省级部门预算绩效管理存在的问题和建议——以L省为例

孙玲玲，段小明

1.安徽省审计厅，安徽合肥，230009；2.宿州学院财务处，安徽宿州，234000

1 提出问题

“绩效”这一词语最早被运用于企业管理领域，后来被引入到公共管理领域。绩是“业绩”，可解释为将来某一时期达到的执行标准；效是“效果”，反映某个组织所做工作达到的最终成果。在管理学领域。“绩效管理”的本质是为帮助个人和组织能够完成最终的战略目标，通过“业绩”与“效果”的评价管理方式，将责任和利益精细度量，不断提醒并强化个人和组织对工作目标的持续关注，在企业经营和人力资源管理中被广泛应用。

在新管理运动中，绩效管理被运用于政府部门的管理当中，形成新的政府绩效管理理念。政府绩效管理是运用科学合理的标准和程序，围绕政府职能履行的过程、效果以及政府目标的实现开展的一系列管理活动；是由绩效目标、绩效执行、绩效评价和绩效反馈等环节组成的良好循环，旨在推进政府体系管理优化。政府有效履行自身职能，需以一定的财政预算资金作为基础，所以预算绩效成为评价政府绩效的主要指标之一，预算绩效管理也成为政府绩效管理的重要组成部分。

我国的预算绩效管理从绩效评价起步。2003年党的十六届三中全会召开，提出“建立预算绩效评价体系”。2004年部分中央部门、和地方财政部门对教育、科技、农业等重点领域的重点项目进行绩效评价试点。2005—2009年财政部为此出台一系列规范性文件，不断推进和规范绩效评价工作。2011年，财政部又相继制定《关于推进预算绩效管理的指导意见》和《绩效评价工作考核暂行办法》。随着全过程预算绩效管理机制的逐步建立，预算绩效管理也从单纯的绩效评价过渡到预算绩效管理的全过程。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，明确全面建成预算绩效管理体系的时间表和路线图。新《预算法》和修订的《预算法实施条例》的实施，进一步完善实施绩效管理的有关要求，也为预算绩效管理工作的推进提供了法律基础。随着国家顶层设计和相关法律依据不断完善，我国预算绩效管理改革工作进入了全面实施和推进阶段[1]。近几年，各级政府和部门对预算绩效管理进行了有益探索，在积累经验的过程中，也暴露出一些问题。文本将以L省2021年部门预算执行审计的40个预算部门为例，分析部门预算绩效管理现状，指出存在的问题及原因，并提出改进建议，以此推动财政资源配置优化，促进部门绩效管理规范运行。

2 省级部门预算绩效管理现状分析

基于2021年L省的部门预算审计工作，发现40个省级部门围绕预算绩效管理的重点内容和关键环节，在绩效管理制度完善、目标管理、监控和评价等方面开展了大量工作，取得一定成效。

2.1 部门预算绩效管理机制正在完善

中共中央、国务院全面推进预算绩效管理工作意见实施后，省级政府层面积极响应，及时制定完善绩效管理机制，推动成立以省政府主要领导牵头的组织领导机构，明确政府组成部门各自职责和分工，经过几年的运行，各部门自我约束及责任意识不断加强，愿意主动实施和配合做好各项工作，“花钱问效、无效问责”的绩效理念在部门预算工作中得以体现，各部门预算绩效管理机制不断完善。审计发现，40个部门中已有27个部门出台了预算绩效管理具体办法和操作细则，成立了相关组织协调机构，这些部门的预算绩效管理具体规范已经形成。

2.2 部门绩效管理流程和重点任务已明确

部门预算绩效管理流程包括严格事前绩效评估、组织本部门绩效目标设定和指标优化、对预算运行情况进行定时监控、事后自我评价和开展部门评价、做好结果反馈、运用和公开等，各环节重点任务也比较明确[2]。事前绩效评估结果是入选项目库、编制预算的依据，如未开展事前评估，就不能入选预算项目库，也不能编制预算。审计的40个部门针对标准以上新增项目全部进行了事前绩效评估和论证，并都开展了绩效目标管理工作，包括目标的设定、审核、批复、执行和应用等。其中有36个部门依据年初设定的绩效目标，对项目绩效运行进行了监控。40个部门组织所属单位都对项目支出和部门整体绩效情况进行了自我评价，部门预决算公示时，同时“晒出”重点项目绩效目标和评价结果，接受社会大众监督。上述情况表明，部门绩效管理重点工作正在稳步推进，绩效管理与预算过程管理联系更加紧密。

2.3 绩效目标管理工作不断加强

绩效目标管理的内容包括绩效目标的设定、审核、批复、结果运用等，部门和单位在设定绩效目标时，需从基本支出、项目支出和部门整体等方面进行，由申请使用资金的基层预算单位设定,部门进行审核后,上报同级财政部门审核并进行批复。目前，40个部门对部门整体和项目支出中长期绩效目标和年度绩效目标进行了编制，从产出、效益和满意度分一二三级指标进行了设定，在省级财政部门共性指标体系框架的基础上，40个部门中，有10个部门建立了初步的分行业分领域绩效指标体系，如省金融监管部门建立了网络运行类和金融监管业务类绩效指标体系，并对具体指标进行了解释，设置了参考指标值，明确了绩效标准，为绩效指标设定和绩效评价提供了参考依据。

3 部门预算绩效管理存在问题及原因

如上所述，部门预算绩效管理正在不断加强，但由于预算绩效管理工作起步较晚，部分部门预算绩效管理主体责任意识还有待进一步加强，有的部门对绩效管理工作重视程度不够。从审计情况看，一些部门还存在一些亟待解决的问题。

3.1 部门绩效管理工作基础比较薄弱

省级部门作为预算绩效管理的主体，在财政部门监督指导下，组织开展本部门绩效管理工作，是财政部门和所属单位之间的桥梁。现阶段，部门绩效管理工作基础还有进一步强化空间，首先，部分部门内部工作机制有待完善。一些部门虽然能够按照上级文件要求开展预算绩效管理工作，但本部门具体实施办法和操作规程等还有待完善。由于内部处室之间具体分工可能存在交叉，针对预算绩效管理的组织协调机构还不健全，导致有些单位惯性认为财政部门布置的工作应由财务处室来完成。因此，相关业务处室在自身业务工作繁重的情况下，面对本部预算绩效管理工作的开展，其配合积极性和主动性还有待提升。其次，绩效专业人才比较缺乏。预算绩效管理需要参与人员熟悉国家政策法规，具有预算管理、绩效管理、项目管理及所在行业的专业知识。但目前部门内部绩效专业人才较少；在绩效目标设定、指标的选择和设置、开展绩效自评时会遇到很多困难；个别部门绩效目标设置不够精准、绩效监控和评价流于形式等问题也会随之出现[3]。最后，部分部门对所属单位监督指导不足。有些部门对所属单位绩效管理工作培训、督导不够重视，加之时间紧、任务重，有的部门在对基层单位绩效目标的编制进行审核时，往往简单地进行汇总、统计和上报，对批复和跟踪检查的及时性不足。因此基层预算单位绩效监管水平有待进一步提升。

3.2 绩效目标和指标体系建设有待完善

绩效目标管理在部门绩效管理中发挥着基础作用，绩效目标的设定和指标体系建设直接关系到绩效评价质量高低，首先，部门在设定绩效目标时，由于各种因素的影响，部分部门绩效目标设定的科学性有待加强，虽然能参照年度工作计划或上年度绩效目标进行，但设定的目标与部门职能、年度工作任务、项目总体目标联系还不紧密；根据新任务、新要求进行更新和调整还不够及时[4]，导致有些绩效目标设定标准和依据还不是很充分。其次，绩效指标体系建设不完善。由于每个部门、单位履行职责不同，每个项目所要达到的目标不同，指标标准确定有些难度，虽然财政部门建立了共性指标体系，部分部门也正在探索建立本部门所在行业和领域绩效指标体系，但能突出个性化的绩效指标有些欠缺[5]，表现项目的实际需求方面有所弱化。在各类指标中，效益类绩效指标设定的实现弹性较大，如个别效益指标值结果为“好，较好、一般”等，对实际绩效情况进行评价时，客观性的把握会比较困难。最后，绩效目标管理信息化仍需加强。绩效目标的设定依据、标准不是一成不变的，绩效指标体系的完善是一个长期积累、不断调整的过程，需要运用当代信息技术去解决，特别是一些下属单位比较多的部门，可以大大提高工作效率。

3.3 绩效运行监控和评价质量有待加强

绩效运行监控的作用，是可以及时发现预算执行的问题和偏差，并进行调整或纠正。绩效评价是对绩效目标完成情况进行的最终评判，按层次包括基层单位自评、部门复评和财政部门重点评价等，绩效监控和评价在绩效管理中发挥着重要作用，但也存在一些问题。

首先，部分部门绩效监控和评价范围还不够完整。受工作部署和人员力量影响，有的部门还没有把部门整体和所有支出纳入监控和评价范围[6]。

其次，绩效评价方法比较简单，评价标准统一。受专业能力的影响，在进行绩效评价时，综合运用多种方法较少，运用单一方法较多。部分项目单位自评打分标准上要求还有待统一，各类评价指标权重的配比随意性较强，导致相同类型项目评价结果的可比性有待提升。

再次，个别基层单位在时行绩效自评时，由于业务规程和操作指引等规范还不完善，基层考核人员在评价时，对标准和要求会把握不太准确，在经验做法的影响下导致自评时会体现出较多的主观判断，绩效自评的客观性有待进一步提升。虽然外部监督机关也适时开展了监督检查活动，但现阶段在一个年度内覆盖所有单位和项目还不太现实，所以，部分部门总体绩效评价质量还有提升的空间。

3.4 绩效评价结果运用程度有待提高

首先，部门绩效评价的结果在于运用，运用程度高，绩效评价才能真正发挥作用。例如，绩效评价作为事后评价，与当年的预算编制和政策调整时间客观上存在错位。一方面，若部分绩效自评质量不佳，会导致部门单位在进行问题整改时难度大，耗时多；另一方面，绩效评价结果能够应用于预算编制、绩效指标设定和政策调整的时间，相比于当年的预算编制和政策调整时间，是存在一定时滞的，整改的及时性不足也易降低结果运用的效果。其次，部分部门关于绩效评价结果的问责办法还有待完善，一些绩效评价的制度条款还不够细化，绩效评价和监督检查时发现一些具体问题的追责和量化，对相关责任人的问责和处理，难度尚较大。

4 推进部门预算绩效管理的几点建议

4.1 夯实部门预算绩效管理工作基础

结合部门实际，有效发挥部门责任主体的职能作用，建立由内部多机构组成的绩效管理领导机制，建立、完善相关实施办法和操作细则，明确单位内部财务部门、业务部门、项目单位和相关责任人等管理职责，形成规范运行的内部工作机制和管理合力[7]。充实和培养绩效专业人才队伍，选配专业人才参与绩效管理工作，加强对现有人员专业能力的培训，形成扎实开展绩效管理的人才力量。继续加大对所属单位绩效管理业务工作的培训、指导力度，组织力量有效审核基层单位设定目标的科学性，针对问题提出有建设性的修改意见和建议，及时批复所属单位绩效目标，并适时进行监督检查，提高基层单位绩效管理能力和水平。

4.2 完善绩效指标和标准体系

在前期组织评估和论证的基础上，结合部门自身职能、工作任务和政策要求，选择符合部门和行业实际情况的标准和依据，设定部门单位整体、项目绩效目标。对基层单位报送的绩效目标，相关部门可按行业或内容进行分类，分别请相关领域专家、行业主管部门和人大等外部监督管理机关组成专家评审组，或者聘请独立的第三方机构，对绩效目标设定情况开展专业评审，保证目标编制的科学性和可行性。在财政共性指标的基础上，完善缺失指标，针对行业特点，补充本领域、本行业、不同层次的核心绩效指标和标准，针对部门个性化特点，制定符合实际的个性化指标，完善绩效指标标准体系。在合理设定产出、成本等指标值的基础上，更加注重效益类指标的设定，并进行细化、量化，做到指标值设定清晰、科学[8]。强化标准引领，运用信息化技术，将绩效目标设定标准和绩效指标标准入库管理，建立部门预算绩效指标标准库，与财政部门共同维护，并依据实际情况进行动态调整，不断提升准确性和实用性。

4.3 提升部门绩效评价质量

不断拓展绩效监控和评价范围，将绩效监控和评价逐步拓展到部门单位整体、基本支出和政策实施绩效，对重大政策和重大项目进行延伸监控和重点评价。在获取评价信息时，运用两种或以上评价方法，避免产生评价方法单一造成的结果不客观问题。建立健全本部门评价标准体系，科学设定各类评价指标的配比权重，增加同类型项目评价结果的可比性。部门应积极会商财政部门，研究制定重点环节业务规程和操作指引，规范绩效评价流程，组织做好本部门绩效评价工作，在此基础上，主管和财政部门，在一定时期内轮流对预算单位自评项目进行全面复核，必要时，可聘请专业第三方参与，并加强对第三方的监督管理。人大、审计等外部监督机关也应发挥充分监督检查作用，加大对部门预算绩效管理全过程的监督力度，以此推动绩效评价质量的提升。

4.4 强化绩效评价结果运用

建立和完善由专门机构或专人负责的问题反馈和整改机制，推动绩效监控问题及时整改。完善部门绩效考核办法，将结果运用程度作为考核内容，推动评价结果及时运用到预算编制、政策调整、部门管理工作中去[9]。细化绩效评价结果问责办法，针对闲置浪费及违纪违规等问责难问题，进一步细化问责条款，依法依规追究有关人员的责任，发挥警示教育和激励约束作用。

5 结 语

综上所述，部门预算绩效管理已进入全面推进阶段，在当前经济社会受新冠疫情影响的大背景下，对部门实施严格的预算绩效管理，不仅是政府“过紧日子”的生动体现，更发挥着应对财政收支压力、提高财政资源有效利用的重要作用。在全面预算绩效管理过程中，省级部门应进一步发挥主体职能作用，针对现阶段面临的问题和困难，提高思想认识，完善体制机制，加强监督管理，促进预算绩效管理工作规范运行，进一步推动部门预算绩效管理工作再上新台阶。