我国国有企业海外投资面临的政策壁垒及应对措施研究

王宝成 俞 峰 王 晔

国有企业是我国国有经济的主体，是国民经济的重要支柱力量，也是国家积极探索海外经营模式的“排头兵” 和“顶梁柱”。近年来，我国国有企业海外投资的总体规模、地区分布和经营领域不断扩大，但是面临的政治风险、监管风险等也在逐渐增加。竞争中立规则约束趋紧，发达国家对我国国有企业在海外的投资并购业务监管审查更具针对性，我国国有企业海外投资环境的复杂性陡增。国有企业的境外投资经营情况，直接关系到国有企业的发展前景以及中国参与国际经济活动的利益。加强对海外投资壁垒的研究和把握，可以为深化国有企业改革提供合理的意见和建议，增强我国国有企业的国际市场竞争力，更好地服务于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

一、我国国有企业海外投资的现状

(一) 国有企业是我国对外直接投资的主力军

如图1 所示，我国2020 年对外直接投资同比增长12.3%，达到1537.1 亿美元（约9885.7 亿元人民币)，跃居世界第一。其中，非金融类直接投资同比增长14.6%，达到1340.5 亿美元（约8621.3 亿元人民币)。到2020 年年末为止，我国近三万家境内投资者在全球189 个国家（地区) 共设立对外直接投资企业4.5 万家。从投资行业结构看，流向租赁和商务服务、制造、批发零售以及金融的投资同比增长较快，均超过百亿美元。具体而言，流向制造业的投资同比增长了27.7%，高达258.4 亿美元；流向批发和零售业的投资同比增长18.3%，达到230 亿美元。

图1 2002—2020 年中国对外直接投资流量

我国国有企业在2020 年整体对外投资表现亮眼，对外直接投资增长提速。《2020 年度中国对外直接投资统计公报》 存量数据显示，截至2020 年年末，国有企业对外投资存量整体占比近半。中国对外非金融类直接投资23106.0 亿美元，国有企业占46.3%（见图2)。2020 年中国国有企业对欧洲直接投资份额进一步提高，国有企业对欧洲直接投资占中国对欧洲直接投资总额的18%，较2019 年大幅提高7 个百分点。总体来看，国有企业的对外投资保持相对稳定，主要集中在能源、基础设施和基础材料方面，私营部门投资大幅下降近50%①数据来源:Chinese FDI in Europe -2020 Update，https://rhg.com/research/china-europe-2020/.。各国不断加强对中国的投资审查并没有阻碍国有企业在欧洲取得重大投资突破。这在交通、能源和基础设施领域表现明显。比如，中国三峡集团以2.29 亿欧元收购葡萄牙能源供应商EDP 部分股份，中国铁建以2.42 亿欧元收购西班牙建筑公司Aldesa，中车集团以4400 万欧元收购德国沃斯洛机车。

图2 2006—2020 年中国对外非金融类直接投资存量的所有制结构

国有企业的对外直接投资取得了三点主要成效:一是参与共建“一带一路” 倡议取得丰硕成果。仅中央企业参与建设的沿线项目就超过3400 个，建成了包括蒙巴萨—内罗毕铁路、匈牙利—塞尔维亚铁路、巴西美丽山特高压输电项目、希腊比雷埃夫斯港等在内的一批标志性工程，参与建设的中欧班列贯通亚欧大陆，通信企业海外服务网络覆盖40 多个国家，建设运营包括中国—白俄罗斯工业园区在内的20 多个产业园区，大大深化了同沿线国家和地区的产业合作。二是国有企业国际化经营的能力和水平显著提高。一批国有企业锻造形成了与跨国企业同台竞技的实力。这些企业在国际标准的制定中有了更多的发言权，特别是有一批中央企业的产品，例如高铁、核电等，已经走出了国门，成为我国亮丽的名片。三是有效地促进了项目所在国经济和社会的发展。我国国有企业的对外直接投资直接带动项目所在地近百万员工就业，间接带动了数倍的就业人数。我国国有企业还参加了一大批惠民工程的实施活动，巴基斯坦卡西姆电站的修建给超过400万个家庭送去了光明，科特迪瓦供水项目的建成也将惠及200 多万居民。

(二) 竞争中立问题成为我国国有企业对外直接投资的最大壁垒

“竞争中立” 这一规则起源于发达国家国有企业治理，澳大利亚是最早明确提出并执行这一政策的国家。2011 年以来，竞争中立概念多次被美国高层在外交场合提及，并且美国积极在一些国际组织中推进有关竞争中立框架的制定和推广，企图将一项国内改革措施变成具有约束力的国际规则，使得竞争中立规则获得了国际市场的广泛关注（唐宜红和姚曦，2015)。但近年来许多国家对竞争中立采取狭义的解释，认为国有企业是“国家资本主义” 的载体，这种解读扭曲了竞争中立的初衷，增加了国有企业“走出去” 的难度（刘玉斌等，2021)。在双边关系中，目前美国已经与超过40 个国家和地区签署了双边投资协定，与17 个国家和地区签署了自贸协定，这些协定都明确表示“为包括私人投资者和国有投资者在内的所有投资主体创设一个公平的竞争环境”。在多边经贸领域，2020 年生效的《美墨加协定》（USMCA) 第22 章要求，缔约双方同意分享国有企业与私营企业之间公平竞争的信息（包括竞争中立规则)。而具体实施时，根据美国企业研究所和美国传统基金会的行业层面统计数据，我国近年来对外直接投资主要集中分布在涉及整体国民经济的十八个行业，其中包括租赁和商务服务业、制造业、批发零售业等。在这十八个行业中，以油气、有色金属、黑色金属为代表的采矿业是我国国有企业对外投资遭遇投资壁垒的重点行业，其遭遇的投资壁垒数占总数的一半以上。

经济合作与发展组织（OECD) 对竞争中立原则给予高度关注。从2009 年起，OECD 将竞争中立逐渐引入政策制定中，以确保市场中没有任何经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势，这一规则已经逐渐成为欧美国家的一般政策原则，也成为我国在与其他国家进行自贸区和投资谈判时要面对的主要障碍。目前，发达国家逐渐提高对中国国有企业的投资壁垒，原因之一就是国外政府认为中国国有企业享有额外优势，不符合竞争中立规则，对其国家或地区的企业构成不公平竞争，从而对中国国有企业设置政策限制（刘笋和许皓，2018)。近年来，美国外资委员会（CFIUS) 以国家安全为由否决的投资案件数量呈现出快速增长的趋势，2017 年创下历史最高，达到170 起。其中，CFIUS 以威胁国家安全为由否决的中国企业并购交易有数十笔。欧盟国家也加强了对投资的审查力度，例如:2017 年德国宣布新的投资法规，大幅度扩大了对欧盟以外投资者的审查范围和权限；2016 年澳大利亚出台了新政策以加强对外国投资者的打击力度，其中规定本国企业向外资出售重要基础设施资产时，需要通过外国投资委员会（FIRB) 的正式审查，以确保国家安全，而投资对象的国有属性则是相关国家投资审核的重点目标。

2018 年以来，中美贸易摩擦成为影响国际经贸发展的重要变量。美国在《301 调查报告》 中一共94 次提到中国国有企业，认为中国政府在税收、补贴、土地使用、研发支持和融资等方面对国有企业提供的优惠措施是美国企业在贸易和投资方面遭受损害的重要原因。在中美经贸谈判中，国有企业问题也已经成为重要议题，美国认为与中国政府关系密切的享受到政府补贴等优惠措施的国有企业在全球范围内的扩张，是导致全球产能过剩、失业率提高和贫富差距扩大的主要原因，同时也认为中国的国有企业对美国国家安全构成了严重的威胁。

(三) 推出中国版“竞争中立” 规则迫在眉睫

我国已经明确将积极采取竞争中立政策，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业一视同仁，营造公平竞争的市场环境。按照党的十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，必须采取维护市场竞争的有效措施，防范“滥用” 权利限制和排除竞争。我国《反垄断法》 也严格禁止“滥用行政权力排除、限制竞争”，保护市场公平竞争。2016 年，国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，提出“按照加快建设统一开放、竞争有序市场体系的要求，确保政府相关行为符合公平竞争要求”，根本目的也是为了规范政府行为，防止政府滥用行政权力排除限制竞争。以上举措都是为了维护公平竞争的市场环境、限制政府干预。毫无疑问，竞争中立已经成为我国市场经济体制改革的未来方向，内在需求决定了我国应当尽快引入竞争中立规则。

经济全球化大势不可逆转，我国进一步扩大开放的对外政策不会动摇，国有企业需要在国际舞台中发挥更重要的作用。在国际经贸治理新秩序加速形成和我国深度融入经济全球化步伐加快的形势下，我国迫切需要建立一个主动与国际经贸新规则相适应的公开透明、公平竞争的市场环境和投资环境，积极参与到现有国际经贸活动和全球经济治理体系的构建中，推动全球化深化发展。

二、我国国有企业海外投资壁垒的具体表现

(一) 因国有企业身份而受到的额外限制

各国纷纷加强外资审查力度，国有背景成为外国审查机构的关注重点。美国2020 年1 月出台的《外国投资风险审查现代化法案》 实施细则要求，政府持有投票权达一定比例的外国投资者必须进行强制申报，并规定CFIUS 每两年向国会提交一次中国对美国投资的专题报告，近年来有多起国有企业并购遭到了CFIUS 审查（见表1)。欧盟2019 年出台《欧盟外资审查框架条例》 以来，西班牙、葡萄牙、奥地利、芬兰、丹麦和捷克等国制定或出台配套法律，设置外资准入行业限制或安全审查机制（见表2)，在外资审查过程中，将外国投资者是否被外国政府、国有机构、军队直接或间接持有纳入考虑。加拿大对国有企业采取更严格的投资审查要求，将国有企业的审查门槛设定为4.28 亿加元，远低于民营企业的10 亿加元。与澳大利亚签署自贸协定的国家中，民营企业接受审查的门槛是12 亿澳元，国有企业门槛为零。新西兰2020 年6 月制定的《海外投资法（紧急措施) 修正案》，对外国政府持股达到一定比例的企业进行国家利益测试。2020 年，秘鲁海关税务总局以我国国有企业和国有银行为同一政府控制的关联方为由，要求五矿集团、中铝集团按照30%的税率缴纳利息预提税（非关联方税率仅为4.99%)，两家企业合计需补缴税款、罚金共计8530 万美元。

表1 2005—2020 年因CFIUS 审查而被撤销或正在审查的部分中国企业并购案例

表2 欧盟国家设置外资准入行业限制和安全审查机制的状况

(二) 因国有企业处于特殊行业而受到的限制

由于国有企业在国家层面上的定位是在特殊行业和领域发挥特殊作用的企业组织形式（顾功耘，2005)，其中特殊领域包括关系国民经济命脉和国家安全的行业，比如涉及国家安全的行业、重大基础设施和重要矿产资源、高新技术产业，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和航运等。这些行业不单只对于我国意义非凡，放在其他国家（地区) 同样适用。基于此，我国处于特殊行业的国有企业在进行对外投资时，其他国家就会以威胁国家安全为由对我国国有企业进行审查和制裁，大大限制了我国国有企业在国际市场的发展。

欧盟对外国国有企业投资能源行业进行限制。20 世纪90 年代以来，欧盟致力于推动电力和天然气产业的纵向拆分，促进市场竞争的公平和透明。2009 年，欧盟批准了第三次能源改革法案，规定成员国将电网或天然气管道的运营与电力或天然气的生产和供应业务分离。欧盟委员会在第三次能源改革法案中加入了“第三国条款” 的内容，规定非欧盟国家企业若要收购欧盟的能源管网，必须经过管网所在国家监管机构的批准。外界普遍认为，这一条款是为了限制有深厚俄罗斯政府背景的俄气公司（Gazprom) 收购欧盟天然气管道。但在操作中，这一条款完全可以用于限制中国国有能源企业对欧盟能源资产的收购。

加拿大对外国国有企业投资油砂矿进行限制。2012 年，中国海油向加拿大政府申请对加能源企业尼克森（Nexen) 进行并购，引发加拿大社会的强烈反响。2012 年12 月，加拿大总理宣布将批准该并购计划，但也宣布今后外国国有企业对加拿大油砂控制权的并购一般不再予以批准。此后，加拿大又修订了本国 《投资法》 中关于外国国有企业投资的指导规则（原瑞玲等，2017)。根据新规定，外国国有企业对加拿大油砂企业的控制性收购仅在特殊情况下才会被视为对加拿大有利。加拿大政府虽经权衡对并购交易放行，但对外国国有企业控制本国能源行业抱有十分抵触的心态，中国国有企业未来在加拿大的投资并购活动将遇到更大障碍。

(三) 因国有企业合并计算而产生的投资壁垒

英国欣克利角C（Hinkley Point C) 核电站项目是一起监管机构将中国国有企业视为同一实体，引入反垄断审查阻挠中国企业并购交易的典型案例。欧盟委员会审查后认为，尽管中广核集团在欧盟范围内的营业额并未达到审查标准，但是应将中央企业视为一个整体，合并计算营业额。在欧盟开展业务的中央企业合并营业额超过了申报门槛，欧盟委员会因此要求该项交易进行反垄断申报。这种要求可能会带来深远影响。今后欧盟委员会可以设法将这种确立管辖权的方式适用于其他领域国有企业，或将不同领域国有企业的营业额混合相加，从而确立管辖权。另外，也可以将中央企业与地方国有企业的营业额进行合并计算，从而确立管辖权。在极端的情况下，甚至可以将全部行业、全部各级政府部门主管的国有企业视为同一主体，从而对中国国有企业在欧盟范围内实施的任何规模的并购行为进行审查。这将对中国国有企业在欧盟范围内的投资形成极大限制。

(四) 全球贸易投资领域保护主义思潮抬头

中国国有企业遭受的投资限制与歧视，与全球范围内兴起的经济保护主义思潮密切相关。随着逆全球化思潮的出现，各国（地区) 纷纷采取贸易保护主义措施（见表3)。2018 年以来，美国无视WTO 规则，对进口钢铁、铝以及欧盟航空业加征关税，对中国挑起贸易摩擦，制裁中兴、华为等企业。与此同时，美国体现出希望借助双边贸易协定谈判影响未来国际贸易规则体系的倾向，与加拿大、墨西哥重谈《北美自由贸易协定》（NAFTA)，并启动与欧盟、日本等伙伴间的新贸易谈判。由美国主导制定的世界贸易规则体系中存在特别针对国有企业的条款。早在20 世纪末，涉及“国家企业” 和“政府企业” 的章节就出现在几个多边贸易协定中，如NAFTA 和《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP) 等。其中，TPP 不仅首次将“国有企业” 作为横向议题和独立章节，而且其规制标准和完备程度都达到了空前的水平（杨秋波，2018)。针对国有企业的碎片化“条款” 的出现，极大地限制了中国国有企业在海外市场的贸易和投资活动，形成了保护主义的贸易和投资壁垒。对中国国有企业而言，国际上国有企业条款的新发展增加了国有企业“走出去”可能面临的障碍（屠新泉等，2015) 。对中国而言，竞争中立规则的适用对象具有很大挑战性，可能对我国对外投资造成准入阶段的投资壁垒，还有很大可能对我国已有海外投资造成潜在威胁。

表3 2018 年以来各国(地区) 采取的贸易保护主义措施

三、新形势对我国国有企业海外投资的影响

(一) 中美战略博弈对国有企业海外投资的影响

中美博弈背景下，美国以“国家安全” 为由启动或收紧外商投资审查机制，甚至在“准入后” 阶段开展审查，背离国民待遇原则。造成此情况的原因有三点:一是全球性投资规则长期缺位，自贸协定和投资协定并无实质进展，滥用“国家安全” 并不受实质约束；二是数字技术快速发展带来数据和信息安全新隐患，外国企业更容易被针对；三是疫情冲击下，美国对产业安全、战略资产更为敏感。美国对中国国有企业投资的审查，其意图并非在审查项目和投资本身，更多的是考虑中国地缘政治竞争力、中国科技实力的提升以及政府对国有企业的影响力等因素。美国打压我国国有企业有五大手段:一是在外资审查中设置针对国有企业的歧视性条款；二是滥用关联方概念对我国国有企业加征税费或加强管控；三是修改补贴规则制约我国国有企业获得政策支持；四是强化金融监管压缩我国国有企业发展空间；五是利用舆论渲染我国企业国有背景，散布“中国威胁论”。美国调整对我国国有企业投资安全审查制度，一定程度上推动了CFIUS 从一个审查国家安全风险的中立机构，演变成打压外国科技企业的战略工具，对我国国有企业赴美投资形成障碍。一方面，我国国有企业将面临更加严格和烦琐的审查程序，增加交易成本；另一方面，CFIUS 拥有自由裁量权，在国内政治因素影响下，将在敏感技术领域对我国国有企业投资设限，正常的商业投资可能面临严重的泛政治化风险。

(二) RCEP 签订对国有企业海外投资的影响

《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP) 的签署标志着世界上覆盖人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自贸区正式起航，约占全球GDP 总量1/3 的15 个国家将形成统一大市场，促进区域内资源要素自由流动，优化区域生产分工合作，深化地区产业链融合发展。RCEP 成员国是我国重要投资目的地，根据商务部的统计数据，2020 年我国对RCEP 成员国的直接投资流量达183.4 亿美元，占当年我国对外投资流量的11.9%；投资存量1761.7 亿美元，占中国对外投资存量的6.8%。根据《2020 年度中国对外直接投资统计公报》，2020 年我国投资前10 位经济体中有5 个是RCEP成员国，其中对新加坡、印度尼西亚、越南和老挝直接投资超过10 亿美元。域内自然资源、技术要素、劳动力要素齐全，我国与主要投资目的国经济结构高度互补。RCEP 成员国均采用负面清单方式对制造业、农业、林业、渔业、采矿业5 个领域投资做出较高水平承诺，大大提高了市场准入的确定性。联合国粮农组织数据显示，2019 年RCEP 成员国农产品总产量占世界比重约为20%，是重要的农产品贸易市场，占我国农业对外投资存量比重超过40%，有利于优化我国国有企业境外农业产业链布局。RCEP 关于汽车的降税安排有利于区域内汽车零部件流通，促进区域内整车贸易和产业投资。RCEP 协定生效后，汽车项目的相应设备和整车进口等成本大幅降低，将推动我国国有企业产业链供应链布局的灵活性和多样性。RCEP 原产地成分区域累积规则将使服装企业更多使用区域内部的原材料和中间品进行生产，为我国国有服装纺织产业在区域内转移产能创造了空间优势。RCEP 在负面清单和当地含量方面的规定有利于我国国有企业通过投资在日本、韩国等获取品牌、技术、渠道等资源，加速向全球产业链中上游和价值链中高端渗透。总体来看，加入RCEP 后，将会给我国在农业、汽车、纺织服装和电子信息产业领域带来新的机遇。

(三) 碳关税对国有企业海外投资的影响

欧盟积极推进“碳边境调节机制”（CBAM) 立法，提出对部分进口产品征收碳关税，或要求购买碳排放许可证等类关税措施，并拟率先付诸实践。美国、日本等国先后呼应，助推碳关税从概念走向现实。我国是最大的发展中国家和碳排放第一大国，碳关税落地将对我国国有企业对外投资产生深远影响。产业层面，能源行业海外投资将受到较大负面影响。根据波士顿大学全球发展政策中心的数据，2000 年至2018 年期间，有中国企业直接投资及政策性银行海外融资的海外电力项目中，按发电装机容量计算，40%为燃煤发电；相比之下，同期可再生能源项目资金仅占国家开发银行和中国进出口银行两大政策性银行发展资金的2.6%；并且中国海外投资和融资的化石燃料发电厂目前每年排放约3.14 亿吨二氧化碳，占全球电力行业二氧化碳年排放量的3.5%。从规则层面看，碳关税可能成为新型“绿色壁垒”和投资保护新手段。与美国直接加征关税相比，碳关税占据“绿色发展” 道义制高点，可能成为发达国家主导全球投资规则博弈的重要方面。从国际层面看，逆全球化限制我国国有企业海外发展空间。贸易投资保护主义抬头，欧盟依托自身比较优势继续打“碳关税” 牌，推动建立有利于自身发展的投资规则。英国提出G7 国家应率先将各自的碳边境税调整计划联合起来，打造强大的碳关税同盟。日本表示将探索美欧日三方协调行动的可行性，督促中国在气候问题上负责。这些行动针对中国的意图明显，我国国有企业海外投资在绿色赛道上存在被孤立的风险，甚至影响正常的经营发展。

以上极具代表性的中美战略博弈、RCEP 签订以及碳关税的出现给我国国有企业带来了海外投资的新机遇，同时也带来了新挑战。基于中美博弈的大环境，在敏感技术领域，国有企业固有的政治性可能会使以美国为首的西方国家对我国国有企业投资设限，商业投资泛政治化风险不断加剧；碳关税机制的形成对我国国有企业同样是一个挑战，以能源、制造业为代表的国有企业在海外投资中不仅面临着一些政治风险，同时还可能被“绿色壁垒” 束缚手脚；RCEP 的生效为我国对RCEP 成员国的直接投资提供了便利条件，同时也给国有服装纺织产业在区域内转移产能创造了空间优势，我国应及时牢牢抓住机遇，建立国家友好往来、互助互信的外交环境。

四、应对措施

国有企业要在海外市场站住脚，必须适应东道国的国情，制定灵活有效的应对策略，积极应对东道国的政策壁垒。政府要制定优化政策措施并颁布相关法律法规，保护我国国有企业的正当权益不受损害。

一是调整海外投资方式。引入其他合作伙伴组建联合体进行并购，或以非控制方式进行并购，显著减少并购阻力。本着精准施策的原则制定并购方案，预判并购交易可能遇到的困难，合理选择投资方式规避投资壁垒。可采取第三方合作、与民营企业“抱团出海”、财务性投资或小股比投资和绿地投资等方式进行海外拓展。

二是深化国有企业改革。进一步深化国有企业改革，优化完善国有企业的公司治理、股权结构和经营机制，使国有企业的海外投资获得东道国政府和社会的更大程度认同。建设规范、透明的现代企业制度，完善对国有企业的分类管理，对主要经营竞争性业务的商业类国有企业，防止其利用特殊身份获取不正当竞争优势，使企业经营活动切实符合国际主流竞争中立规则的要求。

三是引领竞争中立规则制定。对内积极深化国有企业改革和竞争规则改革，营造更加公平、符合国际惯例的竞争环境；对外主动引导竞争中立规则制定，通过获取规则层面的话语权和主导权维护国有企业利益和国家利益。健全符合国际惯例的竞争法规和政策体系，在国内形成科学合理、运行有效、具有一定可复制可推广性的竞争中立规则，引导国际规则制定。

四是部署系统反制措施。进一步细化外国投资安全审查制度，建立宽严相济、既有利于吸引外资又能够在必要时作为反制武器的审查机制。在审查范围方面，参照《外商投资产业指导目录》 等文件出台明确的审查行业范围，以增强外商投资的可预见性。在外国投资安全审查实施办法中增加兜底条款，在他国对我国企业采取严重歧视性待遇的情况下，即可启动此类条款进行反制。需要注意的是，兜底条款应尽可能悬而不用，以免对外商投资意愿形成负面影响。