司并购海外资产，对转向海外账户的资金施加更严格的限制，导致人民币对国际投资者的吸引力下降，进而造成2014—2016 年人民币贬值，进一步拉大了中美之间的贸易逆差。

中国学者认为中美贸易逆差的原因是美元的国际支配性地位、美国低储蓄率、美国政府财政赤字。但实际上美国自2011 年后削减财政赤字，支出收入比也在缩小。因此，中美贸易逆差的继续增长反而是异常现象。基于此，弗格森主张对中国进行强烈抵制是2014 年后“中美国” 进一步演进的必然结果。传统观点认为特朗普的上台造成美国开始推动保护主义，但在弗格森看来这仅仅是对于中国政策的回应，是中国维持高外汇储备以及对人民币的控制造成了对美国来说“中美国” 的难以忍受，是中国将美国送上了保护主义政策与贸易战的道路。

美国财政部在2018 年10 月发布报告，指责中国在报告发布前的数年中从“逐渐的经济自由化”重新转向加强政府控制、依赖非市场机制的方向，公开的和隐性的补贴以及其他不公平措施构成的扭曲性（distortive) 经贸政策是导致双边不平衡的部分原因。2019 年的报告也基本延续了这一观点。

2019 年8 月，美国财政部基于其发布的报告将中国指定为“汇率操纵国”（currency manipulator)。美国财政部认为中国在报告发布前夕低估货币、维持巨额外汇储备，考虑到中国市场存在异常的稳定，说明中国货币低估的主要原因在于获得不公平贸易竞争优势。同时，美国财政部捕风捉影地截取了彼时中国人民银行的公开信息，认为中国人民银行将会继续采取对货币汇率的控制措施。

(三) 国际法的软法化与汇率反补贴新规的应时而生

过往美国主要基于《国际货币基金组织协定》（以下简称《IMF 协定》) 等国际法规则指控他国操纵汇率。但是，这一路径对美国实现政策目标而言，有相当的难度。一方面，依据IMF 《对成员国政策双边监督的决定》 认定他国构成汇率操纵就必须举证证明他国具备“意图获得不公平竞争优势”的主观要件，证明难度较高；另一方面，即使与他国汇率政策有所争拗，由于《IMF 协定》 就汇率操纵仅规定磋商的应对手段，美国往往也无法对其认为存在的他国汇率操纵进行反击。

IMF 《对成员国政策双边监督的决定》 对认定汇率操纵的规定并不宽松:构成汇率操纵必须同时具备主客观要件，不仅客观上须有操纵汇率的行为，主观上也必须具有取得对其他成员国不公平竞争优势或妨碍国际收支的有效调整的目的，但主观要件的证明并非易事。

此外，囿于执行机制的欠缺，美国对于汇率操纵难施手脚。国际上主要由《IMF 协定》 对各国汇率问题进行调整与约束，但是IMF 欠缺执行机制，主要依赖磋商机制对成员国汇兑安排的一般义务进行监督。由于该磋商机制没有强制约束力，效果也大打折扣。缔约方即使不履行禁止操纵汇率这项国际法义务，也没有有效方法使其承担国家责任。强制性与可执行性的缺失使得美国难以采用国际法手段解决其认定的汇率低估问题，促使其转向国内法手段。

以往美国国内针对汇率和货币低估做出相应举措的法律依据——1988 年《贸易与竞争力综合法》（以下简称《1988 年贸易法》)，同样缺乏强硬的执行机制。该法第3004 条和第3005 条规定，每半年美国财政部须向国会提交评估报告，着重分析该半年中美国主要贸易伙伴的汇率政策，并确定该国是否通过操纵对美汇率以获得不公平贸易竞争优势。但是，即便根据上述报告认定一国操纵汇率，美国政府也仅能通过IMF 平台或双边途径与该国进行磋商，确保其定期调整汇率。同时，《1988 年贸易法》 也并未在法律规则层面将之同补贴及反补贴措施挂钩。

奥巴马上台之后，着手处理汇率议题可执行性的问题，于2015 年通过《贸易便利化与贸易执行法》（以下简称《2015 年贸易法》)。该法首先明确如何确定汇率议题应当重点关注的国家，第701 条（a)款要求美国财政部长每半年向国会提交一份关于美国主要贸易伙伴的宏观经济政策和货币汇率政策的报告，并且还须包含对于满足三项特定要件的主要贸易伙伴的宏观经济政策和货币汇率政策的强化分析（enhanced analysis)。三项要件包括:对美国存在显著的双边贸易顺差；有实质性的经常项目盈余；持续性地单边干预外汇市场。

在此基础上，该法规定了相应的执行措施。第701 条（b) 款进一步规定，对于上述应重点关注的国家，美国总统须通过财政部长与其进行强化双边接触（enhanced bilateral engagement)。更重要的是，该法进一步赋予了美国总统实施单边救济措施的权力，极大地增强了汇率问题的可执行性。第701 条（c) 款规定，在强化双边接触开始一年后，若美国财政部长认为相关国家未能采取适当政策纠正其低估和顺差，美国总统应采取以下一项或多项补救行动:禁止美国海外私人投资公司批准任何对该国境内项目的新增融资，包括任何保险、再保险或担保；禁止美国联邦政府从该国采购任何货物或服务，或者订立任何此类采购合同；指示美国驻IMF 执行董事要求对该国宏观经济政策和汇率政策进行额外的严格审查，并在适当时就发现的汇率操纵问题进行正式磋商；指示美国贸易代表评估是否与该国签订双边或区域贸易协定或者启动相关协定谈判。表1对这四种与汇率操纵和汇率低估有关的法律规则进行了比较①根据《2015 年贸易法》 规定，美国主要贸易伙伴若满足三项要件，美国财政部长就必须在宏观经济与货币汇率政策报告之外提供一份强化分析，并允许采用单边救济措施。凭借该法，一方面美国绕开对IMF 有关汇率操纵（尤其是对主观要件) 较为困难的认定要求，转而以自身规定的要件着重瞄准有汇率操纵嫌疑的国家，另一方面解决了《1988 年贸易法》 虽然具有类似认定标准，但针对性措施不足的问题。而新出台的汇率反补贴新规更是无须认定操纵汇率，而仅需通过美国主观制定的均衡汇率标准认定存在汇率低估，便可以启动强制性的针对措施。。

表1 汇率相关法律规则比较

综上所述，国际法层面的汇率执行措施尚付阙如，而《1988 年贸易法》 也并未给予美国针对具有汇率操纵嫌疑，且不予配合的国家采取行动的强制性手段。在借助禁止汇率操纵制度解决他国货币低估问题倍受约束的情况下，美国抛开以《IMF 协定》 为基础的国际法基础和依据，进而转向利用国内法手段，通过汇率反补贴的方法将火力集中于他国货币低估产生的核心问题——出口优势、损害美国就业与产业等。《2015 年贸易法》 的出台使得美国政府在面对汇率与货币低估问题时拥有具备可执行性、单边对抗性的手段。随着汇率反补贴新规的出台，美国能够针对其认定的货币低估行为直接征收反补贴税，这进一步加强了美国就汇率低估问题有针对性地采取行动的能力。

四、美国汇率反补贴新规的国内法基础

美国制定并适用汇率反补贴新规的一个直接后果是，本来应当以IMF 规则为基础的国际法让位于以美国国内法为基础的内国法体系，给美国行政当局更加扩张性的管辖权和规则解释权，进一步动摇了国际经济法治的基础。

(一) 汇率补贴相关国内法空白得以填补

历史上，美国商务部对于汇率补贴问题持反对态度。2010 年8 月，美国商务部曾拒绝申请人在铝压制品与铜版纸案有关中国货币低估构成补贴的调查请求，并认为在调查中，通过货币低估提供的任何利益都并不符合针对企业或者产业的专向性，因此没有达到美国反补贴法规定的调查要求。在之后的美国对华标准紧固件和铝挤压材反补贴调查中，美国商务部认为有关汇率安排适用于所有中国的企业，所有中国的企业只要兑换外币就可以受到所谓的“补贴”，因此没有足够证据证明汇率低估具有法律上的或事实上的出口专向性，进而不能够认定为补贴。这其中掣肘美国商务部开展调查的皆是无法满足反补贴成立的专向性和授予利益要件。

WTO 《补贴与反补贴措施协议》 规定了可诉性补贴的三要件:财政资助、利益授予和专向性。在单一汇率之下，美国商务部认为汇率低估属于资金的直接转移，构成并符合财政资助这一要件，同时汇率反补贴新规的出台填补了认定货币低估产生利益授予和补贴专向性的法律空白。美国商务部通过规则修订为其针对人民币汇率低估进行调查披上合法的外衣，同时汇率反补贴新规使其享有了原本不属于其权限范围内的汇率与货币评估权力，也体现了美国商务部在对待汇率低估问题时态度的转向。

(二) 美国贸易部门权力扩张至汇率问题

美国商务部、美国贸易代表办公室（USTR) 转变对汇率与货币低估问题的态度，并尝试将汇率问题与经贸挂钩并纳入自身权限范围的努力，从《中美第一阶段经贸协议》 中便初见端倪。《中美第一阶段经贸协议》 第5.4 条规定了有关汇率的执行机制:“汇率政策及透明度出现的问题，应由中国人民银行行长或美国财政部长向第七章（即双边评估和争端解决) 中建立的双边评估和争端解决安排提交。”值得注意的是，第七章规定争端解决是可能被提交至美国指定的副贸易代表或美国贸易代表的，同时“如果双方未就上述回应达成共识，申诉方出于防止局势升级、维护正常双边贸易关系的目的，基于磋商中提供的事实，可能求助于采取行动，包括停止其在本协议下的某一义务，或采取其认为适当的、以相称的方式实施的补救措施”。这里所谓“适当的” 补救措施可能包括上述申诉方（包含美国贸易代表办公室) 针对来自中国的进口商品征收关税。换而言之，《中美第一阶段经贸协议》 使得美国与中国对中国货币与汇率政策的争议可能被提交至美国贸易代表办公室处理，且在协商未得到满意结果时，有权着手处理和采取适当补救措施，以便对其认为存在的中国货币干预实施针对性反击。

此种允许通过贸易措施达成汇率政策目标的做法，不仅会极大地扩张美国官员在当前美国法下对货币干预能够使用的救济措施的范围，美国贸易代表办公室也通过上述条文设计成为了中美汇率争议的关键角色。美国货币政策这只橄榄球从财政部转移到了美国贸易代表办公室和商务部，由这两个部门享有主动发起进攻的选择权（at quarterback)。这是一种权力扩张的设计，因为负责汇率议题的应当是美国财政部，在《1988 年贸易法》 与《2015 年贸易法》 中都主要由财政部长或由总统通过财政部长负责汇率事项，商务部则通常专注于增加国内就业和对外出口等方面。

汇率反补贴新规给予了负责美国经贸与出口事务的商务部在认定货币低估等汇率议题上非常重要的话语权，这种话语权本来被囊括在美国财政部的专属权限范围内。这种权力不仅直接体现在认定汇率存在低估时美国商务部有权发起反补贴调查，还体现在其对汇率低估进行认定的自主性上。

虽然汇率反补贴新规要求商务部寻求并且在总体上遵循财政部有关货币事项的专业经验，但最终评估来自商务部。美国商务部提到，财政部在评估是否需要针对汇率低估征收反补贴税时可能与其观点相悖。因此，商务部将保留判断汇率低估是否存在的权力及反补贴法的最终执行权。

这里的疑问是在美国国会尚未修改反补贴法的情况下，商务部是否拥有考量与认定货币低估的法定权力。美国商务部主张其享有执行反补贴法的权力，而这就包括针对货币低估执行反补贴措施，且其有权发布新的规定来执行相关法律。美国商务部还认为，历史上并不存在就货币低估不可以征收反补贴税（countervailing duties) 的先例；即使不可以征收，也可以改变针对货币低估的做法。

这种情况并不难理解。虽然美国国会议员有关汇率低估的提案层出不穷，希望推动国内立法修改美国反补贴法来达成规制汇率补贴的目的，但总体上美国立法机关对相关问题一直保持回避态度，历史上有关于汇率反补贴的若干份重要国会提案最后都无疾而终。如美国国会议员针对货币低估与贸易逆差问题提出立法议案最早可追溯至2003 年9 月查尔斯·舒默（Charles Schumer) 在国会第108 次会议上提出S.1586 号提案，要求若中国无法解决汇率问题，则加征27.5%的惩罚性关税，但该提案并未能够成法。因此，当前美国商务部修改相关规定，使其就汇率低估问题征收反补贴税享有执法权，而无须再由美国国会进行立法。

五、针对美国汇率反补贴新规的应对策略

有鉴于美国商务部于2021 年2 月16 日的终裁中决定暂不对人民币“汇率低估” 问题做出认定，中美间暂未因汇率反补贴新规而导致摩擦升级，拜登上台后也未见其在汇率问题上着重施压，因此应重点设计应对汇率反补贴新规的长远举措。

首先，在美国汇率反补贴新规已经成法的情况下，中国应积极回应美国商务部发起的反补贴调查，并基于事实与法律手段批驳其并无根据的不利事实推定。在美国商务部发布的对华扎带反补贴案初裁报告中，美国商务部大量运用了“不利可得事实” 规则，将不利后果归结于中方的不合作，裁定人民币低估且构成补贴。但是终裁报告指出，根据后续调查中的在案材料和记录以及各方提交的评论意见等整体情况，美国商务部最终决定推迟对人民币汇率低估补贴问题的认定，可见积极正确参与程序非常重要。

其次，就美国挑起贸易摩擦、推出汇率反补贴新规的根本目的——削弱中国出口优势，打破双方经济互补来看，近几年国际竞争中保护主义回归、逆全球化起势，新冠疫情更是加重了这一趋向，中方敏锐察觉出这一波动并及时提出打通国际国内双循环的战略是明智之举。在此大背景下，中方应继续加大资源投入，加快自主创新步伐，适度摆脱以往出口拉动型经济增长模式，既要注重外需，又要注重内外需协调发展，尽快形成以内需及高附加值、高科技产业拉动经济增长的新常态。

最后，就争论不休的汇率操纵以及汇率低估而言，中国需要在国际平台与美国展开国际造法竞争，展开规则遏制和反遏制的法律战。需要注意的是，当国际法缺位且国际造法成本较高时，美国常采取以国内法确立范本，再以双边协定、多边协定产生扩大效应，最终形成美式规则近似全球化效果的策略，前车之鉴即为国际投资规则。过往国际投资协定难以形成如WTO 般的普遍性效果，因而美国积极地同其他国家展开双边与小多边的投资协定谈判，并着力推行全面及时有效的赫尔补偿原则，最终使得美式BIT 成为包括中国在内的各国都无法忽视、必须参考的范本。当前国际层面尚缺乏定义汇率操纵、汇率低估的精细化规则以及约束汇率操纵与汇率低估的程序机制和执行机制，中国应发起、深度参与国际金融和货币规则构建，防止汇率反补贴新规成为新的全球规则。中国在指明美国无权以国内法手段评判汇率低估与汇率低估构成补贴的情况下，应积极通过多边或者区域机制发起新型经贸议题的谈判、磋商与讨论，诸如二十国集团、亚太经合组织等。以WTO 为核心的多边贸易体制和以IMF 为核心的国际金融合作是多边经贸关系的基石，中国支持多边贸易体制包容性发展，以积极开放态度参与产业补贴、汇率等议题谈判，维护多边体制在国际规则制定上的主渠道地位，而反对以单边立法手段判定他国的汇率与产业政策。

六、结语

自特朗普政府挑起针对中国的贸易摩擦以来，有关中美脱钩的声音便不绝于耳，而2020 年出台的汇率反补贴新规就是在这一背景下出台的一项重要措施，使得美国以国内法为主要途径在汇率议题上做文章，以解决经贸失衡问题，摆脱对中国出口依赖以实现部分战略脱钩。

同时，配合汇率反补贴新规的出台，在国际规则层面美国也显露出汇率议题贸易化的迹象，紧密结合汇率政策与经贸政策，将汇率问题嵌入自身签订的双边及小多边的贸易协定之中，旨在从国内法与国际法两个维度都实现将汇率管控延长至边境后（behindthe-border) 的效果，以抗拒其所主张的他国竞争性汇率低估带来的出口优势，实现脱钩的意图。

拜登上台后，对华政策继承了特朗普政治遗产，只是相对于前任政府的地毯式轰炸，新任政府的精准打击更圆滑、更具选择性。拜登上任伊始便以“全面处理中国的强制性、不公平经济贸易措施”作为重点事项。同时，美新一届政府致力于搭建“小院高墙”，通过下令全面审查美供应链薄弱环节、美日印澳四方会谈考虑联手打造稀土战略供应链、《临时国家安全战略纲要》、“购买美国货”（Buy American) 行政命令等一系列组合拳，降低对中国的依赖并同中国展开全面竞争，相比起特朗普时期的做法有过之而无不及。汇率反补贴新规作为商务部的规则也会遗留下来，服务于中美经济和金融脱钩的战略目标。

在此背景下，中国应当保持战略定力，确保打通内循环的同时，稳健推进人民币国际化，并逐步实现汇率透明、市场化改革，在波云诡谲的国际经贸形势中稳定有利于自身的国际经贸关系。