从CPTPP 与RCEP 差异看我国应对数字贸易规则竞争的思路

王 蕊 潘怡辰 袁 波 宋云潇

当前，数字贸易已成为经济全球化的重要路径，数字贸易规则也成为国际经济秩序重构的关键内容。在中美战略博弈日趋深化的背景下，美国正谋划以《美日数字贸易协定》 为基础，建立排除中国的印太数字贸易协定，借以重拾区域领导权，拉拢区内国家联合制华。欧盟也利用《通用数据保护条例》（GDPR) 的“充分性保护” 认定要求，推广其跨境数据传输标准。面对数字贸易规则领域的激烈竞争，我国也推动达成 《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP)，首次就跨境数据传输、数据存储等重要议题做出承诺，还正式申请加入更高水平的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP)。“十四五” 期间，我国应把握好数字经济战略机遇，进一步深化国内改革，积极参与数字贸易相关协定谈判，逐步构建适应我国经济发展的数字贸易规则体系。

一、CPTPP 与RCEP 数字贸易规则的主要差异

目前，自由贸易协定（FTA) 中的数字贸易规则主要集中在电子商务章节中。我国自2015 年以来签署的中国—韩国FTA、中国—澳大利亚FTA、中国—毛里求斯FTA、中国—柬埔寨FTA、RCEP，以及中国—智利FTA、中国—新加坡FTA、中国—新西兰FTA 的升级议定书，均设有电子商务单章，对数字贸易规则做出了具体规定。内容主要涉及关税、无纸化贸易、电子签名和电子认证、国内监管框架、在线消费者保护、个人信息保护以及电子商务合作等，不适用协定争端解决机制。其中，RCEP 的数字贸易规则标准最高，但与CPTPP 相比仍存在一定差距（见表1)。这也是我国实施自由贸易区提升战略，进一步对接国际高标准数字贸易规则的重要着眼点。

表1 CPTPP 与RCEP 电子商务规则主要内容对比

(一) CPTPP 对电子传输的免关税要求比RCEP更加严格

关于电子传输的海关关税，世界贸易组织（WTO)在1998 年的《全球电子商务宣言》 中首次提出，维持目前对电子传输免征关税的做法，并在此后的历次部长会议及总理事会决议中得以延续。RCEP 基于WTO 相关要求，对于缔约方之间的电子传输暂时免征关税，并要求根据WTO 决议进行审议，还允许缔约方保留根据WTO 决议对电子传输关税进行调整的权利。而CPTPP 则明确规定，不得对电子传输包括以电子方式传输的内容征收关税。相比之下，RCEP对于电子传输免关税的要求与WTO 保持一致，属于“临时性” 免关税，未来可根据WTO 决议进行调整，政策灵活度较高。而CPTPP 的要求则较为严格，不仅“永久性” 免征电子传输关税，还明确要求涵盖电子传输的内容，即数字产品。这也在一定程度上反映出发达国家和发展中国家的分歧。美欧日等发达国家大多主张将电子传输免关税永久化，以中国为代表的部分发展中国家主张延续WTO 现有电子传输免关税决议。

(二) CPTPP 要求给予数字产品非歧视性待遇，而RCEP 并未明确要求这一待遇

CPTPP 明确规定了数字产品的定义，指电脑程序、文本、视频、图像和声音记录，以及其他以数字进行编码和制作用于商业销售或分销，且可通过电子方式进行传输的产品。其中，不包括金融工具的数字形式，也不包括货币。CPTPP 要求给予数字产品非歧视性待遇，即缔约方给予另一缔约方数字产品的待遇不低于给予其他同类数字产品的待遇，且上述同类数字产品也涵盖非缔约方的同类数字产品。这种非歧视性待遇既包含最惠国待遇，也包含国民待遇，体现了自由竞争的价值导向。但也列出三个例外条件:不得与知识产权章节存在冲突；不适用于补贴或赠款，包括政府支持的贷款、担保和保险；不适用于广播。而RCEP 并未纳入数字产品的非歧视性待遇内容，仅在“电子商务对话” 条款中提及，考虑在数字产品待遇领域开展对话。这主要是由于数字产品的内容与文化密切相关，多数国家对文化领域开放较为慎重，而美国基于其数字产品竞争优势，力推非歧视性待遇条款，因而在“美式模板” 的数字贸易规则中大多包含这一内容。

(三) CPTPP 要求尽可能保障跨境数据自由流动，而RCEP 则允许更多例外

跨境数据流动是数字贸易规则的核心。RCEP和CPTPP 均明确规定，允许为进行商业行为而通过电子方式跨境传输信息，且不得将计算设施本地化作为在境内进行商业行为的条件。同时，也允许基于合法的公共政策目标，对跨境数据流动采取与上述规定不符的措施。对于不符措施的使用，CPTPP提出更为严格的限制条件:一是不得构成任意或不合理的歧视，或对贸易构成变相限制；二是不得施加超出实现目标所需要的限制。而RCEP 的限制条件相对宽松，仅包含上述第一条，且对于合法公共政策的必要性，由实施不符措施的缔约方决定。此外，RCEP 还允许基于保护基本安全利益而采取措施限制跨境数据流动，且其他缔约方不得对此类措施提出异议。总体来看，CPTPP 对于跨境数据自由流动的例外情形容忍度较低，仅允许有条件、有限度的例外，且未明确说明对于合法公共政策的必要性由谁来决定，这可能会进一步缩小例外的范围，变相提高跨境数据流动的标准。而RCEP 对例外情形的容忍度较高，且扩大了例外范围，保留了更多的监管空间。

(四) CPTPP 允许网络自由接入并禁止强制共享源代码，而RCEP 并未包含上述内容

CPTPP 赋予消费者更多选择权和知情权，允许消费者在遵守合理网络管理的前提下，自由选择接入和使用互联网上可获得的服务和应用，允许将不损害网络的终端设备接入互联网并拥有获得网络管理信息的权利。同时，CPTPP 重视对软件源代码知识产权的保护，要求缔约方不得将转移软件源代码作为在其境内销售或使用该软件的条件，但也设置了三条例外条款:一是上述软件限于大众市场软件，不包括关键基础设施所使用的软件；二是允许商业谈判合同中包含关于源代码的条款和条件，允许要求修改软件源代码；三是不得影响专利申请或授予的有关要求，包括司法机关关于专利争端的命令。而RCEP 并未明确规定网络自由接入的权利，且仅在电子商务对话中提及考虑在源代码领域开展对话。CPTPP 的前身TPP 是首个包含禁止强制共享源代码条款的自由贸易协定。目前，这一条款也成为“美式模板” 的典型内容，在《美墨加协定》（USMCA) 的数字贸易章节和《美日数字贸易协定》 中得以延续和深化。

(五) CPTPP 电子商务章节适用协定争端解决机制，而RCEP 暂时不适用这一机制

CPTPP 电子商务章节中，除电子商务网络的接入和使用原则、互联网互通费用分摊、网络安全事项合作等少数条款为倡导性义务外，其他大部分条款均为强制性义务，而CPTPP 要求电子商务章节适用协定解决机制，进一步提高了上述条款的约束力。但CPTPP 也给予部分缔约方一定灵活性，对于数字产品非歧视性待遇、通过电子方式跨境传输信息和

计算设施的位置等条款适用协定争端解决机制，给予马来西亚和越南2 年过渡期。而RCEP 的电子商务章节不适用协定争端解决机制。对于相关内容的分歧，RCEP 要求缔约方首先进行善意的磋商，如磋商未能解决，则提交至RCEP 联合委员会。但RCEP 也规定，未来将对这一问题进行审议，审议完成后，协定争端解决在同意适用电子商务领域的缔约方之间适用。

二、我国参与CPTPP 谈判在数字贸易规则层面可能面临的挑战

目前，RCEP 已生效实施，我国也正积极争取加入CPTPP 谈判。CPTPP 的数字贸易规则脱胎于倡导数据跨境自由流动的“美式模板”，与《美墨加协定》（USMCA) 的数字贸易章节以及《美日数字贸易协定》 一脉相承，一定程度上代表了未来数字贸易规则的发展趋势。参与CPTPP 谈判有利于促进我国与国际高标准规则对接，是应对全球数字贸易规则竞争的重要途径，但在意识形态稳定、网络监管以及信息安全等领域可能面临一定困难和挑战。

(一) 数字产品非歧视性待遇可能影响我国文化市场现行开放政策

“十四五” 期间，我国将着力完善统一开放、竞争有序的现代文化市场体系，加强国家文化安全保障能力建设。为保障文化市场的有序开放，我国对于新闻、出版、广播等社会影响力较大的领域持谨慎态度。《外商投资准入特别管理措施（负面清单)（2020 年版) 》规定，在文化领域，禁止外商投资新闻、出版、广播电视、电影、文物和文艺表演；在信息传输领域，禁止外商投资互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网文化经营（音乐除外)、互联网公众发布信息服务。上述规定使我国在接受CPTPP 数字产品非歧视性待遇条款上面临一定压力。目前，我国已签署FTA 中，并无对数字产品非歧视性待遇的明确规定。中国—澳大利亚FTA 要求，确保通过电子商务进行的双边贸易所受的限制不超过其他形式的贸易。这主要是承诺对交易形式给予非歧视性待遇。而CPTPP 要求给予缔约方的数字产品非歧视性待遇，其中包括国民待遇，这可能与我国现行的外资准入政策存在一定冲突。虽然CPTPP 规定，数字产品非歧视性待遇不适用于投资、跨境服务贸易及金融服务章节的不符措施，理论上我国可将文化和信息传输领域的外资限制措施纳入协定的不符措施清单。然而，与澳大利亚、加拿大等发达国家相比，我国目前的负面清单内容仍然偏多，且CPTPP 加入程序要求申请方的市场准入出价应以创始签署方的承诺为基准，因而我国很难将文化和信息传输领域的限制措施完全纳入CPTPP 的不符措施之中。

(二) 跨境数据自由流动规则可能对我国的意识形态和国家安全形成挑战

我国作为世界上最大的社会主义国家，面临西方意识形态的严峻挑战。尤其是近年来，美国将我国视为首要竞争对手，实施全方位制华战略，而文化与意识形态渗透是其重要手段。而且，在当前的国际舆论环境中，西方国家利用国际媒体机构与先进网络技术，对我国政治制度进行大肆攻击。因此，在积极扩大对外开放的同时，我国仍需坚持社会主义制度，保障意识形态稳定，维护国家安全。例如，我国《网络安全法》 明确规定，不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义等活动；对来源于境外的法律法规禁止发布或传输的信息，应通知有关机构采取技术措施和其他必要措施阻断传播。上述规定与CPTPP 保障跨境数据自由流动的要求可能存在冲突。虽然CPTPP允许缔约方为实现合法公共政策目标而采取限制电子信息跨境传输的措施，但并未对“合法公共政策目标” 进行解释说明，因而我国保障社会主义制度的措施能否被视为“合法公共政策目标” 尚存疑问，接受这一条款可能对我国意识形态安全形成挑战。

(三) 禁止数据存储本地化等要求可能使我国网络信息安全面临风险

我国是全球最大的互联网用户市场，截至2020年年底，网民规模达到9.9 亿，互联网普及率为70.4%。网络信息安全、个人信息保护等议题也逐渐成为社会公众关注的焦点。目前，我国主要通过《网络安全法》 维护网络空间主权，保障网络运行及信息安全。其中规定，关键信息基础设施的运营者在境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储；因业务需要，确需向境外提供的，应依法进行安全评估。《数据安全法》 再次确认了上述规定，并要求建立数据安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的数据处理活动进行国家安全审查。同时，《个人信息保护法》 规定，关键信息基础设施运营者和达到规定数量的个人信息处理者，应将在境内收集和产生的个人信息存储在境内；确需向境外提供的，应进行安全评估，除非另有规定。此外，对于个人金融信息、征信信息以及智能网联汽车数据等均存在类似要求。上述规定与CPTPP 禁止数据存储本地化及跨境数据自由流动等要求可能存在一定矛盾。虽然CPTPP 对上述条款设置了例外条件，且不适用于投资、跨境服务贸易及金融服务章节的不符措施，但如前所述，其并未对“合法公共政策目标” 进行解释说明，我国部分领域对电子信息跨境传输的限制性措施和数据存储本地化要求能否被纳入协定的不符措施清单也尚未可知。而且，我国目前网络与数据安全法律体系还不健全，信息出境安全评估办法等相关配套规定和细则尚未正式出台，接受CPTPP 上述条款可能会带来一定信息安全风险。

(四) 网络自由接入原则与我国现有国际联网要求存在冲突

我国对国际联网实施较为严格的管理。根据《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用国家公用电信网提供的国际出入口信道。任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网。而且，我国实施网络安全审查制度，利用国家防火墙对互联网内容进行自动屏蔽和过滤监控，针对互联网上一些有害或不安全信息源进行精确封堵。上述规定与CPTPP 电子商务网络自由接入和使用原则可能存在冲突。虽然CPTPP 也要求遵守合理的网络管理，但我国防火墙饱受西方国家诟病，能否被视为“合理的网络管理” 尚存疑问。

(五) 电子商务章节适用协定争端解决机制可能对我国构成诉讼压力

我国现有FTA 均未承诺电子商务章节适用协定争端解决机制，而是要求缔约方以磋商方式解决分歧。RCEP 提出未来对电子商务章节适用协定争端解决机制问题进行审议，在同意适用的缔约方之间适用，为我国提供了较为充分的灵活度与准备时间。而CPTPP 的电子商务章节适用协定争端解决机制，仅对个别条款给予马来西亚和越南2 年过渡期。我国加入CPTPP 是否能争取到过渡期尚难有定论，即使有过渡期，大概率也仅为2 年左右的时间。如没有过渡期，我国与电子商务相关的法律法规或政策措施可能面临缔约方的起诉，可能限制国内法律政策制定空间。而且，我国长期存在“厌诉情结”，应对国际争端诉讼的经验不足，缺乏应诉策略和辩护技巧。允许电子商务条款适用CPTPP 争端解决机制，将使我国面临一定诉讼压力，如受到个别成员有目的的起诉，一旦败诉，可能影响我国的国际形象。

三、我国应对全球数字贸易规则竞争的思路与建议

随着数字经济的全球化，数字贸易规则已成为国际经贸规则主导权的必争之地。无论是多边层面还是区域或双边层面，美欧日等主要经济体均大力推动数字贸易规则相关谈判。我国数字经济发展较快，尤其是在实物商品的电子商务方面具有明显优势，但对于跨境数据流动相关议题谈判仍处于起步阶段。面对发达经济体在数字贸易规则制定中的优势地位，我国应推动加入CPTPP 谈判，并积极参与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA)、WTO 电子商务议题谈判，着力增强在全球数字经济领域的话语权和影响力；还应进一步加快国内改革与试点步伐，优化数据传输、网络监管相关法律框架与政策体系，为我国参与全球数字贸易规则竞争奠定基础。

(一) 总体接受CPTPP 数字贸易规则，着力对接国际高标准

CPTPP 数字贸易规则以保障跨境数据自由流动、便利电子交易为核心，大部分条款与RCEP 基本一致，有利于促进跨境电子商务，符合我国数字经济发展的大方向。而且，CPTPP 数字贸易规则虽脱胎于“美式模板”，但由于各缔约方的数字经济和治理水平差异较大，最终协定文本是各方相互妥协的产物。例如，“通过电子方式跨境传输信息”和“计算设施位置” 条款均承认缔约方有各自的监管要求且设置了例外条款，“源代码” 条款也设置了一系列例外条件。可见，CPTPP 数字贸易规则标准低于《美墨加协定》（USMCA) 的数字贸易章节以及《美日数字贸易协定》，总体处于我国可接受的范围之内。因此，我国可原则上允许数据跨境自由流动，为我国互联网企业开展国际业务营造更好环境。同时，以我国经济吸引力与发展红利为筹码，积极争取特殊待遇，实现开放与安全、自由与监管的平衡。一是在积极有序扩大国内文化市场开放的基础上，将新闻、出版、金融等最为敏感的领域纳入CPTPP 的不符措施清单；二是争取通过增加注释的形式，对“合法公共政策目标” 进行解释说明，将保障国家安全的内容纳入其中；三是确认“电子商务网络的接入和使用原则” 条款的非强制性义务，就我国网络接入方式与CPTPP 成员方进行沟通，努力达成谅解；四是参照越南和马来西亚标准，争取适用协定争端解决机制的过渡期。

(二) 积极参与DEPA 等协定谈判，在区域及多边数字贸易规则制定中争取主动

DEPA 是CPTPP 成员新加坡、新西兰、智利于2020 年达成的协定，其内容在深度借鉴CPTPP 数字贸易规则的基础上，增加了人工智能、金融科技等领域的软性合作安排，并采用模块化结构，允许灵活选择部分模块进行谈判，具有较强的开放性和包容性，可能成为推动全球数字贸易规则的重要力量。韩国已启动加入DEPA 程序，我国也已正式提出加入申请，应进一步加强与DEPA 成员的沟通，积极推动加入程序进程，努力在区域数字贸易规则制定中争取更多主动。同时，可在中国—韩国FTA 第二阶段以及中国—秘鲁FTA 升级等谈判中增加跨境数据流动相关内容，或直接纳入DEPA 部分模块，进一步提高规则标准；还可与欧盟、欧亚经济联盟等重要经济体就跨境数据流动进行对话与磋商，争取形成更多共识。在WTO 电子商务谈判中，我国也可适当提高出价，展现更加积极主动的开放姿态，在全球数字贸易规则制定中争取更多话语权。例如，对于电子传输关税，可考虑承诺“永久性” 免关税；对于软件源代码，可参考CPTPP 有关规定，在设置例外条件的前提下，承诺不强制共享源代码；对于跨境数据流动和数据存储本地化，也可考虑以RCEP 相关规定为基础，在保障国家基本安全的前提下，允许跨境数据安全有序流动。

(三) 落实国内数据分级分类保护制度，完善数据跨境流动相关法律体系

我国在《网络安全法》 《数据安全法》 《个人信息保护法》 中，原则上允许跨境数据有序流动，但相关配套法规与政策解释尚未全部出台。应加快推动国内改革与政策调整，着力落实数据分级分类保护制度，完善与数据跨境传输相关的法律体系，在保证重要数据安全和个人隐私的前提下，便利商业数据传输，为企业跨境经营活动营造良好环境。一是针对《数据安全法》，尽快制定和公布重要数据目录，明确重要数据的具体范围，并对“国家核心数据” 的内涵和外延加以解释说明，以便进行重点保护；二是针对关键信息基础设施产生的重要数据，尽快制定相关管理办法，对出境安全评估的程序、内容等做出具体规定；三是尽快出台《个人信息出境安全评估办法》，在合法合规以及合理保护个人隐私的基础上便利数据出境；四是对于非重要数据出境，可允许更加多元化、便利化的传输方式。此外，还应进一步加强对入境数据的保护，可考虑在《计算机软件保护条例》 中增加源代码内容，明确对软件源代码的保护，为企业在境内开展其他国家的数据业务奠定基础。

(四) 提升网络安全监管能力，以“负面清单+分类管理” 模式促进国内市场有序开放

随着我国人民对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信进一步增强，抵御境外意识形态风险的能力明显提高，我国网络监管方式也应随之调整。可利用大数据、人工智能等数字技术手段，优化安全审查方式，提升网络监管能力，探索实施“负面清单” 与分类管理，对低敏感领域进一步扩大开放。对于境外网站可进行分类监管。一方面，探索设置动态调整的“负面清单”，对于违反我国《网络安全法》 《反恐怖主义法》 《互联网信息服务管理办法》 等法律法规的境外网站依法实施屏蔽；另一方面，允许国内用户自由访问“负面清单” 以外的境外网站，可建立相关监督评价机制，由政府、企业、民间团体、网民等主体共同参与，及时发现和处理不良信息。同时，可进一步缩减外资准入“负面清单”，有序放宽非意识形态范畴的文化市场及互联网文化市场准入，逐步实现高水平开放。可考虑优先推动文化娱乐行业开放，如电影、纪录片、电视剧、动画片、娱乐节目等；对于意识形态属性较强的新闻行业，应掌握绝对的主导权和控制权，维护我国政治稳定与意识形态安全；对于出版行业，可考虑在实行内容审查的前提下，适当扩大开放。

(五) 利用数字贸易试验区等开放试点，逐步推广数据跨境流动便利化措施

在数字经济背景下，数字贸易已成为我国经济发展的新动力。可依托数字贸易试验区、自由贸易试验区等开放平台，开展跨境数据流动试点，率先落实数据分级分类管理措施，探索兼具安全与效率的评估体系，建立数据安全保护及风险管控机制。例如，在北京，可利用数字贸易试验区、国家服务业扩大开放综合示范区等平台，推动数字贸易制度创新，探索数据安全有序跨境传输的实现路径，并扩大非政治敏感型文化市场开放，为进一步缩短外资准入“负面清单”先行先试；在上海，可依托自由贸易试验区临港新片区试点建设国家新型互联网交换中心，在完善安全评估的基础上，建立白名单管理机制，允许白名单企业直接接入国际互联网，加强事中事后监管；在重庆，可借助中新（重庆) 战略性互联互通示范项目以及中新（重庆) 国际互联网数据专用通道，与新加坡开展更加紧密的数字贸易合作，探索数据跨境流动便利化措施。经过上述地区的改革试点与经验积累，可利用各地的自由贸易试验区等平台复制推广试点经验，逐步实现与国际高标准规则对接。