拜登政府推出亚太数字贸易协定的基本策略、内容、对华挑战及前景研判

周念利 吴希贤

一、引言

作为全球数字贸易规则制定的引领者，美国在对外缔结的区域贸易协定中，不断输出符合其利益诉求的数字贸易规则，这些规则的集合即为数字贸易规则的“美式模板”。迄今“美式模板” 已经历了三个版本的演进升级:《美国—韩国FTA》（KORUS)、《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP) 和《美墨加协定》（USMCA) 分别是“美式模板” 的第1.0 版、第2.0 版和第2.5 版的代表。其中，TPP 的数字贸易规则基本囊括了美国在亚太数字贸易治理中的核心诉求。尽管特朗普退出了TPP，但是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP) 的“电子商务章” 完全承袭自TPP。就数字贸易而言，留在（加入) TPP（CPTPP)对美国具有双重战略意义，这既有利于维护美国在亚太数字贸易治理的引领者地位，也有助于美国在亚太数字贸易治理领域与中国抗衡。所以在特朗普时期，关于美国重返亚太数字贸易治理的呼声就一直存在。

拜登上台后，宣布要通过“规则塑造” 和“团结盟友” 重构国际自由秩序。在此情形下，拜登政府重回亚太数字贸易治理再次成为焦点问题。2021 年7月，拜登政府表示正在研究一项涵盖亚太主要经济体的数字贸易协定，欲借此重夺亚太地区数字贸易治理的领导者地位。对此，美国国家安全委员会亚太政策高级协调员科特·坎贝尔（Kurt Campbell)、华盛顿美国商会负责亚洲事务的高级副会长查尔斯·弗里曼（Charles Freeman) 等多位拜登政府高级官员积极表态支持。11 月3 日，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai) 表示，《数字经济伙伴关系协定》（DEPA) 与《新加坡—澳大利亚数字经济协定》（SADEA) 中关于数字贸易包容性和信任的规则“非常有趣”，显露出拜登政府对该两项协定的兴趣。种种迹象表明，拜登政府极有可能以数字贸易规则“美式模板” 为基础，以亚太经济体为缔约对象签订一项专门的区域数字贸易协定，并借此重新引领亚太地区数字贸易治理，团结盟友对抗中国在亚太地区数字贸易治理领域的影响力。鉴于此，本文尝试对拜登政府推出亚太数字贸易协定的动机、基本策略进行分析，在此基础上对该协定的主要内容及对华挑战进行剖析，并对该协定的发展前景进行研判。此研究对分析亚太数字贸易治理博弈前景及中国参与数字贸易治理的策略选择，无疑具有重要的决策参考意义。

二、拜登政府推出亚太数字贸易协定的动因及基本策略

(一) 拜登政府推出亚太数字贸易协定的动因

第一，拜登政府希望在数字贸易治理领域遏制中国。在支撑数字贸易发展的产业基础、经济体制和政治思想文化等方面，中美存在着广泛而深刻的差异。因此，数字贸易已成为中美博弈的重要领域，联合盟友对抗中国是拜登政府制定对华政策的逻辑起点。拜登任内，中美数字贸易将走向更深层次的对抗。一是拜登政府可能会敦促中国在云服务、视听服务和互联网信息服务等领域进一步放宽市场准入，以回应来自美国西海岸互联网科技企业的诉求；二是拜登政府会延续奥巴马政府的回归亚太战略，拜登政府希望能在亚太数字贸易治理中重新成为领导者，对中式数字贸易治理理念进行打压和排挤，拜登政府宣称要推出亚太数字贸易治理协定正是其典型表现。

第二，东南亚及南亚地区数字经济发展潜力和市场规模可观，为获取先动者优势地位，该地区已成为全球数字企业竞相争夺的目标市场。数字产品及服务的研发成本高，但边际成本低，这决定了数字经济的发展对市场规模具有强依赖性。另外，由于数字服务具有用户黏性强的特征，后来的服务提供者较难挑战先行者的优势地位。东南亚、南亚地区数字经济的市场潜力巨大，在谷歌、淡马锡和贝恩公司联合发布的《2019 东南亚数字经济报告》 中估计，2025 年东南亚地区数字经济市场规模可能增长到3000 亿美元。目前全球大型数字企业围绕抢占南亚及东南亚市场的竞争已经展开，东南亚及南亚地区已成为跨国互联网企业对外投资和贸易的首选目的地。

第三，数字贸易的主体是可数字化的服务贸易，规则竞争是服务贸易竞争的最高层次，拜登政府希望争夺亚太数字贸易治理主导权以巩固美国数字服务产业利益。UNCTAD 将数字贸易区分为两类:一是以软件、电信和计算机服务等为代表的信息通信技术类服务（ICT service)；二是信息通信技术（ICT) 作为底层技术支撑的服务贸易（ICT-enabled services)。跟货物贸易不同，影响和制约服务贸易发展的壁垒主要是政府在边境后采取的各类限制性措施。要促进数字贸易发展，必须通过参与或引领数字贸易规则制定的方式，来降低甚至剔除这些限制性制度壁垒。当前，以WTO 为代表的多边贸易体制几乎停滞，区域贸易协定在全球贸易治理体系中的重要性凸显。为促使美国数字产品及服务更多地向亚太地区输出，拜登政府考虑以推出亚太数字贸易协定的方式来为美国数字贸易发展创造更加稳定和有利的制度环境。

(二) 拜登政府推出亚太数字贸易协定的基本策略

拜登政府在考虑推出亚太数字贸易协定时，至少会面临着如下三方面的策略抉择:

1.推“多部门的综合贸易协定” 还是“数字贸易部门协定”

本文认为是后者，因为要在亚太地区推出囊括多部门的综合贸易协定，难度很大。综合性贸易谈判会涉及制造业、农业、服务业等多个利益主体，在美国两党彼此制衡、政治利益分歧巨大且国内结构性矛盾和问题丛生的背景下，拜登政府很难平衡各方利益。另外，由于民主党是否能连任也充满不确定性，所以拜登政府不可能选择就一个庞大的综合性贸易协定进行长期拉锯式谈判。单就数字贸易开展专门的部门谈判，难度相对低，拜登政府还可能排除阻挠，在其任期内完成谈判与签署。事实上美国商务部长雷蒙多（Gina Raimondo) 已于2021年11 月17 日明确表示美国不会加入CPTPP，这已经说明推进专门的数字贸易协定而非综合区域贸易协定被认为是拜登政府的最现实选择。

2.是“借‘壳’ 而生” 还是“另起炉灶”

拜登政府推出亚太数字贸易协定，是会基于亚太既有的贸易协定进行修订扩充而成，还是重新洽签一个全新的数字贸易协定? 本文认为应该是前者，因为亚太经济体对参与区域贸易自由化进程的态度一贯积极，且既有的贸易协定大多已涵盖数字贸易规则。根据WTO 官网RTAs 数据库测算，2000—2021 年日本、韩国、新加坡、中国、印度、泰国、越南、马来西亚和菲律宾共对外缔结了81 项区域贸易协定（排除彼此间签订的RTA 重合项)，其中有42 项即超过一半的区域贸易协定已涵盖数字贸易规则。且在数字贸易治理领域，亚太地区实际上已形成“意大利面碗” 格局，拜登政府若重新商签一项新的数字贸易协定，会进一步加剧该区域数字贸易规则的复杂性和碎片化。

3.借哪个“壳”

既然拜登政府推出亚太数字贸易协定的目的是对抗和遏制中国，所以包含中国的贸易协定，如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP) 肯定被排除在外。另外，从奥巴马政府基于P4 协定打造TPP的既往经验看，拜登政府所依托的“壳” 协定必须满足一些基本条件:其一，该协定跟美国的数字贸易治理理念要尽可能契合，至少不矛盾；其二，该协定中要囊括美国重视的经济体；其三，该协定的原始成员中最好不包含大的经济体，以尽可能保证美国在该协定中的绝对领导者地位；其四，美国加入该协定相对容易，跟综合性协定比较而言，专门的数字贸易协定在美国国内不会遭遇太大阻力。目前综合来看，DEPA 是最符合拜登政府要求的数字贸易协定。美国布鲁金斯学会认为，DEPA 规则和美国的理念最为接近，最重要的是DEPA 的模块化形式体现了开放包容的理念，新成员加入进来比较容易，而且规则可以在原有基础上进行扩展调整，进而达到拜登政府的目标要求。所以，DEPA 应该是拜登政府目前最合意的“壳”。

三、亚太数字贸易协定的内容及对华挑战分析

在亚太数字贸易治理博弈中，目前存在着以美国、中国和新加坡为代表的三股重要力量。若如本文所言，拜登政府会基于DEPA 来推出亚太数字贸易协定，可以预见的是，该协定将是根植于“美式” 和“新式” 数字贸易治理理念与规则之上，进一步融合、取舍、提升和博弈的产物。为分析该协定框架下可能涵盖的数字贸易规则内容，并理性研判该协定可能给中国带来的挑战，本文选择对代表性的“美式” 数字贸易协定（CPTPP、《美日数字贸易协定》①《美日数字贸易协定》 于2019 年签订，其中的数字贸易规则属于典型的美式规则，下文中简称UJDTA。)、“新式”数字贸易协定（DEPA、SADEA) 以及“中式” 数字贸易协定（RCEP) 框架下的数字贸易规则进行综合汇总，并对这五项区域贸易协定框架下的数字贸易规则进行分类比较（见表1)。

表1 亚太数字贸易协定可能出现的规则内容及对华挑战源

(一) “美式”=“新式” ＞“中式”

对于“电子传输免关税” “数字产品的非歧视性待遇” “通过电子方式跨境传输信息” “计算设施的位置” 这四条规则，“美式” 和“新式” 协定中的表述、标准与诉求相似，所以这四条规则纳入亚太数字贸易协定的可能性很高。但在RCEP 框架下这些规则要么缺失，要么雄心水平较低（见表2)。这意味着在这四条规则上，中国面临来自“美式”和“新式” 理念的双重挑战。

表2 “美式”=“新式” ＞“中式” 的数字贸易规则

一是针对“电子传输免关税” 问题，美国和新加坡均主张对成员间的电子传输永久免关税。而在RCEP 框架下，中国表态“暂不针对电子传输征收关税”，“免关税” 是临时性义务。该规则给中国带来的挑战在于，中国需深入评估可数字化有形产品通过电子传输的比率以及由此带来的关税收入损失，从而进一步决定是否提高电子传输免关税的承诺标准。二是关于“数字产品的非歧视性待遇” 规则，意味着要给予来自成员方的数字产品以最惠国待遇和国民待遇，RCEP 中没有涵盖该规则。该规则对中国的挑战主要在于市场准入压力，因此中国对“数字产品的非歧视性待遇” 规则的态度要慎重，接受该规则需建立在对数字产品市场开放意愿进行摸底并充分利用协定所规定的例外机制的基础上。三是“通过电子方式跨境传输信息” 规则，“美式” 和“新式” 数字贸易规则均重视促进数据跨境自由流动，要求缔约成员允许开展业务所需的数据跨境传输，但RCEP 中规定缔约成员可以为“保护其基本安全利益” 而采取措施限制数据跨境流动，预留的政策例外空间更大。四是“计算设施的位置” 规则，主要涉及云计算和云存储服务。美国拥有大量技术先进的云服务企业（如谷歌、甲骨文)，新加坡是亚洲数据中心业务运营最强劲的十个国家之一。因此，“美式” 和“新式” 数字贸易规则中均规定不得将计算设施本地化作为企业商业运营的条件。相比“美式” 和“新式” 数字贸易规则，RCEP 中增加了“安全例外” 规定，给予缔约成员更多的政策自主决定权。“美式” 和“中式” 数字贸易规则还规定计算设施位置义务可通过在服务贸易章、投资章中设置不符措施的方式进行排除。

(二) “美式” ＞“新式”=“中式”

综合对比五项协定，“源代码” “交互式计算机服务者（ISP) 责任界定” 规则主要出现在“美式”协定之中，在“新式” 和“中式” 协定中，并没有这两项规则（见表3)。该两项规则是否会纳入亚太数字贸易协定，还存在较大的不确定性，主要取决于美新博弈。

在“源代码” 规则方面，“美式” 数字贸易规则规定，缔约成员不得将转移或公开源代码作为其进口、分销、销售或使用该软件产品的前提条件。但新加坡等中小经济体对源代码保护并不十分重视，原因在于新加坡软件类数字产品所占总比重较低。中国则要求基础设施类软件必须公开源代码、算法，以避免产生安全问题。总体来看，拜登政府要求将源代码保护规则纳入亚太数字贸易协定中的可能性较大。由于该规则主要涉及数字知识产权的保护，对缔约成员的知识产权执法及营商环境要求较高，因此该项规则对中国的挑战较大。在“ISP 责任界定” 规则方面，主要内容是豁免互联网服务提供商在第三方的知识产权及非知识产权侵权行为中的连带责任，为保护互联网服务提供商制造了宽松的制度环境。尽管“新式” 和“中式” 数字贸易规则中均未纳入此类条款，但“ISP 责任界定” 规则着眼于保护数字平台的利益，由于中国也拥有阿里巴巴、京东等大型数字平台，所以这一规则中国应该能接受。

(三) “新式” ＞“美式”=“中式”

DEPA 和 SADEA 包含了 “美式” 和 “中式” 协定中并未出现或不够具体深入的一些规则，反映出新加坡在数字贸易治理上的特有诉求。这些规则主要包括三类:一是旨在促进数字贸易便利化、建立互联互通的制度环境，包括“无纸化贸易” “电子发票” “电子支付” “个人信息保护” “数字身份”等规则；二是与新兴数字技术相关的规则，包括“金融科技与监管科技合作” “人工智能” “数据创新” 等规则；三是要求加强中小企业合作的规则（见表4)。

表4 “新式” ＞“美式”=“中式” 的数字贸易规则

1.数字贸易便利化相关规则

“无纸化贸易” “电子发票” “电子支付” 三条规则旨在促进数字贸易便利化，提高数字贸易不同规制框架之间的可互操作性。对于“无纸化贸易”规则，DEPA 比RCEP 的规定要更加全面深化。对中国而言，挑战在于“新式” 规则规范了电子贸易管理文件的语种和可机读性、成员间的电子传输系统的兼容和互操作性。“电子发票” 与“电子支付”是DEPA 的特有规则，规定缔约成员要采取国际公认标准来促进系统的互操作性，支持高效安全和可靠的基础设施的互联。若拜登政府将这三项规则纳入亚太数字贸易协定中，可以预见，电子贸易文件管理系统、电子发票管理系统和电子支付系统的互操作性将在亚太地区广泛推行，中国则很可能被排除在外，面临被制度孤立的挑战。

“个人信息保护” 和“数字身份” 两项规则主要涉及个人用户的隐私信息及数据保护。相较于“美式” 和“中式” 协定中的“个人信息保护” 规则，“新式” 协定中该项规则的规定更为全面深化，对个人信息保护立法的相关原则（收集原则、数据质量、用途、使用限制、透明度、安全保障以及问责制) 均有所要求，并要求缔约成员间个人信息保护制度之间的互操作性。“数字身份” 规则是“新式” 协定中独有的。DEPA 的“数字身份” 规则规定，缔约成员要促进成员间的数字身份系统的互操作性，包括技术之间的互操作性和通用标准，但也纳入了公共政策目标的例外规定。整体来看，一旦拜登政府将这些规则纳入亚太数字贸易协定中，中国将面临被排除在数字贸易互联互通的生态系统之外的风险。

2.新兴数字技术相关规则

新兴数字技术的应用推动着数字经济贸易的快速发展，但同时新兴数字技术的治理也面临着重大挑战，各经济体间的合作对于新兴数字技术治理的监管和规范具有重要意义。DEPA 中的“金融科技与监管科技合作” 规则规定，缔约成员应在企业和技术层面加强合作。人工智能技术是当前数字经济中应用最为广泛的数字技术，DEPA 中“人工智能”规则要求缔约成员出台在国际上保持一致的人工智能治理框架，并在出台相关治理框架时要考虑国际公认的原则和准则（可解释性、透明性、公平性和以人为本的价值观)。该规则主要是从人工智能技术治理的角度敦促缔约成员为人工智能技术的应用出台能够互操作和联通的治理框架。数据是数字经济发展的基础要素，跨境数据流和数据共享导致与数据相关的技术创新受到“新式” 数字贸易规则的重视。DEPA 的“数据创新” 规则中规定，缔约成员可以在监管数据沙箱内加强创新，共享包括个人信息在内的数据；缔约成员应努力在数据共享机制和数据新用途（包括数据沙箱) 的概念验证方面进行合作，以促进数据相关的技术创新。考察DEPA和SADEA 的规则文本内容，可以看出，新兴数字技术规则大多为采用“软性语言” 的劝导式条款，并不具有强制执行的约束力。因此，目前来看，中国与美国接受这些规则的难度都不大，拜登政府也很可能将在亚太数字贸易协定中纳入这些规则。

3.中小企业相关规则

DEPA 的成员在数字经济领域均缺乏大型互联网科技企业，因此非常注重培养中小企业以推动数字经济发展，反映出其有别于中美的诉求。DEPA专门就“中小企业合作” 设定了一套规则:其一，强调缔约成员应加强中小企业在数字经济中的合作，以促进就业和数字经济发展；其二，缔约成员应合作以增加中小企业在贸易和投资中的话语权；其三，要求召开数字中小企业对话。中小企业通过对就业和经济增长的贡献，在东南亚各国的经济发展中发挥着至关重要的作用，因此东南亚各国都非常重视中小企业的发展和创新。“中小企业” 规则对于中美而言并不难接受，美国也曾在USMCA 中纳入相关条款。因此，这一规则也很可能会被拜登政府纳入亚太数字贸易协定中。

综上所述，亚太数字贸易协定应该是“美式”及“新式” 规则的融合、交集和部分升华。中国可能会在以下四个方面面临挑战:一是面临在推进数据跨境流动和数字市场开放方面雄心水平较高的“美式” 规则本身的挑战。二是在打造推进数字贸易便利化的制度性生态系统方面（电子文件管理、电子发票、电子支付系统、个人信息保护和数字身份识别)，美新引领亚太成员构建可互操作和连通性的相关系统，中国若被排除在外，则面临被制度孤立的风险，不利于数字贸易发展。三是在关乎新兴技术和前瞻性新领域发展的基本原则、道德标准和法律框架等方面，拜登政府将利用协定号召亚太成员实现相互合作和内在和谐。中国若被排除在外，新兴技术本身及建立在新兴技术之上的贸易和投资的发展也必然会受影响。四是对中小企业的影响，即中国的中小企业与协定成员方的中小企业竞争时会处于相对不利的境地。

四、拜登政府推出亚太数字贸易协定的前景分析

(一) 成员组成的不确定性

根据上文的分析，拜登政府最有可能在DEPA的基础上扩展制定亚太数字贸易协定，因此新加坡、新西兰和智利会成为新协定的初始成员。澳大利亚与新加坡签订的SADEA 和DEPA 在规则上具有较高相似度，且澳大利亚是原TPP 的成员，所以澳大利亚也有意愿加入。加拿大和墨西哥是原TPP 成员，且与美国签订了USMCA，所以加拿大和墨西哥也有意愿加入。韩国在2021 年4 月时正式决定要加入DEPA，所以韩国也已做好了准备。越南、马来西亚和文莱是原TPP 成员，同时也是东南亚地区重要的数字经济国家，所以拜登政府很可能邀请这三国加入。泰国与印度尼西亚在数字贸易治理理念上更接近于中国，是否加入协定取决于拜登政府的利益许诺与拉拢力度。老挝、缅甸、柬埔寨和菲律宾对于亚太地区数字贸易治理并无太大影响，所以这四个国家是否加入协定都无足轻重。关于日本是否愿意加入亚太数字贸易协定，一方面取决于日本对新协定中数字贸易规则标准及理念的接受程度，另一方面地缘政治也是重要的影响因素。而印度在推动亚太区域贸易自由化进程中一贯实行不积极的作为，出于高效率考量，拜登政府至少在首轮协定谈判中不会欢迎印度以缔约成员的身份参与其中。

综上，在亚太数字贸易协定的成员组成方面，本文认为，新加坡、新西兰、智利、澳大利亚、加拿大、墨西哥和韩国最有可能包含在内，越南、马来西亚和文莱也有可能加入，泰国、印度尼西亚是否加入取决于美国的利益许诺，老挝、缅甸、柬埔寨和菲律宾是否加入无足轻重，日本是否加入不太确定，印度不太可能加入。

(二) 美国国内政治博弈带来的不确定性

美国国内政治诉求分歧与党派利益博弈也会对该协定的推出及延续造成不确定性。其一，拜登政府之后的下一届美国政府是否仍由民主党主政尚未可知，而如果下一届美国政府并不遵循拜登政府的政策路径，那么美国退出TPP 的历史很可能会再次上演，拜登政府主导的亚太数字贸易协定也将面临“短命” 的危机；其二，拜登政府内部对亚太数字贸易协定的侧重方向存在分歧。美国国家安全官员希望以高效率推进协定尽快签订，但美国贸易代表办公室认为，协定的重点应放在以工人为重心的贸易政策方面，因此正在研究与普通员工、中小企业密切相关的新议题。“安全派” 与“商务派” 的纷争会影响拜登政府推出该协定的内容和速度。

(三) 中国数字经济及治理发展带来的不确定性

中国的数字治理理念以及数字经济发展也会对拜登政府推出该协定产生一定的影响。目前看来，“中式” 数字贸易治理理念与诉求多数还是体现于国内相关立法之中，国际输出还相对有限。整体上看，“中式” 数字贸易规则在亚太地区还无法与“美式” 规则相对抗。但在另一方面，中国数字经济发展的国际辐射和影响不容忽视。例如，中国借助“数字丝绸之路” 在数字基础设施和数字平台等领域对接、援助沿线国家和地区，推动数字贸易发展。“数字丝绸之路” 使得国际上的很多经济体从中受益，为“中式” 规则及标准的输出奠定基础。况且中国政府已于2021 年11 月1 日正式申请加入DEPA。因此，拜登政府推出亚太数字贸易协定，会面临着来自中国数字经济建设能力、治理理念国际外溢以及中国加入DEPA 的不确定性等多方因素的影响。