中国婴幼儿照护事业发展的现状、问题与发展思路*

王玲艳 常怡聪 顾凯维

（南京师范大学学前教育政策研究中心，江苏南京，210097）

婴幼儿照护服务作为我国人口战略实施的重要配套举措，在社会发展和人口结构改善进程中肩负重要使命。然而，近年来有关婴幼儿照护服务的政策和相关措施呈现出一定的“偏重托育机构”倾向。有研究对18 省（区、市）的婴幼儿照护服务实施意见进行分析后发现，其中普遍存在重社会托育、轻家庭照护的倾向。〔1〕对江苏省10 城市婴幼儿照护服务实施方案（意见）的研究发现，在照护服务供给系统中，政策文件提及频率最高的服务类型是托育机构服务（170 次），远高于其他类型的服务频率（家庭照护服务36 次和公共卫生服务18 次），保障措施也多面向托育机构。〔2〕《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出将“每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数达到4.5 个”作为“十四五”时期经济社会的主要指标，表达了通过补充托位解决家长对3 岁以下婴幼儿照护的后顾之忧，并提振其生育意愿的愿景。此后，各地纷纷出台政策文件，将千人托位数的提升列入养老托育服务高质量发展评价指标中，但并未进一步出台3 岁以下婴幼儿照护的其他相关政策。国务院办公厅《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）中强调，婴幼儿照护服务应以“家庭为主，托育补充”为首要原则。但以上现状表明，目前相关政策文件及举措中存在将3 岁以下婴幼儿照护服务窄化为托育服务、将托育服务窄化为托育机构服务的倾向。因此，本研究通过对相关文献进行梳理、分析，尝试厘清3 岁以下婴幼儿照护服务、托育服务的概念及二者的关系，探寻3 岁以下婴幼儿照护服务发展现状中存在的问题及家长对照护服务的真实需求，进而提出相应的建议，以期促进我国3 岁以下婴幼儿照护服务事业的健康可持续发展。

一、概念界定

学界对于3 岁以下婴幼儿照护服务的概念及其与托育服务的关系尚未有明确界定。杨璇等人将3 岁以下婴幼儿照护服务体系分为家庭照护和托育服务两个部分。〔3〕祝西冰等人认为，婴幼儿照护服务涉及健康喂养、日间照料、安全保护和早期教育等内容。〔4〕还有一些研究介绍了国外3 岁以下婴幼儿照护服务体系的相关内容。如刘丽伟等人介绍了美国3 岁以下婴幼儿照护服务体系，其内容包括中心式照护服务和家庭式照护服务，形式涵盖公立和私立的专业机构照护、家庭式照护、家访、财政补贴、税收减免、社会资金支持等。〔5〕基于对已有研究和相关政策文本的梳理和分析，本文对3 岁以下婴幼儿照护服务、托育服务及二者的关系做出如下界定。

1.3 岁以下婴幼儿照护服务

3 岁以下婴幼儿照护服务（以下简称照护服务）是生命全周期服务管理的重要内容，关系到婴幼儿健康成长与千家万户的幸福。《指导意见》中明确规定，婴幼儿照护的责任主体是家庭。照护服务要以儿童优先为原则，以保障婴幼儿的安全和健康、促进婴幼儿全面发展为目的，其重心在于为家庭提供科学的养育指导，并对有照护困难的家庭或婴幼儿提供帮助。照护服务的内涵按照作用对象的不同分为三个方面：一是对家庭的指导和支持，具体包括做好妇幼保健及科学育儿指导服务，全面落实产假政策，为脱产父母返岗提供信息、职业技能等指导或培训等；二是对社区的建设与改造，综合考虑新、老区域，兼顾城乡实际，在新区规划、建设婴幼儿照护服务设施，在老区增建和改造相关设施，发挥社区婴幼儿照护服务功能，同时根据农村实际情况，合理建设婴幼儿照护服务设施，推广婴幼儿早期发展项目；三是对服务机构的规范与发展，具体来说包括对机构的登记注册、规划建设、卫生保健、安全管理等方面进行规范，促进婴幼儿照护服务向专业化、规范化发展。〔6〕

2.托育服务

联合国儿童基金会将托育服务定义为因家庭正常照顾幼儿的功能不足或遭到破坏，幼儿必须每天有一段时间离开父母及家庭，由其他人或机构补充或替代父母行使照顾的职责。〔7〕托育服务有支持亲职角色扮演和预防家庭失能的功能。〔8〕其服务方式按地点主要分为家庭和机构两类，按时间分为全日制、半日制及临时托管等。服务对象当前以2—3 岁幼儿为主，部分机构接收2 岁以下幼儿。〔9〕

3.照护服务与托育服务的关系

如前所述，托育服务应从属于照护服务，是照护服务重要的组成部分。进一步探究照护服务机构与托育服务机构的关系发现，目前已有研究对于二者概念的区分仍比较模糊，有的将照护服务机构等同于托育服务机构，〔10〕有的认为照护服务机构不仅包括托育服务机构，〔11〕还包括早教中心、家庭托育点等其他类型的机构。结合照护服务的内涵及国际经验，本文认为，托育服务机构属于照护服务机构的一部分。照护服务的内涵丰富，涉及面广，不能将照护服务窄化为托育服务。

二、家长的真实需求与照护服务发展中存在的问题

当前我国3 岁以下婴幼儿照护服务主要有各类托育机构提供的托育服务，产假、生育津贴等生育支持服务，以及产前检查、新生儿遗传代谢性疾病筛查、婴幼儿疫苗接种等母婴健康服务。〔12〕与家长的真实需求相比，当前照护服务仍存在以下问题。

1.家庭照护支持的质与量不高

家庭是个体最初生活的环境，个体的社会化进程始于家庭。《指导意见》将“家庭为主，托育补充”列为照护服务的首条基本原则，将加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导作为照护服务的首要任务。

研究发现，家长对家庭照护支持的需求在内容和形式上随婴幼儿年龄阶段的不同而变化。1 岁以内婴幼儿的家庭最希望获得的支持服务是“父母假”〔13〕和育儿补贴。父母对于延长陪产假的迫切程度要高于延长产假。〔14〕这一方面反映出了家庭内部对父亲发挥养育职能的呼唤，另一方面也表明父母假的有无和长短会影响托育的内容和形式。家庭对儿童的生长发育知识、日常生活照料等问题非常关注，〔15〕对新生儿访视、膳食营养指导、成长发育检查与评估、生长发育和心理发育评估、婴幼儿免疫接种、婴幼儿安全防护、婴幼儿疾病防控和公共母婴设施等服务的进一步完善也十分期待。在育儿服务指导方式上，1 岁以下婴幼儿家庭倾向于使用在线父母课堂平台，〔16〕1—2 岁婴幼儿的家庭希望获得育儿讲座形式的育儿支持，而2—3 岁婴幼儿的家庭则更倾向于获得亲子活动方面的支持。〔17〕在育儿服务指导内容上，1—3 岁婴幼儿的家庭更希望了解生长发育知识和与幼儿的情绪管理相关的内容，而随着幼儿年龄的增加，关于恰当处理孩子的坏脾气的知识和技巧成为首要指导需求。〔18〕

对照家长的需求可以发现，当前我国照护服务在对家庭的支持和帮助方面存在数量不足、质量不高、落实不到位等问题。在数量上，一项面向13 市28582 名3 岁以下婴幼儿家长的调查结果显示，目前在育儿支持和指导服务中占比最大的亲子活动的享有人数也未过半数，在线父母课堂平台、入户指导等服务的覆盖率均不足20%，25.4%的家庭反映没有享受到任何育儿支持和指导；〔19〕这些调查对象中，近4 成家长未能享受产假，超6 成家长未享受育儿补贴；〔20〕低月龄、低学历、外地户籍的家长接受的免费早教指导少，〔21〕与《指导意见》中所表述的“对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”存在一定差距。在质量上，照护服务普遍缺乏相应的科学照护质量评估标准，面向家庭的照护服务如何有效开展仍在探索中。以科学育儿指导服务为例，若只为家长提供单纯的育儿信息支持，未辅以相应的育儿行为支持，反而会出现信息越多家长越焦虑的现象。〔22〕此外，政策在执行过程中存在落实不到位的问题，我国《女职工劳动保护特别规定》明确规定女职工生育享受98 天产假，但由于缺乏明确的执行主体和惩罚措施，执行过程中仍有部分家庭的合法权益得不到保障。

2.社区照护服务的软硬件匮乏

根据生态系统理论，邻里社区作为外系统的组成部分，其创造的条件能够以正式或非正式的方式间接影响儿童的发展。〔23〕其建设现状也能一定程度上反映出政府和社会对婴幼儿照护的态度。

当前，家长对社区照护服务的设施设备需求强烈。妇幼保健机构、社区卫生服务中心等医疗机构以及商业中心是城市中0—2 岁婴幼儿及其母亲出行率较高的场所。因此，这些家庭中的母亲对在这些公共场所新建、改善母婴设施的愿望强烈。〔24〕2—3 岁婴幼儿家庭期望得到的设施支持则有所不同。由于这个时期的幼儿言语和动作发展迅速，对活动空间有更大的要求，这些家庭对婴幼儿游戏场地的需求较高。〔25〕

现实中，我国社区婴幼儿照护服务的发展建设仍处于起步阶段，还有很大亟待作为的空间。第一，相应的社区建设标准有待确立。尽管《指导意见》中提出地方各级政府要按照标准和规范配建婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，但实际上仅有部分地方政府对相应的建设标准做出了规定，且都单一地集中在房屋和普惠性托育机构的建设上。2019年中国儿童友好社区促进计划办公室发布了《儿童友好社区建设规范（城镇版）》，对社区空间、服务提供、文化建设、人员管理做出了规定，但此规范仅为团体标准，并非由政府发布，效力较低。第二，社区硬件设施不足。一项对上海市8 个社区卫生服务中心的405 名0—2 岁婴幼儿母亲的调查研究发现，超过半数的母亲曾陷入在公共场所因没有相关母婴设施而无法给孩子哺乳、换尿布的窘境。〔26〕第三，社区软件服务缺位。当前我国依托社区开展的照护服务主要集中在母婴保健方面，诸如家庭互助沙龙、“社区妈妈”等多种服务功能还未被充分挖掘利用。此外，在农村地区，婴幼儿养育途径单一，〔27〕相关照护设施相较城市更为薄弱。尽管《指导意见》提出要“根据农村实际情况，合理建设婴幼儿照护服务设施”，但无论是学界研究还是政策文本，都较少关注到农村家庭这一相对弱势的群体，其真实需求可能被忽视。这点需引起注意。

3.照护服务机构的普惠性不足

研究显示，2—3 岁婴幼儿的家庭相较于其他年龄段儿童对托育机构服务的需求最高。〔28-30〕城市中对于托育机构服务的需求多集中于城市中心区域。〔31〕2017年中国人民大学与国务院妇女儿童工作委员会联合进行的4 省市（天津、黑龙江、山东、四川）城市0—3 岁托育服务需求和供给抽样调查（以下简称4 省市调查）结果显示，安全是家长对托育服务的最基本要求。〔32〕洪秀敏等对我国13 个市的年轻父母进行调查后发现，超半数父母由于“优质托育机构资源少”而不愿意让孩子入托；有18.9%的年轻父母表示，不选择托育服务是因为费用太高；位置远近也是影响部分年轻父母是否择托的重要因素。〔33〕在机构的位置选择上，约有80%的照护服务需求者希望机构能够设立在居住社区或邻近社区。〔34〕此外，家长在选择托育机构时还会考虑机构“身份”、户外场地、班额、配餐等因素。例如，家长对于托育机构的性质存在“公办偏好”，4 省市调查数据和《中国妇女报》的调查数据〔35〕都显示，有超过70%的受访者更愿意选择公办照护机构。除托育机构外，有研究关注家长对早教机构的需求。以陕西省为例，家长对亲子早教机构的师资质量十分看重，期望早教课程费用在80 元/时以下，其理想的早教模式是幼儿园附设的早教班。〔36〕还有研究对北京市家庭托育点进行调查，发现其服务的群体由两部分组成。一是城市中较低收入阶层或进城务工的农民工家庭，这类家庭看重家庭托育点的服务灵活和收费低廉。可以说，在公共服务供给有限的前提下，这部分机构对处境不利家庭发挥了民间补偿作用。二是有一定经济基础且对婴幼儿养育、教育有个性化需求的城市居民，〔37〕显然这部分家庭更看重照护服务的质量。综上可见，普及、普惠、优质、安全是家长对照护服务机构要求的普遍特点。

当前婴幼儿照护服务机构的性质以非普惠为主。托育机构中存在民营托育机构托位闲置多但家长信任度低、普惠性托育机构家长认可度高但数量少的问题，在可接近性和可获得性上，与家长的期望还有一段距离。研究发现，家庭普遍希望能够将孩子送往普惠性的托育机构，包括公办（82.71%）和民办（11.19%）普惠，仅有6.09% 的家庭希望孩子进入民办非普惠的托育机构。但实际上，当前家庭享有的托育服务仍以民办非普惠性为主，比例高达60.76%。〔38〕在普惠性托育机构供不应求的同时，非普惠性民办托育机构却面临生存危机。福建省人民政府发展研究中心课题组2021年底发布的一份研究报告指出，托育机构的高运营成本导致了高收费，进而影响招生，大部分托育机构招生规模仅占其托位总量的30%—40%，〔39〕家长对民办机构的不信任也加剧了招生劣势，许多非普惠性民办托育机构出现了托位闲置、资源浪费的现象。而托育机构之外的其他照护服务机构，还面临身份不明、管理模糊等多重困境。

三、照护服务需系统设计

随着人口形势的根本性变化、社会文明水平的提高以及现代生育观念的普及等多元因素推动，单靠生育政策已无法有效解决现存的“低生育陷阱”。婴幼儿照护服务的优化要着力于为有生育意愿的适龄夫妇扫除后顾之忧，弥补其生育意愿与生育行为之间的差距，解决“想生不敢生”的难题。此外，社会和家长都要认识到，为家庭提供适宜的照护服务支持并不意味着教养3 岁以下婴幼儿的主要责任就推给了机构。在关注“千人托位数4.5 个”指标是否达成之外，更要引导家长充分发挥家庭教育功能，承担起养育子女的责任。未来，针对性满足家庭多样化照护需求、强化家庭教养责任应成为照护服务设计的初衷和归宿。

1.开展“全过程”指导

“全过程”指导意味着，相关照护政策的指导和支持不只从胎儿的孕育开始，而应提前至其父母的青年时期。这意味着要重视和发展亲职教育，并将亲职教育前置。当前，亲职教育多面向“准父母”和父母，忽视了广大未婚未育青年。应在高等教育阶段就开设亲职教育相关课程，教授生理健康、儿童发展、儿童保育与教育相关知识，使青年树立尊重儿童、爱护儿童的意识，以利于青年正确认识生育行为，增强“未来父母”的责任感。

“准父母”和父母也需要继续学习照护知识。应在充分了解其需求的基础上，由政府牵头，整合社会资源，将社区、医院、学校及妇联等社会组织联合起来，开展有的放矢的亲职教育。在形式上，灵活开展线上指导、育儿讲座、亲子课堂等活动。在内容上，通过事先评估了解家长的育儿焦点问题，将育儿理论与实践知识技能结合起来，设计针对性的课程内容，以切实提升家长育儿能力，缓解家长育儿焦虑。此外，还应重视对亲职教育课程内容和实施质量的评估与监测，不断在实践中优化“全过程”指导效果。

2.提供“全方位”支持

“全方位”支持意味着对有孩子家庭的支持要多样化和精细化，不仅要有生育政策或婴幼儿照护服务支持，更要将其与住房、医疗、财政税收和就业等政策相结合，系统设计，多方共同发力。具体来说，住房方面，要降低青年群体首套刚需住房的税费负担，向生育多孩的家庭提供一定的购房补贴，同时完善公共租赁房屋制度，发展并规范住房租赁市场。〔40〕医疗方面，社区医疗服务入户，守护母婴健康；逐步提高医保统筹层次，尤其注意保障流动儿童的医疗服务待遇。〔41〕财政税收方面，继续探索生育友好型的税收顶层设计，将婴幼儿家庭抚养支出、托育支出列入子女教育专项附加扣除范围，根据家庭子女数量通过个税抵扣、家庭补贴等方式为家庭提供经济支持。〔42〕就业方面，一是应加强女性就业保障，贯彻落实男女平等就业原则；二是政府应采取一定的措施避免让企业承担不合理的“性别亏损”，消除父母因抚育孩子而给企业造成的损失或不利影响；三是为“双职工”父母提供组织支持，在单位所在地设立托育中心或采用弹性工作时间。此外，还有研究提出对照顾孙辈的老人设立“祖辈照顾津贴”和“孙辈照顾假期”，〔43〕将婴幼儿照护服务与积极老龄观相结合。

3.给予“有侧重”的补偿

要重点关注“处境不利家庭”，为他们提供普惠性的甚至是免费的照护服务。美国国家儿童健康及发展中心（NICHD）的研究发现，生长在经济弱势家庭中的孩子与母亲的依恋关系较不稳定，而高质量的托育服务在某些程度上可以弥补母亲照顾的不足。〔44〕因此，从促进社会公平的角度出发，国家和社会应优先关注处境不利的3 岁以下婴幼儿家庭的需求，向其提供普惠性的托育服务，根据家庭经济情况给予不同比例的优惠或减免。

综上，3 岁以下婴幼儿照护服务内涵丰富多元，需系统考量，不能仅安于托位数的满足、托育机构服务的供给，照护服务事业还有很多可以作为、亟待作为的空间和领域。这也需各方配合，徐徐用力，逐步实现“幼有优育”，切实增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。