新时代普通高校非学历教育治理现代化分析

亓俊国

(北京师范大学 广东省中小学教师发展中心，广东 珠海 519087)

推进教育治理现代化、实现高等教育内涵式发展，是新时代国家深化教育综合改革的重要目标之一。普通高校(以下简称高校)非学历教育是高等教育的重要组成部分，也是新时代国家构建全民终身教育体系、建设学习型社会的重要支撑。2021年11月，教育部发布《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》(以下简称《规定》)，推动了高校非学历教育管理体制与机制改革。公共政策是国家对公共利益的权威性分配，政策驱动下的高校非学历教育办学格局开始步入深度调整期，主体多元化、利益关系复杂化以及利益诉求多重化等特征凸显。伴随非学历教育新旧管理体制转变、发展模式转换与利益格局调整，高校非学历教育治理迎来巨大挑战。突破基于问题的点状改革，全面分析和推进新时代高校非学历教育治理现代化，优化和完善治理理念，推进治理体系与治理能力现代化建设，成为亟需面对的课题。

一、高校非学历教育治理现代化的内涵与定位

党的十八届三中全会提出了推进国家治理能力现代化的目标，教育治理问题逐渐获得关注，并成为一种话语体系。[1]在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出“全面提高高等教育质量”的指引下，尤其是在党的十九届五中全会做出“提高教育质量、建设高质量教育体系”的部署下，我国高等教育已经从过去的规模扩张导向步入内涵式发展的新时代。推动教育治理现代化是建立现代大学制度、促进高等教育高质量发展的基础和基本保障。非学历教育治理现代化需要与高等教育治理现代化同步，以变革与发展的精神积极推动多元主体协同共治，改革不适应新时代政策要求以及高校自身发展的理念因素，并根据非学历教育办学规律去创新完善治理体系、提高治理能力。

(一)高校非学历教育治理现代化的基本内涵

从基本内涵看，“治理”一词有别于传统的自上而下的约束和管理，强调多方面利益主体参与和多重利益关系交织、最终形成利益相关者共同参加、相互制约、共同决策和协调分享的格局，多元主体民主治理与协同共治是其突出特征。[2]治理的作用是激发组织活力、充分协调各方面关系以维持和保障社会内部秩序，达到依法治理、民主协商和共治共享的结果。因此，共同参与、制约协调、发挥作用和共享结果可以归纳为治理的价值所在。[3]治理主要包括治理理念、治理体系和治理能力三个构成要素，其中治理理念决定了治理发展的方向，治理体系和治理能力是同一治理过程中相辅相成的两个方面，是一个有机整体。[2]

高校非学历教育是高校在学历教育之外面向社会举办的教育活动，以提升受教育者专业素质、职业技能、文化水平或者满足个人兴趣等为目的，包括各类培训、进修、研修、辅导等。[4]高校非学历教育治理的理念，是指非学历教育治理过程中秉承的观念和意识。治理体系则是指在治理理念指导下，涉及高校非学历教育办学各利益相关方的治理制度体系，也包含了与之相关的目标、价值等一系列治理要素，这些要素相互联系交叉嵌套构成一个稳定的结构体系。治理能力则是高校非学历教育治理多元主体参与、共同决策和落实制度体系进行办学的综合执行能力。制度体系以及制度执行力分别构成了非学历教育治理体系和治理能力的核心。

2019年《中国教育现代化2035》将推进教育治理现代化作为我国教育现代化进程中的战略任务之一。“现代化”是一个相对概念，既表示着从传统走向现代，也代表着变革、跨越和发展，是对社会发展进步以及美好的追求和对未来的探索。由此，非学历教育治理现代化就是指非学历教育治理的理念、制度体系、机制以及治理主体等要素由传统向现代持续变革、跨越和发展的过程，其核心是理念、制度体系和治理能力的现代化。

(二)非学历教育治理现代化是高等教育治理现代化的重要组成部分

在我国高等教育领域，治理现代化是与推进高等教育高质量发展紧密结合的。我国高等教育经历了自1999年开始的十年扩招、促进高等教育大众化的进程，但“在持续扩张的10年中，高等教育质量问题始终是决策层关注的重点”[5]。2012年教育部《关于全面提高高等教育质量的若干意见》的推动落实，以提高质量、促进公平为导向的高等教育体制改革发展成为趋向，我国高等教育步入以提高质量、优化结构为核心的高等教育发展时代。《高等教育法》第十五条规定“高等教育包括学历教育和非学历教育”。推进非学历教育治理现代化是高等教育治理现代化的重要组成部分，是实现高等教育现代化的重要保障，是提升高校人才培养与社会服务水平、促进高等教育高质量发展、建设教育强国、构建终身教育体系的必要基础。

近年来，我国高校非学历教育办学规模快速发展。据不完全统计，2019年度我国有1200余所高校开展了非学历教育，培训项目超过了15万个班次，培训总规模接近4300万人次，办学范围以及对象广泛。[6]但与此同时，非学历教育规模的扩张并未与高等教育以提高质量为主题的改革发展同步，部分高校办学领域问题日益凸显，主要表现为：非学历教育发展定位不清晰，办学特色不鲜明；盲目扩大办学规模，片面追求办学利润，办学支撑能力不足，办学质量不高；校内非学历教育议事决策机制不健全；监督制约机制缺乏，有些合作办学项目中高校办学主体地位丧失、对外虚假宣传等乱象时有发生；办学激励机制和资源配置机制有待系统性优化，办学能力不强、办学活力有待激发；非学历教育的内控机制、校务公开机制不完善，多方参与非学历教育的协商机制并未形成，等等。这些问题，导致非学历教育办学质量不高，影响了高校的办学声誉与服务社会的能力。

高校非学历教育办学实践中出现的问题，既有近些年来非学历教育管理体制机制不健全、政府监管缺位方面的因素，更有高校非学历教育治理理念不科学、体系不健全、治理能力不强的原因。这与高等教育治理现代化建设的整体进程不符，无法满足高等教育高质量发展的系统性要求。《规定》的颁布实施，明晰了政府与高校等治理主体管与办的权责关系，明确了政府宏观调控、办学监管、质量监督的治理职责，为构建以高校内部管办分离为基础的管理制度体系提供了直接规范依据，为非学历教育治理现代化迎来了全面建设的契机。高校非学历教育治理现代化，需要在政策驱动的强制性变革、高校自身发展驱动的自主性变革以及市场驱动的被动式变革中不断聚焦目标，在科学性理念指导下，理顺政府、高校与社会等治理主体的权责范围，构建多元主体参与治理的制度体系，达到推动非学历教育与学历教育同步高质量发展的目的。

二、公益性与产业性：高校非学历教育的属性剖析

随着《规定》的贯彻执行，我国高校非学历教育发展整体上已经开始处于“管理变革的适应期”“发展方式的换挡期”以及“治理体系的重构期”。面对政府监管职能的加强以及非学历市场竞争的加剧，高校需要积极推动治理现代化，加强治理体系与治理能力建设，推动内部管理机制、发展定位、项目开发设计等各方面的供给侧改革。但是，决定教育治理现代化建设成效的重要因素是治理理念。治理理念是治理现代化的指导思想与价值导向，是治理体系的根基，直接影响着治理能力的提升，决定了治理发展的方向。目前非学历教育发展治理现代化建设存在的一个困境，就是对高校非学历教育属性的认识不到位、定位不准，直接影响着非学历教育治理理念科学性的确立。要实现高校非学历教育治理现代化，必须深入分析非学历教育的属性，进而把握其办学规律，以共识和价值理念引领治理现代化、科学化。

(一)公益性是非学历教育的本质属性

非学历教育与学历教育作为普通高校的两种教育形式，在办学环节与管理方面有着质的区别。高校学历教育的招生指标由指令性计划下达，人才培养经费、师资人事费用等主要由国家财政统一拨款，专业设置、学生招生、注册、毕业以及证书发放等方面都有严格规定和管理。而非学历教育则由高校面向市场开展，培训费由委托方或培训学员支付，办学形式灵活多样，学员管理、结业、证书发放等没有严格限制和统一标准。过去，因对非学历教育价值认同度不高，很多高校只是将非学历教育作为服务社会的平台和手段，并未认清非学历教育的公益属性。高校非学历教育的公益属性，是由非学历教育作为教育的内在规定性及其外在功能以及高校本身的公共服务属性所决定的。

首先，教育是培养人的活动，非学历教育也不例外。高校举办非学历教育活动，要遵循人才培养规律，不仅要提高学员的知识、技能水平，同时要培养学员的道德品质和整体素质，促进其身心健康发展。高校在实施培训等非学历教育活动时，需要整合校内师资等教育资源，调研培训需求、确定培训目标，规划课程设置，设计培训方案，要将知识的传授、技能的培养、品德与能力的养成融为一体开展活动。无论是面向何种人群、以何种形式举办，非学历教育根本的价值在于通过课程或活动，助力学员素质能力提升和优良品德的形成，这是非学历教育公益性的本质体现。

其次，非学历教育之所以被企事业单位以及大众个体选择，是因为它在提高个体素质与单位劳动效率、促进新技术与新理念的应用转化、推动社会生产力发展与文明进步等方面具有重要作用，这是非学历教育外在功能的体现。非学历教育可以显著增加个体的收入[7]，对农村等弱势家庭贫困指数有显著的负向影响，降低贫困发生率，减少贫困深度和贫困强度指数[8]。非学历教育通过提高个体素质，进而提升其经济地位、社会地位，增强社会个体的自我成就感以及增加发展的可能性。同时，高校可以通过非学历教育活动助推新技术、新理念与新产品的应用推广，提高企事业单位的劳动效率，增加社会产出。高校可以通过非学历教育办学主动服务国家重大战略，彰显社会服务功能，促进经济社会发展与文明的进步。因此，非学历教育具有公益性这一本质特征，也是由它所具有的提升人力资本、增加公共利益、增进社会整体福利的价值属性所决定的。

再次，公益属性是由高校自身所具有的事业单位公共服务的性质决定的。高校承担着提升大众高等教育水平、提高全民素质、推动技术创新、传承传统文化、服务社会大众这一公共责任。虽然非学历教育在内的高等教育属于准公共产品，具有竞争性、排他性，但对政府投资占主导地位的普通高校来说，政府对高等教育的引导控制也会保证高等教育公益性的存在。此外，高新技术推动创新发展，社会步入知识经济与人工智能时代，高校已经不再只是传承知识的教育中心，同时也是对国家民族的发展进步进行创新引领的研发中心，是新思想、新文化的交流中心，以高层次专业人才培养和知识创新为核心使命的高等教育在整个国家教育体系中占有引领性、战略性的地位。[9]高校非学历教育具有高校所承载的知识、技术与文化的传承、创新、交流的使命，是高校推动社会发展进步、履行公共职责的重要平台。

公益属性决定了高校治理现代化进程中要将非学历教育办学质量和社会效益置于首位，不能片面着眼于办学规模和经济效益。高校要支持本校非学历教育在优势特色领域、科研创新领域大力发展，在高层次岗位培训以及紧缺型专业人才培训、服务国家重大战略方面发挥主力作用，保证培训质量。高校非学历教育治理现代化要坚持公平与效率并重的原则，要推动高校主动履行服务社会的公共职能，推动高校非学历教育办学机构主动面向弱势群体、特殊行业开展教育培训活动。高校非学历教育治理需要坚持公益导向，强化公益属性，推动实现公共利益最大化。

(二)产业性是非学历教育的突出特征

高校非学历教育在构建服务全民终身学习的教育体系中发挥着基础性作用。高校要促进非学历教育有规模、有质量的发展，必须主动服务市场，紧密贴近市场需求，开发建设高质量的项目。高校举办非学历教育不能闭门办学，否则就会出现课程资源配置不合理、教学空洞不切实际、培训效力低下等一系列问题。这不仅会制约非学历教育规模的发展，也会直接影响着非学历教育质量，目前部分高校非学历教育的发展难题和薄弱环节也在于此。习近平总书记指出“我国不是需求不足，或没有需求，而是需求变了，供给的产品却没有变，质量、服务跟不上。”[10]在非学历教育领域，这种发展难题的原因主要在于非学历教育供给失衡、供需错位，不能拉动市场，培训质量实际上可以用培训服务满足经济社会发展所产生的培训需求的水平进行衡量。[11]可以说，影响高校非学历教育质量和规模发展的关键因素，就在于其是否满足市场需求。这背后的根源，与非学历教育的产业属性直接相关。高校非学历教育具有鲜明的产业属性特征，主要来源于三方面因素。

首先，非学历教育具有服务型行业的特征，属于第三产业范畴。非学历教育通过提高劳动力价值参与生产过程，教育活动也是生产活动，教育作为生产非物质产品的服务业，兼有产业属性。[12]非学历教育具有周期短、方式灵活的特点，为人才培养、科学研究提供服务，为第一、二产业的发展提供智力支持和人才服务。非学历教育服务本身有明显的商品特征，具有使用价值和交换价值，是以服务形式呈现的商品。非学历教育不是人们生活中的必需品，具有谁付费谁享用、可供选择的特点，即人们在进行社会选择性消费中也可以选择非学历教育，高校可以以教育服务产品同其他部门的产品进行交换。非学历教育的“商品性”不是作为物的形式，而是作为服务活动的形式存在，因此具有产业的基本特征，是一种特殊的教育产业。

其次，非学历教育具有市场性。除部分行政下达的指令性非学历教育项目外，高校需要面向市场开展非学历教育活动，要遵循市场规律，根据市场需求、运用市场手段、参与市场竞争以获得资源。非学历教育的提供方以及需求方，基于市场公平原则，优胜劣汰、双向选择达成合作，从这一点上说，高校非学历教育具有市场的按需配置资源、自愿达成交易的基本特征，需求方参加非学历教育可以视为用户在市场上的“消费性”行为。即使是指令性的培训任务，高校也需要紧密结合培训需求，按需配置资源。非学历教育对于高校来说具有生产性，对于客户来说具有消费性和自主选择性，它以满足客户的需求为第一要务，是一种基于市场的生产、供给、消费与需求满足的活动。此外，非学历教育的这种生产性不仅表现为提供“服务”这种产品，它还表现为通过提升劳动力素质进而促进企事业单位生产经营活动劳动率提升，促进企业生产增值以及人力资本升值。

再次，高校可以将非学历教育作为产业进行经营。高校可以打造高品质的非学历教育项目，形成一种可购买、可消费的社会性资源产品。高校可以凭借非学历教育服务，开发、利用和经营这一资源，产生适度利润。高校对非学历教育业务的管理运营，需要借鉴运用现代企业运作模式和管理经验，根据市场变化推动非学历教育的供给侧改革，提高服务质量和水平，提高竞争力。高校可以通过校内智库资源或科研成果，以非学历教育活动帮助企事业单位解决迫切的企业经营或组织运作难题，达到产学研的合作共赢。这些非学历教育办学收入以及产生的适度利润能够增加高校教育整体投入，解决国家财政资金投入不足的问题，推进学校整体教育事业发展。高校非学历教育的这种自主投入、自负盈亏、自主运营的企业化管理方式，是比较明显的特征。

高校不能以营利为目的发展非学历教育。但非学历教育的产业属性决定了高校举办非学历教育不能只是简单地汇聚资源，而是要根据市场需求，作为一种产品去设计和打造项目。这要求非学历教育治理现代化必须打破传统的行政管理机制，教育行政部门要落实“放管服”思想，以“服务型”职能定位为主，放管结合，优化服务，将非学历教育治理的中心定位赋予高校，赋予高校更多的治理自主权，推动高校将非学历教育治理纳入高等教育治理的整体架构体系中。高校也要建立与此相适应的多元主体共治、协同治理体系，要助力推动和积极支持举行非学历教育的办学院系所具有市场意识、主动参与市场竞争、获取市场资源，而不是以行政命令、计划的方式配置资源。这是非学历教育治理现代化建设中不容忽视的问题。

(三)公益性与产业性的关系

公益性和产业性是高校非学历教育的基本属性。公益性突出了高等教育的终极价值追求，即促进社会发展、人才培养和人类文明进步。高校非学历教育治理现代化要坚持公益性，要通过人才培养、知识传播、社会服务等非学历教育活动，满足公共发展需要，实现所承担公共社会职责的目的。但是，在强调公益性同时，也不能忽略其产业属性。在一定意义上，产业属性是高校促进非学历教育公益性实现的重要途径和手段。通过非学历教育项目的竞争性打造和运营，不断提高非学历教育产品质量与服务效率，可以促使高等教育与经济社会紧密联系。高校只有更好地发挥非学历教育产业属性、紧密结合市场需求开发设计项目，取得非学历教育有规模有质量的发展，才能更好地彰显非学历教育的公益属性，才能更好地满足经济社会发展与人的发展需要。因此，非学历教育的公益性与产业性相当于硬币的两面，虽然相互独立，但又相互依存。公益性是目的和基础，产业性是手段和前提，二者缺一不可。

当前，我国高校非学历教育治理现代化的首要问题就是治理理念的科学性，即在治理理念上明确非学历教育的公益性和产业性相融共生的原则，在治理进程中既要以公益性为核心和基础去推动高校承担社会公共职责，又要按照产业性特点推动非学历教育面向市场灵活办学，根据市场需求开发高质量、符合社会大众需求以及经济社会发展的非学历教育项目，只有这样才能全面发挥非学历教育的功能价值，更好地服务于学习型社会建设。非学历教育治理现代化不能片面强调公益属性或产业特征，“强化市场逻辑容易忽视人的认知、情感和兴趣等方面的发展规律”，功利化的目标会消解非学历教育价值、违背教育规律、偏离教育目标；[13]片面强调公益性又会影响办学活力。只有贯彻科学性的理念，才能实现公共利益最大化的目的。

三、推进治理体系与治理能力现代化的实践路径

非学历教育治理体系与治理能力现代化，需要主动顺应高等教育治理现代化整体发展趋势以及社会发展需求，立足中国国情与高校发展定位，将非学历教育发展纳入完整、规范的制度体系，推动高校建立起协调有效的组织体系和运行机制，形成与充分发挥制度执行能力，有效解决实践问题。因此，探索和构建非学历教育治理的制度体系建设，科学建立治理结构体系，规范落实高校办学自主权，充分利用市场和计划双重手段对实践问题进行调节，成为非学历教育治理体系与治理能力现代化的主要实践路径。

(一)坚持以发展导向与问题驱动推进制度体系建设

制度体系建设在非学历教育治理现代化的进程中发挥着重要的支撑作用，是推动依法办学、实现治理体系和治理能力现代化的基本路径。高校非学历教育治理要走出“一放就乱，一管就死”的怪圈，必须推进规范化的制度体系建设。从国家发布的一系列政策法规来看，发展导向是我国继续教育政策的主旋律。但将非学历教育纳入高等教育范畴，可以看出政府惯于从实践中的问题出发，对高校非学历教育办学进行规范性要求，这也是高校非学历教育政策的主体思想。所以，在《规定》推动构建政府有效监管、高校自主治理为特征的治理框架下，要以发展导向和问题驱动来建设非学历教育治理的制度化体系。

基于此，非学历教育治理制度体系现代化建设，需要注重贯彻落实三个方面的要求：第一，全面贯彻党的领导。要落实各级党组织对非学历教育事业的领导，将非学历教育重要办学事项纳入学校“三重一大”决策范围，落实立德树人，把控办学方向。第二，要从促进非学历教育积极发展和解决并防范问题出发构建制度体系。非学历教育治理需要高校以发展导向促进治理制度体系的完善，引导非学历教育治理遵循办学规律，出台具体措施鼓励本校师资积极参与非学历教育，加强非学历教育管理团队建设，推动非学历教育高质量发展。同时，高校要从实践中的问题出发去构建管办分离的管理机制、质量监控与办学风险防控体系，弥补办学漏洞，防范办学风险。第三，构建非学历教育办学环节规范完整、条理清晰、职责明确的办学制度体系，明确管办分离机制下职能管理部门与办学单位各自的职责分工与程序要求。

(二)建立多元主体参与、数字化驱动的治理结构体系，提升治理效能

非学历教育治理体系与治理能力现代化的目标之一是实现高效治理，达到效率与效益的最大化。多元主体民主参与、数字化驱动是提升治理效能的有效路径。要提高治理效能，就需要坚持民主治理的原则，转变行政命令式的管理方式，让多元相关利益主体通过民主参与、民主决策的方式反映各自诉求，共同参与到非学历教育事务的协商、决策和治理进程中，同时以数字化驱动构建高校内部职能管理部门单向权力监督制约、多元主体广泛参与、利益诉求合理表达、合作协商、民主议事决策的治理结构体系。这需要理顺政府、高校与社会公众等多元主体的关系，做好治理结构体系的设计，解决好高校内部职能管理部门与办学单位、社会主体需求之间的矛盾和冲突，大力推动数字化技术在治理体系中的应用。

第一，推动构建多元主体参与的治理体系。高校非学历教育治理领域，存在着政府、高校以及社会公众三类治理主体。推动治理体系与治理能力现代化，需要理顺治理主体的权力关系，优化高校内部治理机构，为多元主体参与治理提供条件。这需要在落实《规定》基础上，一方面要充分发挥政府宏观调控与监管作用，避免机械地断定所谓的“治理”就是政府对学校以及教育市场的放权，将国家与社会、政府与市场视作此消彼长的对立关系。[14]另一方面，也要在推动从市场自主向政府责任回归的同时，避免回归到封闭、单向的传统管理体制机制，要与新时代高等教育领域政府简政放权、放管服结合、管办评分离、高校自主办学为特征的多元化办学体制改革对接，建立政府、高校与社会公众多方协同、高校自主治理为主体的治理体系。

第二，高校可以建立多元主体民主参与的议事决策机构，并加强建设职能部门、办学单位之间的合作。高校可以成立非学历教育办学理事会、工作委员会、专家委员会或产学研校地合作委员会等正式或非正式组织，委员会的成员可以根据需要，由校内外的专家学者以及行业企业代表、校内职能管理部门负责人以及办学院系负责人组成，就非学历教育重要办学事项进行民主协商，广泛征询意见。同时，倡导办学院系之间合作共赢，建立有序竞争的合作机制。高校应该鼓励有特色学科资源支撑的院系所办学，明确办学资源申请等相关规则，建立各院系之间合作而又有序竞争的合作关系。

高校要优化校院两级管理体系，推动治理重心下移、平移，明确治理主体的职责分工，优化治理层级，减少制度绑架，提高运行效率，主动畅通办学院系的利益诉求表达渠道，提前协商解决冲突，推动职能管理部门树立规范管理与主动服务的意识。为提高治理效率，高校要建设好治理的文化生态，避免出现行政审批的官僚作风和形式主义，避免以上下级、命令服从关系来界定职能管理部门和办学单位的关系，要注重推动职能管理部门从“管理本位”向“服务本位”转变，从“事前审批”向“事中事后监管”发展，让民主、效率、回应、透明、问责等成为两者关系的主要特征。

第三，高校要推动信息技术在治理中的有效应用，积极推动数字化治理。现代信息技术是教育变革的重要推动力，数字技术与现代信息网络正逐步推动着教育系统和教育治理的数字化、智能化，数字化教育治理生态正在生成。大数据嵌入高等教育治理不仅是一种治理数据工具的改进，更是一种治理思维的革新。[15]以大数据为代表的数字化治理可以尽量减少效率低下、信息孤岛、利益冲突等不良现象，以系统化和信息化推动管理方式变革，提升治理主体参与治理的深度和广度，打破封闭的“科层结构”，明确非学历教育治理职能部门的权责边界，让治理从传统管理的条块分割走向开放融合，从粗放肤浅走向精准有效，保障多元治理主体的知情权、参与权，科学合理地配置资源，增强管理效应，提升治理效能。高校要充分利用互联网、人工智能、大数据等信息技术手段，建设智能化非学历教育治理平台，通过数字化提升非学历教育治理过程中多元治理主体的决策、问责及评价等系列治理能力，最大程度地消除传统管理方式存在的行政壁垒，设计数字化办公程序，减免审批流程，利用大数据算法，形成数据化的治理闭环，不断推动探索数字化治理的最佳路径。

(三)规范落实高校办学自主权，引导加强内涵建设

现阶段，我国高等教育整体处于全力推进教育管理体制机制改革、贯彻执行高质量发展理念并举的关键时期，放权和质量是突出的主题。管理理念和体制落后会带来管理方式和能力落后[16]，由于受行政化和官本位的影响，我国高等教育改革完全由政府主导且长期受制于体制困境，大学缺乏自主权[17]，所以近些年来高等教育体制改革是以简政放权为主要特征。与此不同的是，高校非学历教育近些年来经历了政府管理缺位、内部管理粗放的发展阶段，部分高校的办学权反而出现了转移或者下放。随着《规定》的实施，非学历教育将与校内学历教育一起被纳入统一的高等教育管理体系。在治理现代化的推进过程中，需要在新的管理体系下规范落实高校在非学历教育办学中的自主权，引导高校加强内涵建设，促进非学历教育高质量发展。

高校推动非学历教育治理体系与治理能力现代化，规范落实办学自主权，需要协调处理好三个方面的关系：第一，校内具体办学单位和高校的关系。要树立高校是举办非学历教育的唯一办学主体意识，继续教育学院等各二级院系所以及以学校名义成立的独立法人单位举办的所有非学历教育活动，都是代表学校在实施，都要纳入学校统一管理。第二，学历教育和非学历教育的关系。《规定》要求高校“在保证完成国家下达的学历教育事业计划的前提下，方可举办非学历教育”。高校要根据本校情况，明确本校非学历教育发展规划和年度发展计划，合理配置非学历教育资源，推动非学历教育与学历教育协同发展、互相助力，避免因为利益诉求不同、软硬件资源问题影响教学秩序。第三，校内和校外的关系。高校举办非学历教育活动，需要联动校外资源，与地方政府机构、行业企业等建立合作关系。高校可以与社会机构开展基于师资、课程资源、信息化支撑以及相关服务等方面的合作，达到资源与服务的优势互补。这种合作关系需在保障高校办学主体地位的基础上规范进行。

高校非学历教育治理体系与治理能力现代化，要明确办学目标与办学定位，合理配置资源，协调涉及多方利益主体关系，积极响应政府以及社会主体对非学历教育高质量发展的诉求，积极推动实现“善治”，将非学历教育纳入高等教育内涵建设的轨道上来。高校非学历教育内涵式发展必须重视遵循非学历教育办学的内在逻辑，要通过高校非学历教育供给侧改革，大力提高非学历教育需求调研、品牌项目设计、资源研发、市场推广等方面的办学能力建设，统筹推动与非学历教育相关的教师资源、课程资源、科研资源、实训教学资源等建设，合规开展校外资源等方面合作，摆脱“粗放式”发展模式，转而走“内涵式”发展道路。

(四)充分利用市场和计划双重手段，建立健全全过程治理调节机制

当前我国高等教育已经建立起计划与市场双重特征的过渡性发展形态，高等教育体制改革与高等教育质量提高得到同步推进。[18]非学历教育治理体系与治理能力现代化也必须运用计划和市场的双重调节手段，不断提高治理能力和水平，落实非学历教育规范办学和高质量发展的目标。

市场经济要求建立完善的劳动力市场以及教育服务市场，这要求高校非学历教育必须根据市场变化来调整、改革与治理。如果片面强调计划手段，就会忽视非学历教育的产业性特征，弱化市场调节作用，导致治理结构僵化、效率低下、活力不足，非学历教育容易出现发展缓慢、动力不强等问题，这就是计划失灵。市场机制对非学历教育的调节作用是很明显的，但由于非学历教育的公益性，纯粹的市场调节过于注重经济收益，而忽视人的培养的长效作用，仅靠市场调节无法保证公益性的落实。此外，非学历教育服务的价值在于满足社会成员多元化的教育需求，然而如果非学历教育服务的供给方采取投机行为，欺骗消费者，就会导致市场上存在大量与主流教育价值背离的“低质量”教育产品，会因为引发混乱消解主流教育价值。[19]面对理工农医类专业紧缺人才、高端专业人才的培训和培养，由于成本较大、收益率较低，纯粹依靠市场调节难以满足需求，需要由政府、高校根据需要进行计划调节。

教育治理要解决计划失灵与市场失灵问题，即行政化对于教育活力的压抑以及商业化对教育公益性的侵蚀。[20]高校非学历教育治理体系与治理能力现代化，既要转变高度集中统一的计划机制，又不能无视非学历教育的本质特征，不加区别地完全实行市场机制，政府以及高校需要在宏观上建立市场调节与计划调节、社会参与、高校自主调节相结合的治理调节机制。一方面，在政府宏观调节下，高校要使用计划的手段，合理确定办学规划和规模，明确办学成本、制定收费管理办法，适度确定年度收入计划；监督办学环节，保证办学质量；推动信息公开，建立社会公众了解、参与和反馈诉求的渠道。另外一方面，高校应该允许校内办学单位采取自主运营、自负盈亏、绩效考核机制，鼓励有特色资源、优势资源的办学单位积极开展非学历教育项目，按照市场机制参与市场竞争。高校既要注重项目的内涵和品质，也要注重项目的宣传和推广。但要注意的是，在高校非学历教育治理能力现代化过程中，高校要摆脱做生意的思路，重视维护学校品牌、声誉，理顺非学历教育管理体系，打造有特色的非学历教育培训体系。[21]